我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，與貧困斗爭(zhēng)不能單靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能單靠市場(chǎng)機(jī)制，而需要政府的有效干預(yù)；如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益能更平等地在社會(huì)所有成員中分配，中國(guó)已不會(huì)存在絕對(duì)貧困問(wèn)題。因此，應(yīng)有更好的制度安排和改革措施，使低收入人群能分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。

中國(guó)政府確定了要在2020年建設(shè)一個(gè)全民共享、全面進(jìn)步的小康社會(huì)的目標(biāo)，并提出了要重視城鄉(xiāng)、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)？如何確定新的扶貧戰(zhàn)略？

上世紀(jì)八九十年代，中國(guó)政府的扶貧政策目標(biāo)集中在解決貧困人口的基本生存問(wèn)題，貧困線(xiàn)的設(shè)定和扶貧的方法都圍繞著這一目標(biāo)。90年代初貧困線(xiàn)設(shè)在人均純收入300元和300公斤口糧，后根據(jù)物價(jià)變動(dòng)和基本生存需要調(diào)高為625元。這一水平僅夠維持生存，其中每人每年最低需要的300公斤糧食折合計(jì)算，就占了純收入的一半以上。而政府扶貧的重要方式就是幫助貧困農(nóng)民掌握實(shí)用技術(shù)（如地膜覆蓋，建水窖儲(chǔ)水）并給予資金支持（買(mǎi)地膜、買(mǎi)建窖的水泥和家庭飼養(yǎng)所需的牲畜家禽），效果良好。糧食產(chǎn)量增加，貧困農(nóng)民還有資金搞點(diǎn)副業(yè)，低水平的溫飽就可以解決了。實(shí)行這一方式，貧困人口由1990年的8500萬(wàn)人降到2003年的3000萬(wàn)人，現(xiàn)存貧困人口多為生活環(huán)境惡劣、土地缺乏或喪生勞動(dòng)能力者，這需要靠自愿的移民搬遷和社會(huì)救濟(jì)來(lái)解決。

大范圍地解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，是中國(guó)的一項(xiàng)重要成績(jī)。但是，經(jīng)過(guò)25年的改革開(kāi)放和高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，上海的摩天大樓的數(shù)量已超過(guò)許多發(fā)達(dá)國(guó)家一國(guó)的總量，而貧困地區(qū)農(nóng)民仍住在家徒四壁的土房；中國(guó)的大學(xué)已經(jīng)開(kāi)始步入大眾化階段，而貧困農(nóng)民還在為子女上小學(xué)要付的學(xué)雜費(fèi)發(fā)愁；大城市的醫(yī)院已大量裝備了進(jìn)口的高級(jí)醫(yī)療設(shè)備，而內(nèi)地農(nóng)村仍連基本醫(yī)療服務(wù)都得不到保障，許多低收入家庭的孕婦在家中生產(chǎn)。這種社會(huì)不平等現(xiàn)象是不能容忍的。但是，要縮小社會(huì)差距，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)“小康”，是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。

按照國(guó)際通行貧困線(xiàn)，人均日收入達(dá)到一美元算是脫貧。即使按照PPP折算，要達(dá)到國(guó)際貧困線(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村的人均純收入必須達(dá)到1650元以上，如果貧困線(xiàn)以?xún)擅涝饬浚瑒t人均純收入須加倍。1650元的收入水平與625元，不是簡(jiǎn)單的數(shù)量增加，而是低水平自給自足的農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)戶(hù)的區(qū)別，因?yàn)?25元收入中所包含的僅是糊口所需的生存必需品，主要靠自己生產(chǎn)即可；而1650元?jiǎng)t包含要滿(mǎn)足居住、教育、衛(wèi)生等許多基本需要的現(xiàn)金收入，必須靠市場(chǎng)交換取得。

因此，扶貧方式需要從幫助農(nóng)民掌握維持生存的手段轉(zhuǎn)為幫助他們掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中求生存求發(fā)展的手段。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，低收入人口因三個(gè)方面的原因處于不利地位：

一是低收入者本人的資產(chǎn)（人力資本和其它生產(chǎn)性資產(chǎn)）數(shù)量非常小，只能從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)，收入很低。低收入者的人力資本水平還受制于健康狀況。一旦生病，就喪失了掙取工資的能力。

二是公共資本量很低。發(fā)達(dá)地區(qū)的公共資本量是非常大的，而一個(gè)村要搞好基礎(chǔ)設(shè)施，包括修自來(lái)水、路面硬化、改電、設(shè)路燈、建通信設(shè)施、修一個(gè)活動(dòng)室等，大概要50萬(wàn)元到100萬(wàn)元。缺乏這部分公共財(cái)產(chǎn)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)低收入人口面臨的一個(gè)相當(dāng)大的劣勢(shì)。第三是缺少進(jìn)入市場(chǎng)的渠道。市場(chǎng)體系包括有商品市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等。農(nóng)民賣(mài)出商品難，獲取資本難，學(xué)會(huì)知識(shí)技術(shù)更難，各個(gè)市場(chǎng)進(jìn)入的渠道是不健全的，或者是不開(kāi)放的。

因此，新時(shí)期扶貧的方法應(yīng)轉(zhuǎn)為改善對(duì)低收入人口的公共服務(wù)，保障基本的公民權(quán)利，增加低收入人口的人力資本投資，以增強(qiáng)低收入人口基本能力和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。同時(shí)加強(qiáng)構(gòu)建社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的人及其下一代給予更好的關(guān)懷和救助。

中國(guó)政府正在實(shí)行一個(gè)新的扶貧十年計(jì)劃，其中一項(xiàng)重要的措施是“整村推進(jìn)”。一個(gè)貧困村莊，各級(jí)政府投入50萬(wàn)元到100萬(wàn)元，加上農(nóng)民的勞力投入，全面改造農(nóng)村的道路、飲水、通信和公共衛(wèi)生設(shè)施，為改善貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件，增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人能力，起到重要作用。如果今后十年中，政府能籌集5000億元，將三分之二的村莊加以改造（假定另外三分之一可以依靠自身財(cái)力解決），農(nóng)村貧困問(wèn)題將得到根本緩解。

作者為中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)