即將發(fā)布的中國鋁工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策，將是中國決心跨越重化工發(fā)展階段的又一明確信號，但在具體實施中如何避免成為壟斷的“保護傘”則是業(yè)內關心的重點

9月7日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過了《鋁工業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）和《鋁工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策》（下稱《政策》）。然而，兩份文件通過之后的產業(yè)政策遲遲不見蹤影。

記者近日從國家發(fā)改委獲知，《規(guī)劃》與《政策》將于10月11日正式對外發(fā)布。即將浮出的產業(yè)政策業(yè)已明確提出，鋁工業(yè)作為一個高耗電產業(yè)，其發(fā)展要與國家能源狀況相適應，且必須置于國家宏觀調控之下。因此，今后中國將“嚴格準入標準，嚴格新上電解鋁項目，限制現有企業(yè)盲目擴大產能；嚴格氧化鋁項目建設，確保氧化鋁工業(yè)有序發(fā)展”。

業(yè)內普遍認為，即將發(fā)布的鋁工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策，將是中國決心跨越以高耗能為基礎的重化工發(fā)展階段的又一明確信號。而此前推出的《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》和鋼鐵產業(yè)政策，都已明確限制外資在這兩個行業(yè)控股；鋼鐵行業(yè)更叫停擴張產能的步伐，規(guī)定原則上不同允許設立新的鋼廠。此舉與鋁產業(yè)政策可謂一脈相承。

電解鋁出口大門關閉

據《財經》獲知的鋁產業(yè)政策文本，在增量方面，對高耗能的電解鋁產業(yè)及其上游鋁礬土礦開采，將給予嚴格限制。另外，今后電解鋁將由國內、國際兩個市場，收縮為主要面向國內市場，以滿足內需為主。

事實上，這一影響已在此前的一系列具體調控政策中顯現出來。今年1月1日，國家取消電解鋁出口退稅，反征5％出口稅，致使大部分電解鋁企業(yè)壓縮了出口數額。今年上半年的出口增長中，90％依靠來料加工貿易。

進而，商務部、海關總署聯合發(fā)布公告，宣布從今年8月22日起，將氧化鋁（含鋁礦砂）和鐵合金礦列入加工貿易禁止類目錄，國家不再審批新的加工貿易合同；對已經發(fā)放的加工手冊仍可使用。由此，電解鋁出口的另一扇大門被封閉了。

有傳言稱，在鋁產業(yè)政策出臺后，發(fā)改委將考慮對電解鋁出口加征20％出口稅——這等于完全關閉了電解鋁出口的大門。

一方面，嚴格控制電解鋁及其原料氧化鋁的新增產能；一方面，關閉電解鋁出口市場，電解鋁產業(yè)正面臨空前的“政策嚴冬”。

專家分析，國家對電解鋁產業(yè)施以苛政的根本原因，在于中國實際上沒有發(fā)展高耗能工業(yè)的條件。自2000年以來，電解鋁國際市場行情轉暖，加上中國電解鋁產品在國際的價格優(yōu)勢，吸引了一大批企業(yè)加入到電解鋁行業(yè)的擴張狂潮中。

電解鋁的主要成本來源于電價。在瑞士信貸第一波士頓亞洲區(qū)首席經濟學家陶冬看來，中國低廉的電價和油價，為中國高耗能工業(yè)創(chuàng)造了發(fā)展的平臺；但低價建立在一個扭曲的定價機制上，沒有反映中國能源的真實狀況。具體到鋁產業(yè)，中國鋁礬土礦儲量并不豐富，據目前測算，只能維持13年的開采。

在這種情況下，國家對高耗能、高污染的重工業(yè)產業(yè)由鼓勵轉向限制是一種必然。改革開放初期，鋼鐵、鋁等作為基本原材料，與GDP的增長直接掛鉤。但近年來能源供應持續(xù)緊張以及環(huán)境惡化，使決策者逐漸考慮跨越重工業(yè)發(fā)展階段，尋求節(jié)約環(huán)保型的發(fā)展路線。

業(yè)界普遍對限制鋁產業(yè)增量的產業(yè)政策表示理解，但也存在著各種擔憂。

有業(yè)內人士對鋁產業(yè)政策的效力表示憂慮。在國務院原則通過《規(guī)劃》與《政策》后不久，9月26日，中鋁山西80萬噸氧化鋁擴建工程和山西華澤鋁電有限公司28萬噸電解鋁、2×300MW發(fā)電機組項目正式投產。該人士認為，此時投產電解鋁項目難以理解，這勢必加重氧化鋁供應緊張，且有悖于產業(yè)政策精神。

