“中央政策大晴天，下到地區(qū)起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人”，其實質(zhì)是利益關(guān)系上的錯位甚至是顛倒

“副省長劉國強停職了!”

2005年2月23日晚，在元宵節(jié)稀稀落落的鞭炮聲中，遼寧省阜新孫家灣煤礦事故幸存礦工胡東華從中央電視臺的新聞聯(lián)播中聽到了這樣的消息?！斑@么快就處理了?還是正月十五這一天?”他有些不相信地反問。

9天之前，一場特大瓦斯爆炸事故在瞬間帶走了遼寧省阜新礦業(yè)集團孫家灣煤礦200多名礦工鮮活的生命。另一幸存者劉繼忠顯然還沒有從那場人間慘劇中走出來：“元宵節(jié)是團圓節(jié)，可是以前一起喝酒的哥們都沒了!”

2月23日的北京城籠罩在漫天飛舞的雪花里。

當(dāng)天，春節(jié)之后的第一次國務(wù)院常務(wù)會議在溫家寶總理主持下召開，會議主題為研究部署進—步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的各項整改措施。國務(wù)院決定，遼寧省主管工業(yè)和安全生產(chǎn)工作的副省長劉國強停職檢查。

“痛下決心”、“標(biāo)本兼治”、“追究責(zé)任”等類似強硬的措辭被溫家寶總理在會上反復(fù)提及。

“發(fā)生了一次性死傷200多人的重特大事故，必須有政府官員為此負責(zé)。參照本屆政府對川東井噴、密云踩踏事故以及吉林大火等重特大事故的處理慣例以及重特大事故問責(zé)機制，遼寧省主管副省長劉國強被停職應(yīng)該在公眾的意料之中。”吉林省全國人大代表王維中表示。

幾乎與此同時，云南省寧蒗彝族自治縣西布河鄉(xiāng)中心校校長楊志高卻仍沉浸在興奮中。一個月前他作為農(nóng)村教育代表被溫總理邀請到中南海參加座談會，并在會上建言：希望本屆政府進一步加大對少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。有機會對總理的政府工作報告提意見，這成為楊志高終生難忘的記憶。

事實上，中央政府在2005年春節(jié)前后的一系列動作正凸顯出打造—個有限政府、責(zé)任政府、法制政府和陽光政府的決心。

“政令暢通”進入《國務(wù)院工作規(guī)則》

2月16日，春節(jié)之后第一個工作日，國務(wù)院第三次廉政工作會議在京召開，溫家寶總理明確提出，2005年將在改革和完善政府決策機制、深化行政審批制度改革、健全政府投資監(jiān)管制度等八個方面進行政府改革和制度建設(shè)。

2月20日，國務(wù)院將修訂后的《國務(wù)院工作規(guī)則》主要內(nèi)容予以公布，這是國務(wù)院首次將內(nèi)部規(guī)程對外公布。新《規(guī)則》增加了“全面履行政府職能”、“實行科學(xué)民主決策”、“推進依法行政”、“加強行政監(jiān)督”等內(nèi)容，并增添了有關(guān)作風(fēng)紀律的詳細規(guī)定。

“其實修訂后的《國務(wù)院工作規(guī)則》的很多方面早已經(jīng)成為本屆政府的行事原則。今后還會有更多的如楊志高一樣的普通民眾代表能夠走進中南海，對政府工作提出建議和意見，表達自己的利益訴求，另外，這也是中央政府規(guī)范部門利益，主動接受群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的過程。”中國人民大學(xué)教授毛壽龍在接受《瞭望東方周刊》采訪時評價道。

頗受關(guān)注的另一點是，新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》明確提出，“各部門必須堅決貫徹落實國務(wù)院的重大決策，及時跟蹤和反饋執(zhí)行情況，確保政令暢通?！?/p>

“‘確保政令暢通’、‘維護中央權(quán)威’等詞匯在本屆政府中已被反復(fù)提及，這在 2004年中央政府推出宏觀經(jīng)濟調(diào)控舉措之后尤為明顯?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰在接受《瞭望東方周刊》采訪時表示。

早在上世紀80年代中期經(jīng)濟改革步履維艱的時候，鄧小平就曾呼吁過維護中央權(quán)威。顯而易見，將“確保政令暢通”明確寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》，表明中央領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)注意到這方面還存在著一些問題，也就是中央的權(quán)威還是沒有得到足夠的維護。2004年，中紀委中組部巡視組組長任克禮在接受《瞭望東方周刊》采訪時便曾一針見血地指出：“某些地方和部門不講真話，‘欺上瞞下’，這是我黨最大的危險?！?/p>

