邛崍，一個位于四川省成都市西南75公里的縣級市，它有著中國西部縣城的典型特征：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，地方財政捉襟見肘，城市建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。然而，就是這樣一個不起眼的西部城市，因?yàn)椤摆鰨埬Ｊ健保–-BOT模式）而備受社會媒體和各界的關(guān)注。2002年1月18日，邛崍市政府將一座10平方公里的城市建設(shè)（規(guī)劃中）完全交給民營企業(yè)。在國內(nèi)政府、企業(yè)、社會甚至是學(xué)者中引起了巨大的轟動效應(yīng)。而如今，由于土地政策的變化，企業(yè)不再能獲得土地增值的回報，邛崍新城的開發(fā)也因此而陷入了停滯的狀態(tài)。

[案例]

“邛崍模式”回眸

2000年，邛崍市被四川省規(guī)劃為重點(diǎn)發(fā)展的16個中等城市之一，要求其在未來10年內(nèi)城市建成面積到21平方公里。而邛崍市當(dāng)時的現(xiàn)實(shí)狀況是：城區(qū)面積僅為8平方公里，人口達(dá)12萬，城市面貌破落陳舊，城區(qū)綠化率僅6%左右，老城區(qū)面積十分狹小，交通嚴(yán)重堵塞，地下與空中網(wǎng)線雜亂不堪，建筑密度高達(dá)70%以上，舊城區(qū)已經(jīng)難以再進(jìn)行改造。要達(dá)到建設(shè)中等城市，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高市民生活質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，新城建設(shè)已迫在眉睫。而根據(jù)有關(guān)部門估算，10 平方公里的新城需要城建投資10億元，相關(guān)總投資高達(dá)100多億元。因此，新城建設(shè)中最主要的制約因素就是資金問題，尤其是先期的投入與管理，如基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如果完全依靠地方政府的力量，是難以解決的。為了突破資金“瓶頸”的制約，邛崍市政府確立了經(jīng)營城市的理念，提出了城市建設(shè)的C-BOT模式，即“城市（City）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營（Organization）—移交（Transfer）”模式。采取了政府行為和企業(yè)運(yùn)作的方式，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由政府提供土地，企業(yè)提供資金并負(fù)責(zé)新城區(qū)的建設(shè)。政府將公用設(shè)施、城市廣告等可以市場化的特許經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，經(jīng)營期為50年，政府擁有新城的司法、行政、監(jiān)督的權(quán)力。

在這過程中，50多家企業(yè)參與了投標(biāo)。但是政府考慮到不能將關(guān)系國計民生的建設(shè)項(xiàng)目交給不負(fù)責(zé)任的企業(yè)，而且很多企業(yè)也認(rèn)為投資的風(fēng)險很大。邛崍市政府最終將此項(xiàng)目交給了資本積累較為雄厚的瑞云集團(tuán)。該集團(tuán)提出了把建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)適度超前，效益考慮適度滯后的構(gòu)想。用瑞云集團(tuán)執(zhí)行總經(jīng)理李永康的話說，20年建成新城，10年舉債在前5年進(jìn)行，收益可在前10年不獲得，而由后期獲得來補(bǔ)償前期適度超前的舉債。

50年的經(jīng)營期內(nèi)，綜合效益巨大。對政府來說，有GDP的增長，就業(yè)率的提高，地方財政收入的增加，城市面貌的改善；對市民來說，生活條件與質(zhì)量也將得到改善與提高；對企業(yè)來說，效益滯后問題也逐步得到緩解并得到相應(yīng)的回報，在社會范圍內(nèi)，形成了一個“多贏”的格局。2001年1月18日，邛崍市政府同四川瑞云集團(tuán)簽訂了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書》，規(guī)定新城經(jīng)營50年。期間，瑞云集團(tuán)享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專有經(jīng)營權(quán)，包括公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、車輛新增部分經(jīng)營權(quán)和水上項(xiàng)目以及其他公用設(shè)施的經(jīng)營權(quán)。50年后，企業(yè)將城市無償給邛崍市政府。這種模式開創(chuàng)了國內(nèi)由民營企業(yè)建設(shè)一整座城市的先河。

目前，瑞云集團(tuán)的總投資已經(jīng)接近3億元。其中，邛崍新城全長3公里、寬70米的主干道鳳凰大道已經(jīng)修建完工，鳳凰大橋的修建也已經(jīng)進(jìn)入尾聲，另外兩條連接新舊城的南北主干道也已完成了90%，長1.6公里的生態(tài)河堤和河濱路建設(shè)正在全面施工；安居工程華夏民院一期已經(jīng)入住，二期正在興建；一個大型的單棟售價70萬以上的高檔別墅區(qū)也銷售一空。