還有一些電解鋁企業(yè)認為“鋁產業(yè)政策存在滯后性”。由于缺電時期上馬的電廠大多將在2006年以后投產，屆時，西部地區(qū)甚至有可能再現電能過剩局面。屆時，為了充分利用已經形成的電能，發(fā)展有出口優(yōu)勢的電解鋁和其他高耗能產業(yè)，又可能變成市場需要。

行業(yè)布局牽動神經

按照程序，國務院對《規(guī)劃》與《政策》已原則性通過，正式公布前還要經發(fā)改委核定，但不會有大變動。

文件發(fā)布在即，參與政策制定的商務部、發(fā)改委及有色金屬工業(yè)協(xié)會的主管人士均守口如瓶。

一位接近政策制定者的人士向《財經》透露，“在國家一系列宏觀調控政策背景下，醞釀了兩年之久的鋁產業(yè)政策的主要內容，其實并無神秘可言。之所以在正式發(fā)布前如此謹慎，主要是因為其中涉及產業(yè)布局的內容，明確指明哪些地區(qū)，適合發(fā)展氧化鋁和電解鋁產業(yè)。發(fā)改委顯然不希望那些沒有被列入的地區(qū)在這段時間試圖影響政策發(fā)布?！?/p>

根據新產業(yè)政策精神，電解鋁將向水電和煤電資源豐富的西部地區(qū)轉移，逐步關閉東部電力供應短缺、發(fā)電成本昂貴地區(qū)的生產能力。在《財經》拿到的一份《鋁工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策》草稿中，第四章“產業(yè)布局政策”明確指出，“發(fā)揮山西晉南地區(qū)、河南豫北地區(qū)以及廣西、貴州的鋁土礦資源和能源優(yōu)勢，加快基地內現有鋁基地建設，形成氧化鋁－電－電解鋁產業(yè)鏈，提高競爭力?！?/p>

“這是鋁產業(yè)政策中最‘微觀’的一條?！鄙鲜鋈耸糠Q，這也是目前最牽動企業(yè)敏感神經的一條?！捌渌娊怃X企業(yè)比較關注的出口征稅、氧化鋁進口稅調節(jié)以及重要工業(yè)品登記證（簡稱重工證）制度等細節(jié)問題，并沒有寫入《政策》中?！?/p>

鋁產業(yè)政策發(fā)布前的一系列“宏觀調控”，已使電解鋁產業(yè)面臨全行業(yè)虧損，其中新加入的民營企業(yè)更是重災區(qū)。國家關閉電解鋁出口市場，但同時并沒有完全放開五礦、中鋁對進口氧化鋁市場的壟斷，氧化鋁價格高企，這直接導致一批中小型電解鋁企業(yè)停產。

至今年2月底，中國130多家電解鋁企業(yè)中，已有34家完全停產。另據業(yè)內人士估計，年產5萬噸以下的小企業(yè)將會被淘汰出局。這類企業(yè)全國有50多家，以民營企業(yè)為主。目前，東北地區(qū)只有撫順鋁廠一家電解鋁企業(yè)還在苦苦支撐，其他均已停產。

按照鋁產業(yè)政策布局的規(guī)劃，目前，國內六家電解鋁上市公司以及河南神火等大型電解鋁企業(yè)，均位于適合電解鋁發(fā)展的地區(qū)。東部地區(qū)僅有山東魯能、中鋁山東鋁業(yè)、山東華信等幾家企業(yè)具有一定規(guī)模。

產業(yè)政策中明確指出，將逐步關閉東部電力供應短缺、發(fā)電成本昂貴地區(qū)的生產能力，但業(yè)界普遍認為，位于東部的電解鋁大企業(yè)因關乎地方財政和就業(yè)等敏感問題，不會受到這一政策影響。

山東華信為應對產業(yè)政策的威脅，直接從東南亞進口鋁礬土礦，生產氧化鋁。解決了原料問題，成功突圍。

業(yè)內比較認同的觀點是，產業(yè)政策對產業(yè)布局的描述，主要會在限制增量上發(fā)揮主導作用。東部地區(qū)將很難再增加新的電解鋁項目，但在現有存量方面，仍將遵循規(guī)模和產能為洗牌原則，不會突出地域性因素。

進口壟斷何時打破

與國家限制出口政策相對應，引起業(yè)內關注的鋁產業(yè)政策的又一焦點是，首次明確鼓勵國內電解鋁企業(yè)進口氧化鋁，鼓勵高耗能企業(yè)進口國外能源，到國外辦廠。