一年一度的全國“兩會”是“中國政治生活中的大事”，更是國際社會“觀察中國政治走向的風(fēng)向標(biāo)”。眾多熱點話題將受到海內(nèi)外關(guān)注，其中一個話題，即是中央的大政方針以政令的形式頒布實施后，能否在各地方、各部門切實地貫徹執(zhí)行，使中央決定了的事情得到各方面認真對待和有效落實，這直接關(guān)系到中央的形象和威信。

風(fēng)暴眼中的“部委”

事實上，2004年的中國政壇，是國務(wù)院各部委遭到史無前例批評的一年。作為中央最高權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)國務(wù)院的組成部分，諸如國土資源部、建設(shè)部、人民銀行、教育部、衛(wèi)生部、信息產(chǎn)業(yè)部、鐵道部、國家體育總局、民航總局等相當(dāng)多的部委成為輿論指斥的焦點和矛盾的中心，普通民眾對高層及部委人事及機構(gòu)變遷的興趣更超出了媒體的判斷。

在2月23日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，同時專設(shè)由總局管理的國家煤礦安全監(jiān)察局，以提高監(jiān)察的權(quán)威性，強化煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。

話音未落，即有網(wǎng)友留言表示，國家煤礦安全監(jiān)察局的設(shè)立并不能“挽救”國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局過去一年中在民眾心里的“丟分”：在即將召開的“兩會”上，代表、委員們對安全問題的質(zhì)詢是難以避免的。

“還要撤多少個副省長?”輿論發(fā)出這樣的疑問。事實上，2004年頻發(fā)的各類安全事故，相關(guān)部委亦難辭其咎。而由審計署、國家環(huán)?？偩职l(fā)力掀起的“審計風(fēng)暴”和“環(huán)保風(fēng)暴”更把人們的眼球吸引到以往忽略的部委利益上。

從1999年到2004年，以李金華為審計長的審計署，幾乎每年的“兩會”前后，都會掀起一場“風(fēng)暴”。2004年6月中旬，李金華提交的“審計清單”再爆驚人黑洞：國務(wù)院24個部門2003年度決算(草案)中，少報收入和結(jié)余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40．54億元，國資委、國家體育總局、國家林業(yè)總局、水利部等部門相繼卷入審計風(fēng)暴的漩渦中心。

2005年新年后，李金華在接受中央電視臺專訪時表示：今年的審計工作將向中央部門開刀，突出六項重點。

而在國務(wù)院部委序列中，一向被忽略的國家環(huán)?？偩衷?005年1月18日忽然發(fā)力，宣布緊急停建30個違規(guī)建設(shè)項目。這些項目包括裝機容量僅次于三峽工程的國家發(fā)展戰(zhàn)略性項目金沙江溪洛渡水電站，牽涉八個省、三大電力公司以及與國家環(huán)?？偩滞瑢俨考墕挝坏拈L江三峽工程開發(fā)總公司，堪稱史無前例。

引人關(guān)注的是，此次叫停的30個項目中有26個是電力項目。僅僅一個月前，國務(wù)院剛剛出臺了32號緊急文件，披露去年全國違規(guī)上馬的電站項目投資總額高達6000億元，并且特別指出其中有4200億元來自銀行貸款，文件要求堅決制止電站項目無序建設(shè)。這種背景下，環(huán)?？偩殖鍪纸型＿`規(guī)項目，人們相信不僅是環(huán)境保護行政主管部門法定職能的正?；貧w，而且隱含著未來國家宏觀調(diào)控政策的市場化和法制化轉(zhuǎn)型。

“其實，中央和一些部委基于國家利益和局部利益的博弈在2004年表現(xiàn)得十分明顯。這其中，還存在一個部委之間相互制約和監(jiān)督的過程，這也應(yīng)該是中國體制轉(zhuǎn)型一個非常重要的動力。實際上這里面也絕不僅僅是一個簡單的維護中央權(quán)威、保持政令暢通的問題，這里面也有行政監(jiān)督加強的成分，更意味著在政府機構(gòu)改革的大框架下，部門權(quán)力和利益的重新配置過程?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)所副研究員范亞峰指出。

