[案例]
第一個(gè)被問責(zé)而丟官的縣長
2004年9月25日13時(shí)20分,重慶市石柱縣一輛滿載著乘客的中巴車行至該縣牛欄口漫水橋時(shí),突然被高于橋面一尺左右的洪水大浪卷入河中,車上乘客隨即滾落河中,造成48人死亡、2人失蹤,其中中小學(xué)生33人。
如今,漫水橋的橋頭已經(jīng)掛上了一塊警示牌(水至漫水橋面時(shí),禁止各種車輛及行人通行),這個(gè)牌子所警示的內(nèi)容正是導(dǎo)致“9.25”交通事故發(fā)生的直接原因。另一個(gè)不可忽視的原因是超載。肇事車輛是一輛經(jīng)過改裝的9座中巴車,出事當(dāng)天竟然超載到了50人!而這樣的超載經(jīng)營在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)是司空見慣。
事故發(fā)生后,重慶市市長王鴻舉當(dāng)即指出該事故是一場典型的人禍,并根據(jù)7月1日開始實(shí)施的《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》,決定啟動(dòng)“行政首長問責(zé)制”,依法懲處負(fù)有責(zé)任的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部,不管他在其它方面如何勞苦功高!石柱縣縣長岳中煥為此引咎辭職,成為我國第一部法定化的高官問責(zé)政府規(guī)章實(shí)施后被問責(zé)丟官的第一人。
[解讀]
第一部官員問責(zé)的法定化規(guī)章
因“9.25”交通事故,人們的注意力又再一次回到不久前重慶市出臺(tái)的行政問責(zé)制上。2004年6月2日,重慶市政府常務(wù)會(huì)議通過了《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),并從2004年7月1日起正式實(shí)施。這是我國第一部法定化的高官問責(zé)制度。
何謂“問責(zé)制”?
目前學(xué)術(shù)界對此討論熱烈。一些人認(rèn)為問責(zé)制就是一種責(zé)任追究機(jī)制;另一些人則認(rèn)為問責(zé)制并非簡單地等同于責(zé)任追究機(jī)制,而是民主政治的一個(gè)組成部分,是憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑。而《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》中第二條對于什么是“政府部門行政首長問責(zé)”做出了清晰的定義,即市人民政府對所屬各部門行政首長不履行或不正確履行法定職責(zé),致使其領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)(系統(tǒng))政令不暢、秩序混亂、效能低下,損害公共利益或行政管理相對人合法權(quán)益的行為,或行政首長舉止不端,在社會(huì)上造成不良影響的行為,依照本辦法予以過問并追究責(zé)任的制度。“予以過問并追究責(zé)任”的表述可以分為兩個(gè)層面,第一是過問,與質(zhì)詢制度相關(guān);第二是追究責(zé)任,與責(zé)任追究機(jī)制相關(guān)。
誰來啟動(dòng)問責(zé)?
《辦法》規(guī)定由市長來啟動(dòng)行政問責(zé)制,這是作為一個(gè)民選市長最起碼的一個(gè)權(quán)利。除市長可以決定啟動(dòng)問責(zé)程序外,公民、法人和其他組織的舉報(bào)、控告,新聞媒體曝光的材料,人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、副市長、秘書長提出的問責(zé)建議均可啟動(dòng)問責(zé)程序。問責(zé)并不是政府內(nèi)部上下級(jí)之間閉門思過,而是一個(gè)媒體參與、老百姓聽證參與,當(dāng)事單位、基層、人大代表和其他社會(huì)單位參與的開放的過程,以保證責(zé)任處理到位,而不會(huì)含混過關(guān)。
問責(zé)方式是什么?
《辦法》針對政府工作的薄弱環(huán)節(jié),圍繞依法“治”官、依法治權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制,規(guī)定了18種問責(zé)情形,并對問責(zé)情形采取誡勉、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令在市政府常務(wù)會(huì)上作書面檢查、通過市級(jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開道歉、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)先資格、停職反省、勸其引咎辭職等7種責(zé)任形式。著力解決決策失誤、治政失當(dāng)、權(quán)力失控、政令失暢和行為失范等問題。
[點(diǎn)題]
“9.25”交通事故該向誰問責(zé)?