這一政策也是國內大多數電解鋁企業(yè)及中國有色金屬工業(yè)協(xié)會多次呼吁的。但是，產業(yè)政策并未對目前的氧化鋁進口政策提出實質性調整。而在業(yè)內看來，現有的氧化鋁進口稅制及重要工業(yè)品進口管理證制度都與這一政策的原則相悖。

目前，國內大多數重工業(yè)品原材料進口零關稅，氧化鋁卻始終維持8％進口關稅。另一方面，2001年起實施的重要工業(yè)品進口管理證（簡稱重工證）制度，規(guī)定只有中國鋁業(yè)、五礦集團及另外六家電解鋁企業(yè)（行業(yè)稱“6+2”）擁有一般貿易進口資格。中鋁與五礦實際壟斷了氧化鋁進口貿易。

今年8月，國家關閉了氧化鋁來料加工的大門，將擁有一般貿易進口資格的企業(yè)增加到20家，其直接用意顯然是為某些以來料加工為主的大企業(yè)開辟另外的生存之門。盡管如此，重工證制度仍極大限制了電解鋁企業(yè)自主進口氧化鋁。

業(yè)內資深人士指出，取消重工證及對氧化鋁進口實行零關稅的主要阻力來自中鋁。一方面，氧化鋁關稅下調導致進口氧化鋁價格下降，會對中鋁占絕對壟斷地位的國產氧化鋁價格造成沖擊；同時，重工證取消后，電解鋁企業(yè)可與國外企業(yè)簽訂比較優(yōu)惠的長期合同，中鋁和五礦對氧化鋁進口的控制勢必面臨瓦解。

有消息稱，國家發(fā)改委考慮在鋁產業(yè)政策公布后對進口氧化鋁關稅下調3％-5％，但這一方案遭中鋁反對。

一些電解鋁企業(yè)對鋁產業(yè)政策將明確鼓勵氧化鋁進口表示期待的同時，仍然懷疑這一政策能否在中鋁對氧化鋁產業(yè)的長期壟斷下落到實處。

中鋁施展進退推手

鋁產業(yè)政策的另一動向是，政府將支持電解鋁企業(yè)與上下游企業(yè)聯合重組，鼓勵鋁電聯營。

作為國內實力最強的鋁業(yè)集團，中鋁在鋁產業(yè)政策出臺后的整合戰(zhàn)略引人關注。業(yè)界普遍認為，在電解鋁產業(yè)進入低谷期時，中鋁迎來了很好的收購時機。在電解鋁行業(yè)性虧損的局面下，一些電解鋁企業(yè)為擺脫資金困境避免停產，不得不尋求與中鋁并購，以獲得比較優(yōu)惠的內部氧化鋁價格。

目前，中鋁在電解鋁產業(yè)保持產能第一，市場占有率卻不算太高。打造一條更加完整的產業(yè)鏈，也是中鋁一直追尋的目標。此外，氧化鋁與電解鋁的供求關系一旦發(fā)生逆轉，對下游電解鋁的整合也將降低風險。

但近兩年來，中鋁對電解鋁行業(yè)的整合力度遠不及其對鋁加工行業(yè)及其他有色金屬行業(yè)。2004年至今，中鋁僅收購了蘭州鋁業(yè)28％股份，掌握了控股權；參股東方希望、收購山西關鋁等項目皆告終止。另外，對一些主動要求投靠中鋁的電解鋁企業(yè)，中鋁態(tài)度并不積極。

中鋁對電解鋁行業(yè)若即若離的態(tài)度，與其長期利益與短期利益之間的矛盾有關。從長期利益看，中鋁控股蘭州鋁業(yè)顯示了它對整合下游電解鋁行業(yè)的需求；同時也意味著，中鋁更看重具有自備電能力的大型電解鋁企業(yè)。從短期利益看，中鋁的氧化鋁市場是國內電解鋁企業(yè)的供應商。每收購一家電解鋁企業(yè)，便要按照比較低廉的內部價格售出氧化鋁，如果整合力度過大，將直接影響其氧化鋁的銷售利潤。

有業(yè)內人士分析，中鋁一直將氧化鋁價格控制在4300元/噸，是經過精心計算的，這恰好是國內電解鋁企業(yè)的承受底線。中鋁既要保證利潤最大化，又不能逼死下游企業(yè)。出于繼續(xù)保持氧化鋁高額利潤的考慮，中鋁可能希望盡可能地維持現有的格局。

但是，如果等到電解鋁與氧化鋁供需關系變化，中鋁可能失去整合電解鋁產業(yè)的最佳時機，其進退維谷，令鋁產業(yè)政策背后的電解鋁行業(yè)整合依然充滿變數。