“中央、部委、地方其實都在強調(diào)一個話語權(quán)。新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》中也提到了在加強行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督時，‘主動征詢和認真聽取地方政府及其部門的意見和建議’。事實上，國務(wù)院《依法行政實施綱要》和《行政許可法》兩個法規(guī)的實施對政府行政權(quán)力的界定和監(jiān)督方式已經(jīng)作出了細致的規(guī)范，，特別是《行政許可法》的出臺，甚至被業(yè)內(nèi)視為一場‘行政革命’?！狈秮喎逭J為，溫總理提出10年內(nèi)建立法制政府的目標(biāo)，事實上是首先把法制作為恰當(dāng)配置中央和地方以及部委關(guān)系的一種利益安排。 毛壽龍教授則表示了一種擔(dān)憂，“在目前的政府權(quán)力配置中，地方政府和國務(wù)院各部委掌握著相當(dāng)?shù)男姓⒎?quán)，而行政立法過程中很容易把部門利益放進去，而同樣具有立法杖的全國人大常委會因為種種原因最后卻只成了審議通過機構(gòu)。各類法律的效力事實上是離行政執(zhí)行權(quán)力越遠，效力越差。最后造成的結(jié)果就是；紅頭文件比部門規(guī)章有用，部門規(guī)章比國務(wù)院條例有用，而國務(wù)院條例比憲法有用。最后是政府部門下發(fā)的紅頭文件最具效力——因為自己給自己制定的規(guī)則最有效?！?/p>

毛壽龍認為，這種本末倒置的現(xiàn)象與行政監(jiān)督、資源配置和行政立法有關(guān)。

“所以，才會出現(xiàn)地方政府欺騙總理，而作為國家最高權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的國務(wù)院卻缺少后援監(jiān)督。首先人代會很難幫助總理具體監(jiān)督到某個個案，這和我們國家的行政架構(gòu)也有關(guān)系。例如，總理要做的一些具體工作需要部長來溝通，部長需要司長來協(xié)調(diào)，司長會具體交給處長來辦理。最后，很可能出現(xiàn)這樣一種情況，總理最后是聽處長的，因為處長掌握的資料是一卡車。所以，官不進人大，法不出部委，是導(dǎo)致部門利益越來越嚴重的所在?！?/p>

香港中文大學(xué)教授王紹光則認為，博弈的背后實質(zhì)是中央進行利益調(diào)整的過程，這也是國家基本制度建設(shè)的過程。

“國家基本制度建設(shè)是一個連續(xù)性的過程，需要分清輕重緩急，循序漸進。突破口應(yīng)該是在加強黨的建設(shè)的同時，調(diào)整黨和國家的關(guān)系、建立現(xiàn)代公共財政制度，以及擴大公民參與政治的渠道，才能從根本上解決長期困擾政府多年的一系列挑戰(zhàn)，如監(jiān)管問題、分配不公問題、腐敗問題等?！?/p>

對地方政府和各部委來說，2005年的“兩會”，也是凸顯本屆政府行政體制改革、提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會的“兩會”；是接受人大、政協(xié)、公眾輿論的審視和監(jiān)督，細化下一年度政策和立法取向的“兩會”。

傳統(tǒng)的政績風(fēng)向標(biāo)及政策取向早已經(jīng)改變，那些反應(yīng)遲緩甚至仍“蕭規(guī)曹隨”、冥頑不化、為固守部門利益、局部利益損害群眾利益和國家利益的地方政府和部委毫無例外仍將會受到人大代表和政協(xié)委員的嚴厲質(zhì)詢。

今年的宏觀調(diào)控將觸及地方和部門利益

2月18日，國務(wù)院副總理、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員錦副主任曾培炎在中國三峽總公司的工作匯報材料上，對中國三峽總公司2004年和2005年的工作作出重要批示。

曾培炎副總理在批示中指出：三峽總公司要“更加重視質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理，更加重視生態(tài)環(huán)境保護，更加重視壩區(qū)的穩(wěn)定”。

自1月18日國家環(huán)保總局對外發(fā)布整改令后，中國三峽工程總公司在其公司岡站上對其被叫停項目作了辯解，并在其他公司相繼進行整改時，任由屬下的3個工程項目繼續(xù)開工。據(jù)國家環(huán)?？偩窒嚓P(guān)負責(zé)人介紹，三峽公司負責(zé)人對于溪洛渡水電站的、“三通一平”(通電通水通路，場地平整)算不算正式開工、該不該做環(huán)評等問題頗有微詞。對此，國家環(huán)保總局和國家發(fā)改委兩部門明確表示，水電工程的“三通一平”必須首先編制環(huán)境影響評價文件。經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準(zhǔn)后，可開展必要的施工前期準(zhǔn)備活動，但不得進行大壩、廠房等主體工程的施工。

值得注意的是，環(huán)?？偩忠呀?jīng)與國家發(fā)改委一起于1月26日共同下發(fā)了《關(guān)于加強水電建設(shè)環(huán)境保護工作的通知》，要求在水電開發(fā)規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理中嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，確保水能資源的可持續(xù)利用。這表明，在此次“環(huán)保風(fēng)暴”中，發(fā)改委已經(jīng)成為環(huán)?？偩值挠辛χС终摺?/p>