問責(zé)五大階段
此次重慶市首次實(shí)施“行政首長問責(zé)制”,對石柱縣人民政府行政首長的問責(zé)結(jié)果,經(jīng)過了五個(gè)主要階段。第一個(gè)階段是啟動(dòng)程序,就是通過幾種渠道,包括新聞媒體曝光的問責(zé)建議,人大、政府代表或者司法機(jī)關(guān)的問責(zé)建議,也包括政府法制辦等部門提出的問責(zé)建議,由市長決定啟動(dòng)問責(zé)制;第二是調(diào)查階段,就是根據(jù)事件的難易程度,由市政府的監(jiān)察部門組織專門的調(diào)查;第三是由相關(guān)部門提出問責(zé)處理的意見;第四是被問責(zé)對象有異議的,可以申請復(fù)核;第五個(gè)階段是由市政府召開常務(wù)會(huì)議,最終形成問責(zé)結(jié)果。
縣長成為最后問責(zé)的對象
為什么一起交通事故首先拿一個(gè)縣的最高行政長官試問?到底誰應(yīng)該為這起交通事故承擔(dān)責(zé)任?縣長岳中煥會(huì)不會(huì)覺得很冤?重慶市有關(guān)部門是這樣解釋的:此次交通事故并不是一個(gè)偶然事件。石柱縣學(xué)生上下學(xué)交通運(yùn)輸長期存在不安全的隱患。特別是近兩三年來,交通運(yùn)輸公司及其管理部門的責(zé)任意識(shí)、安全意識(shí)不到位,致使交通車數(shù)量很少,學(xué)生大量超載,質(zhì)量已經(jīng)很差的車仍在路上行駛。值得注意的是,在“9.25”交通事故前,已有30多位村民小孩在牛欄口喪生,但這并沒有引起過往村民和當(dāng)?shù)毓賳T的重視,更沒有采取過什么補(bǔ)救措施。這反映出除客觀原因外,無論是在安全宣傳教育、設(shè)施投入上,還是在社會(huì)監(jiān)管和監(jiān)管措施落實(shí)上該縣都有很大差距。
因此,“9·25”事故是一起典型的責(zé)任事故。肇事車車主陳德虎是直接的責(zé)任人,石柱縣汽車運(yùn)輸公司經(jīng)理程家訓(xùn)和石柱城南車站站長杜大德對汽車的安全運(yùn)營負(fù)有責(zé)任。9月27日,陳德虎等3人因涉嫌交通肇事罪被刑事拘留。石柱縣的交通局局長和公安局局長對交通安全負(fù)有管理和監(jiān)督職責(zé),而縣長作為行政的第一責(zé)任人,旗下的一個(gè)系統(tǒng)出了重大問題,縣長盡管沒有直接的責(zé)任,但負(fù)有總體上的和管理上的責(zé)任。當(dāng)然,這個(gè)問責(zé)制還是有它的邊界,縣長成了最后問責(zé)的對象,問責(zé)的路徑也并沒有再無限制地向上問責(zé)。
效果顯著,中央重視
自2004年7月1日以來,重慶市首創(chuàng)的問責(zé)制試行辦法頻頻顯威,在重慶市各個(gè)層面已產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。重慶市政府有關(guān)部門和各區(qū)縣(自治縣、市)也制定了相應(yīng)的問責(zé)制度,并已陸續(xù)啟動(dòng)。在市政府層面上,2004年8月,市長首先就4000噸垃圾危困主城事件對市政部門進(jìn)行了過問,盡管沒有追責(zé),但已收到很好效果。市政部門主要負(fù)責(zé)人在媒體上公開向市民表示歉意。石柱縣“9.25”特大交通事故成功問責(zé)后,中央對這一制度創(chuàng)新給予高度關(guān)注和重視,并已對此進(jìn)行了專題調(diào)研。
[分析]
重慶“問責(zé)風(fēng)暴”產(chǎn)生的影響
歸位:從無限責(zé)任政府走向有限責(zé)任政府
重慶問責(zé)制實(shí)施以后,一些人認(rèn)為這種制度把行政首長的責(zé)任已經(jīng)擴(kuò)大到了道義上的責(zé)任,與現(xiàn)代公共行政改革要求縮減責(zé)任取向之間存在矛盾。而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中黨政不分、政企不分、政社不分、政法不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。民眾什么事都去找政府,就是打官司也不去找法院,而是到政府上訪,要求政府解決。把政府當(dāng)作無限的責(zé)任主體,這是對政府角色、地位和政府職能的一種誤解。
