2004年年末,有關(guān)中國工商銀行進(jìn)行注資改革的各種版本紛至沓來。先是英國《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道中國政府將向工商銀行注資300億美元,進(jìn)而傳來注資金額達(dá)4000億元人民幣的內(nèi)地版本,坊間更流傳有“國務(wù)院高層已有批文,年底前將最終拍板”的細(xì)節(jié)描述。
人們的期待不無道理。前次中國銀行和建設(shè)銀行外匯注資方案的推行,正在2003年年底。因?yàn)闀?huì)計(jì)上的需要,注資在年底更具合理性。而相較中行和建行,工行的資產(chǎn)更為龐大,改革任務(wù)更為繁重。此前的種種政策信號(hào)表明,決策層對(duì)于工行改革的推動(dòng)一直都不遺余力。
然而,注資方案并未如期而至。
不一樣的注資
“工行的注資是遲早的事,但與中行和建行模式應(yīng)當(dāng)有所不同?!币晃恢槿耸扛嬖V記者。
在此之前即有專家分析,在工商銀行的改革中,財(cái)政部將扮演更加積極的角色。在2004年年底匯豐銀行和工商銀行聯(lián)合舉辦的一個(gè)論壇上,財(cái)政部副部長樓繼偉也明確表示:“對(duì)工商銀行的改革,財(cái)政部已有準(zhǔn)備”;并稱,“財(cái)政部一定會(huì)注資中國工商銀行,具體的方案已經(jīng)成型?!敝袊ど蹄y行副行長張福榮也曾在公開場合表示,外匯儲(chǔ)備注資是備選方案之一,財(cái)政部和央行也在考慮其他注資形式。
種種跡象表明,工行方案與中行、建行方案的最大差別將在于注資的資金來源上。中行和建行采取的方案是,將原有全部資本金沖銷壞賬,在此基礎(chǔ)上央行以外匯儲(chǔ)備注資,并透過匯金公司持有兩家銀行100%的股權(quán)。而工行的注資方案不再用原有全部資本金沖銷壞賬,因而,財(cái)政部將依然保留部分在工行的權(quán)益,與注入外匯巨資的匯金公司一道成為新工行的股東(至于兩者的比例并未有確切的數(shù)字,一種說法稱將是五五開)。至于不良資產(chǎn)的沖銷,則可以多種形式完成,諸如財(cái)政部或者資產(chǎn)管理公司發(fā)債購買,市場化處置程度可能更高。
在中行和建行模式中,財(cái)政部、央行分別派員擔(dān)任匯金公司的董事,進(jìn)而透過匯金公司實(shí)現(xiàn)其國有出資人職能。然而在工行的注資模式中,匯金公司將不再是工行的惟一股東。在此,已被決策層反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“一行一策”的設(shè)計(jì)得到了充分體現(xiàn)。
至于工行注資方案最終未能于年底公布的原因,一種分析認(rèn)為,盡管框架已定,但最終方案仍有待推敲;另一種分析則認(rèn)為,由于中行和建行的注資剛滿一年,兩家銀行改制仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,進(jìn)一步注資的現(xiàn)實(shí)操作性較難,因而方案很可能要等到中行和建行的上市有了階段性進(jìn)展(比如聆訊以后)才可執(zhí)行。
誰來管理國有金融資產(chǎn)?
工行注資模式的確定,再一次將國有金融資產(chǎn)的管理模式的難題擺在人們面前。
中國國有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)一直處于實(shí)際上的缺位狀態(tài),基本上是財(cái)政部負(fù)責(zé)費(fèi)用控制,中組部負(fù)責(zé)人事(原來是金融工委負(fù)責(zé)),銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。
在醞釀國資委成立之時(shí),曾一度有“金資委”成立之說,但并未成形。去年匯金公司持有中行、建行控股權(quán)后,“國有金融控股公司的淡馬錫模式”則被視為一時(shí)之選。而在此番工行股權(quán)安排中,人們又看到了財(cái)政部的涉入,正表明國有金融資產(chǎn)管理體制尚未定型,依然遵從著“摸著石頭過河”的思維。
業(yè)內(nèi)人士分析,財(cái)政部與匯金公司共治工行的設(shè)計(jì),當(dāng)有現(xiàn)實(shí)考慮和制衡因素。一方面是較之中行和建行,工行所需資金遠(yuǎn)為巨大,央行和財(cái)政部分擔(dān)更具現(xiàn)實(shí)操作性。同時(shí),財(cái)政部保留在工行的股東身份,在處理政策性貸款等問題上相對(duì)會(huì)有更靈活的手段;另一方面,匯金公司倘負(fù)有對(duì)四大國有銀行乃至更多的金融機(jī)構(gòu)的國有出資人職能,無疑將打破目前的權(quán)力分配格局。因此在工行注資問題上,財(cái)政部保留權(quán)益,不排除有著利益制衡的考慮。
然而就公司治理而言,兩個(gè)所有者代表的共存局面很難避免不同目標(biāo)的沖突,在人事安排、經(jīng)營方向乃至今后的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題上,都會(huì)帶來更為復(fù)雜的變數(shù)。
2004年12月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議剛剛強(qiáng)調(diào),匯金公司要真正履行國有資本出資人的職能,在中行、建行的公司治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。然而工行的注資方案表明,按照市場邏輯構(gòu)建穩(wěn)定的國有金融資產(chǎn)管理秩序,有著諸多歷史和現(xiàn)實(shí)的障礙。其最終能否成功,仍取決于決策層的改革意愿和智慧。
事實(shí)上,在中行和建行的注資改革后,公司治理中存在的問題已十分突出,甚至出現(xiàn)了董事長和行長分管不同部門的尷尬局面。究其原因,試點(diǎn)銀行的董事長、行長都由中組部任命,行政級(jí)別相同,因而從邏輯上行長并不對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé),董事長也必然更傾向于向任命他的機(jī)構(gòu)而非股東負(fù)責(zé),這使得董事會(huì)和股東大會(huì)或者所有者代表的關(guān)系,以及董事會(huì)和管理層的關(guān)系都產(chǎn)生了扭曲。可以想見,在工行更為復(fù)雜的董事會(huì)安排中,相關(guān)問題將更為突出。
自2004年初中行、建行的外匯注資方案推出以來,通過注資剝離不良資產(chǎn)進(jìn)行銀行改革已然是大勢所趨。注資之后,中行和建行在股份制改造、人事制度方面的改革也如火如荼地開展了一年。然而一方面由于改革至今并未有清晰的目標(biāo)和框架性思路,另一方面國有金融資產(chǎn)管理體制也未定型,國家所有者職能的落實(shí)也未到位,銀行改革的成效并不突出。如何建立脫胎換骨的公司治理機(jī)制,防止新一輪改革演變成財(cái)務(wù)賬面重組,當(dāng)是工行乃至其他金融機(jī)構(gòu)的改革方案中所當(dāng)極力避免的。