曾培炎副總理在國家環(huán)?？偩峙c被監(jiān)督單位角力的關(guān)鍵時刻對中國三峽總公司2005年工作作出重要批示，顯然別具深意。

受國務(wù)院委托，行使審計、環(huán)評職責(zé)的審計署、國家環(huán)保總局在工作過程中頻頻受到地方及部門利益的挑戰(zhàn)和角力其實已經(jīng)是公開的事實。

“事實上，每年全國人代會上通過的政府工作報告的一些精神實質(zhì)，許多地方和部門并沒有做到，甚至相距甚遠，并出現(xiàn)了一些反宏觀調(diào)控、上有政策下有對策的傾向。對中央政府來說，‘環(huán)保風(fēng)暴’叫停并整改…些在建大型項目和貨幣利率調(diào)整一樣都可視為中央政府進行宏觀調(diào)控的手段，‘環(huán)保風(fēng)暴’不是刮得猛烈而實際上是來得太晚了。其實，發(fā)展過程中的環(huán)保欠賬已經(jīng)太多，我國的環(huán)境資源已經(jīng)被消耗到很危險的邊緣地帶。在這個問題上，中央考慮的是解決宏觀經(jīng)濟上可持續(xù)發(fā)展的問題，而地方和部門想的是用各種各樣辦法增長局部利益的問題，沖突在所難免?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰表示。

目前，市場仍在繼續(xù)發(fā)出刺激投資的強烈信號，小規(guī)模、低水平、高消耗的投資項目難以遏止，對消費晶價格上漲的成本推動效應(yīng)也在不斷積聚。原煤、發(fā)電量、石油進口幅度和鐵路貨運量的增長都已經(jīng)大大超出可持續(xù)發(fā)展的限度，但煤電油運仍然全面緊張，各運行部門估計2005年還不能緩解。

全國人大財經(jīng)委員會副主任郭樹言指出，這些情況表明，當(dāng)前經(jīng)濟增長確實過快。投資規(guī)模仍然過大。各方面已經(jīng)長期繃得很緊，有些矛盾和問題還在繼續(xù)發(fā)展。

陳清泰認為，2005年是決定宏觀調(diào)控成效的關(guān)鍵一年，如果投資規(guī)模不能得到有效控制，調(diào)控成果就會前功盡棄，將導(dǎo)致社會供需總量嚴重失衡，甚至?xí)鸾?jīng)濟的大起大落，影響社會安定，并且損害國家保持長期快速增長的能力。因此，需要堅持和加強宏觀調(diào)控，進一步增強調(diào)控的針對性。

通過法律制度建設(shè)以維護中央權(quán)威

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授王續(xù)添認為，受部門和地方利益的驅(qū)動，在制度化尚未健全特別是干部考核單純注重實績(主要是經(jīng)濟發(fā)展速度)的情況下，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往持單純的經(jīng)濟觀點，不善于甚至也不愿意從政治上觀察問題，缺乏應(yīng)有的政治鑒別力和政治敏銳性，遇事也往往只看到局部，而看不到大局，這是造成中央政府“有令難行”、“有禁難止”的思想原因。

“中央政策大晴天，下到地區(qū)起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人?！逼鋵嵸|(zhì)是在利益關(guān)系上的錯位甚至是顛倒，將局部利益、部門利益、地方利益甚至是個人利益置于國家利益、整體利益、人民利益和集體利益之上?！?/p>

“規(guī)范中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，減少‘跑部錢進’現(xiàn)象，是抑制部委利益的動力之一。”南京政治學(xué)院博士王仕軍接受《瞭望東方周刊》采訪時表示。

王仕軍博土建議，中央政府應(yīng)該在明確劃分中央和地方政府事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，借鑒美國等發(fā)達國家普遍采用的因素法，根據(jù)影響財政收支的主要客觀因素確定地方財政能力和支出需求，確定某一地方政府可以獲得的轉(zhuǎn)移支付額度。這樣做的好處是，地方政府能否得到補助以及得到的補助數(shù)額多少主要取決于客觀因素，減少了中央政府與地方政府之間經(jīng)常性的討價還價，增加了轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，降低了地方官員“跑部”的動力。

“改變中央轉(zhuǎn)移支付多頭管理的狀況，將分散在各部門的管理中央支付的職能歸并起來，交由一個新建的專門的中央轉(zhuǎn)移支付管理結(jié)構(gòu)行使，從而降低監(jiān)督的難度，細化財政預(yù)算和決算的項目也是一個辦法。此外，中央轉(zhuǎn)移支付收支要單獨編制，其項目也要詳細列出，并對全社會公開，以接受社會的監(jiān)督。”王仕軍告訴《瞭望東方周刊》。

然而，目前中國還沒有一部中央轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)體系如《政府轉(zhuǎn)移支付法》等，對轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、程度形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式進行監(jiān)督還是一個空白。