現(xiàn)代公共行政改革倡導(dǎo)“歸位”,政府應(yīng)該要從無限責(zé)任政府走向有限責(zé)任政府,即要有所為,有所不為。行政首長在行政范圍內(nèi)應(yīng)該負(fù)全面的、綜合的責(zé)任,而不是去替代法制的責(zé)任、社會(huì)媒體的責(zé)任以及其他的各類經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)任。在其位盡其職,不在其位,不謀其職。重慶的做法就是力圖界定行政首長的責(zé)任邊界,同時(shí)也可以明確政府的責(zé)任,劃出一些不該政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任。
就位:打造責(zé)任政府
一般說來,重慶行政問責(zé)創(chuàng)新的積極意義明顯:其一,增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的工作責(zé)任心;其二,有利于“一把手”主動(dòng)加強(qiáng)對部下的監(jiān)督,主動(dòng)要求下級(jí)一絲不茍地盡職盡責(zé),因?yàn)楫a(chǎn)生了問題,到頭可能會(huì)興師問罪到自己頭上;其三,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)包括行政機(jī)構(gòu)從上至下依法執(zhí)政的理念的到位。
那么,這種創(chuàng)新有沒有副作用呢?答案是肯定的??瓷先o限的追責(zé)會(huì)使官員們感覺當(dāng)官責(zé)任重大,在政策執(zhí)行上會(huì)更加小心謹(jǐn)慎。這種小心有可能導(dǎo)致從消極角度想一些問題,即為了穩(wěn)妥起見,該積極主動(dòng)做的可能會(huì)縮手縮腳。而在現(xiàn)代問責(zé)制度下,官員亂作為要問責(zé),不作為也要問責(zé),如果無為而治,社會(huì)很正常,那么自然不會(huì)惹禍上身。但是如果不作為造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂,或者造成了某些后果產(chǎn)生,同樣也會(huì)追究。問責(zé)制像一把達(dá)摩克里斯劍懸在腦袋上,隨時(shí)有可能掉下來,導(dǎo)致官員在應(yīng)急決策中心態(tài)緊張,從而有可能影響官員的心理健康乃至自殺行為。福建省福鼎市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長翁華銘由于當(dāng)?shù)匕l(fā)生“劣質(zhì)奶粉”事件被責(zé)令停職檢查后,在單位辦公室里上吊自殺。據(jù)其家屬說,他之所以自殺,是因?yàn)椤傲淤|(zhì)奶粉”事件發(fā)生后,社會(huì)輿論壓力太大。從這種意義上說,關(guān)注問責(zé)風(fēng)暴中的官員自殺問題與其說是在關(guān)注某一官員個(gè)體,倒不如說實(shí)際上也是在關(guān)注整個(gè)公務(wù)員群體自身。
到位:在向庸官問責(zé)中凸顯出好官能官
在中國,以往公務(wù)員只要不貪污、不受賄、不違法犯罪就不會(huì)出問題,也就是說一名官員只要不犯錯(cuò)誤,政績平平,庸庸碌碌,渾渾噩噩,不求有功,但求無過,也不能把他怎樣。而現(xiàn)在中國政府在加大懲治腐敗官員力度的同時(shí),開始把問責(zé)的目標(biāo)指向被群眾稱為“混事官”、“平庸官”的領(lǐng)導(dǎo)干部。浙江省出臺(tái)了《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》,意味著問責(zé)“庸官”已經(jīng)有法可依。30種影響機(jī)關(guān)工作效能的行為,將依《辦法》追究責(zé)任。這30種行為分布在機(jī)關(guān)日常工作、制度建設(shè)與內(nèi)部管理、行政許可、行政征收、行政執(zhí)法等五個(gè)方面,基本上涵蓋了機(jī)關(guān)效能的各個(gè)方面?!掇k法》適用于全省各級(jí)黨委、人大、行政、審判、檢察六大機(jī)關(guān),及其所屬的工作部門和機(jī)構(gòu),還有經(jīng)授權(quán)、委托具有公共事務(wù)管理職能的組織及其工作人員。浙江省已有2390名政府官員受到告誡、警告和記過等處分,其中還有94人被待崗處理或辭退。他們被處分的理由并不是貪污腐敗,而是因?yàn)樵诠ぷ鲿r(shí)間上網(wǎng)聊天、炒股、玩電腦游戲,或者擅離崗位、辦事拖拉等。庸官其實(shí)是另一種貪官,向庸官開刀,追究庸官的效能責(zé)任,目的就是要淘出好官、能官,從而為構(gòu)建長效機(jī)制和推進(jìn)政府效能與執(zhí)政能力建設(shè)提供制度保證。
不越位:“同體問責(zé)制”與“異體問責(zé)制”并舉
由重慶市市長啟動(dòng)的問責(zé)屬于同體問責(zé),即行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé),或者執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)。但是,這種自上而下的問責(zé)是有局限性的,如果在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下,就難以保證問責(zé)結(jié)果的公正性,也很難確保問責(zé)制的制度化與正?;?。這就需要在堅(jiān)持“同體問責(zé)制”的同時(shí),建立和完善“異體問責(zé)制”。從目前我國的現(xiàn)行制度安排來看,各級(jí)人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān),啟動(dòng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對政府官員的問責(zé)制是一條比較可靠的途徑,而且也符合國際慣例,例如英國實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制,部長向議會(huì)負(fù)責(zé),由議會(huì)對政務(wù)官進(jìn)行問責(zé)。在我國,行政首長擔(dān)任的是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),與西方的政務(wù)官角色相似,而人大與西方的議會(huì)角色相似,所以應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)組成專門的調(diào)查委員會(huì),展開獨(dú)立的調(diào)查,舉行聽證會(huì),聽取公眾的意見和建議,然后全面啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免等程序。對于黨委系統(tǒng)的官員問責(zé)問題也可以通過推行黨內(nèi)民主,強(qiáng)化各級(jí)黨代表大會(huì)的作用來加以解決。
[縱深]
構(gòu)建和培育嶄新的問責(zé)文化
“引咎辭職”在西方國家主要是在行政部門擔(dān)任公共職務(wù)的官員對于職務(wù)范圍內(nèi)的重大失責(zé)自動(dòng)承擔(dān)一種非法定的、多半是道義上、政治上的責(zé)任方式,即一種在自感有負(fù)選民信任時(shí)或者在輿論壓力下的自我歸責(zé)方式。所以這個(gè)責(zé)任的判斷往往比法定的歸責(zé)更加嚴(yán)格,也就是說這個(gè)“咎”,其實(shí)往往不一定構(gòu)成法律上的責(zé)任。因而“引咎辭職”事實(shí)上成為現(xiàn)代社會(huì)對于擔(dān)任公共職務(wù)的官員,要求其在不構(gòu)成法定罪責(zé)的情形下承擔(dān)更為苛刻的道義責(zé)任的一種習(xí)慣做法。引咎辭職是官員主動(dòng)的行為,其運(yùn)作邏輯是“請求———批準(zhǔn)”,不是法律意義或紀(jì)律意義的懲戒,因此不適用法律責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任的“追究”程序。它不是制裁的替代品,更不是逃避制裁的避難所。因此,從官員到百姓應(yīng)當(dāng)對于引咎辭職有一個(gè)更加正確的態(tài)度,由此形成一種嶄新的問責(zé)文化。
提示與問題:
1.從現(xiàn)代公共行政改革的取向看,有限政府與行政問責(zé)制有沒有矛盾?
2.行政問責(zé)最終是否應(yīng)該由市長來啟動(dòng)?這種由市長主導(dǎo)的問責(zé)方式能否有效地分解執(zhí)政職責(zé)?上級(jí)對下級(jí)的問責(zé)監(jiān)督是不是天經(jīng)地義?設(shè)想一下,如果上級(jí)本身存在玩忽職守,那么這種責(zé)任該如何問訊?
3.重慶行政問責(zé)制有沒有副作用?存不存在制度上的缺陷?如果存在,那么有沒有更理想的方式保證行政官員的責(zé)任落實(shí)?
4.如何遵循問責(zé)制的內(nèi)在運(yùn)作邏輯,構(gòu)建和培育嶄新的問責(zé)文化?