然而，就在舉國上下的關(guān)注和社會輿論的追捧中，政策上的變動讓邛崍新城的“C-BOT”模式陷入了困局，也讓瑞云集團(tuán)和邛崍市政府承受了巨大的壓力，而這種壓力恰恰來源于當(dāng)初被忽視的一個簡單而致命的問題———地方政府是否有權(quán)向企業(yè)供應(yīng)如此大規(guī)模的土地資源。這種政策上的變動主要表現(xiàn)在：首先，2002年5月，國土資源部下發(fā)11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定除城市基建用地、公益設(shè)施用地外，各類經(jīng)營性用地一律采用招投標(biāo)方式出讓；其次是2004年實(shí)施的《成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法》和《成都市已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法》，這兩個辦法直接導(dǎo)致的后果是征地成本的大幅度上升；再次，由于國家開始收縮土地政策，實(shí)行宏觀調(diào)控，2004年批復(fù)給邛崍市政府的使用土地僅為900畝，與當(dāng)初邛崍市政府要求瑞云集團(tuán)在5年內(nèi)開發(fā)5 平方公里新城區(qū)形成了巨大的差別；最后，2004年3月，建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第12條更是明確指出：“特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年。”而且企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓自己所獲得的特許經(jīng)營權(quán)，而瑞云集團(tuán)50年的特許經(jīng)營權(quán)早已寫入了當(dāng)初的協(xié)議中。

目前，邛崍新城合作計劃暫時已經(jīng)擱淺，而且面臨著巨大的危機(jī)，當(dāng)然也期待著出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。但是，隨著時間的推移，邛崍新城合作計劃的影響變數(shù)將越來越多，邛崍新城的“C-BOT”模式最終能否走出困局，我們只能拭目以待。

[分析]

“C-BOT”模式的解讀

按照公共產(chǎn)品理論：城市公用事業(yè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且屬于只用于生產(chǎn)并能產(chǎn)生利潤匯報的產(chǎn)品。因?yàn)槌鞘泄檬聵I(yè)關(guān)系到社會和公眾的公共利益，與私人資本的個人利益易產(chǎn)生沖突，因而原則上一般由政府提供。政府在提供這類產(chǎn)品時通常有兩種形式：一是直接生產(chǎn)，即通過建立企業(yè)，直接投資經(jīng)營；二是間接生產(chǎn)，即政府通過簽訂合同，授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、法律約束等手段，委托私人部門生產(chǎn)提供。國內(nèi)外的研究表明：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)水平的提高，政府經(jīng)濟(jì)職能尤其是在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的職能的擴(kuò)張，不可避免地會導(dǎo)致財政規(guī)模的擴(kuò)大。尤其是作為公用產(chǎn)品重要組成部分的城市基礎(chǔ)公用事業(yè)，使得政府的財政壓力越來越大。加上城市公用事業(yè)的建設(shè)如果不與其他產(chǎn)品發(fā)展保持密切的聯(lián)系，將使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。因此，要使城市公共設(shè)施生產(chǎn)和提供保持連續(xù)穩(wěn)定的擴(kuò)張，拓展投資主體和渠道就成為了一種必然的選擇。

而黨的十六大報告也指出：要充分發(fā)揮個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大就業(yè)和活躍市場等方面的重要作用；要放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，在投融資、稅收、土地使用和對外貿(mào)易等方面采取積極措施，實(shí)現(xiàn)公平競爭。這種政策性的規(guī)定為民間資本參與公用事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)的契機(jī)。邛崍新城的“C-BOT”模式就是在這樣一種理論和現(xiàn)實(shí)的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。具體說來，這一模式的出臺和前期的運(yùn)作中充分體現(xiàn)了三條重要的經(jīng)驗(yàn)原則：

其一，地方政府的支持。邛崍市政府與瑞云集團(tuán)的合作，成功地吸引民營企業(yè)參與和投入到城市建設(shè)的成功實(shí)踐說明，在新的形勢下，政府職能的轉(zhuǎn)變是一個非常重要的問題。政府求發(fā)展和企業(yè)求經(jīng)濟(jì)效益并不存在矛盾，更不會沖突，但問題的關(guān)鍵是首先要有一個開明的政府。西部各級政府在地方性基礎(chǔ)社會項(xiàng)目上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時也應(yīng)該打破傳統(tǒng)的行政壟斷，允許民間資本甚至是外國資本參與城市的開發(fā)與建設(shè)，從根本上解決資金匱乏的問題。政府應(yīng)該堅持以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向，放手讓區(qū)域內(nèi)外的各類企業(yè)包括民間資本和外國資本參與西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，積極培育和發(fā)展一些合資、合作、外資、民營等多種經(jīng)濟(jì)成分的介入，以便于形成一個投入效率最高、產(chǎn)出效率最大的全新的制度與機(jī)制。邛崍市政府客觀上創(chuàng)造了一個適宜民營企業(yè)投資的政策環(huán)境，開放一切可以開發(fā)的領(lǐng)域和行業(yè)，率先拆除了阻礙民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的樊籬，讓民營企業(yè)成為了城市公用事業(yè)建設(shè)中的生力軍。

其二，資源整合。BOT模式進(jìn)行城市建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際上就是一種資源整合的過程，政府通過整合企業(yè)資源、城市資源形成新的優(yōu)勢單體和產(chǎn)業(yè)群，而在社會范圍內(nèi)創(chuàng)造一個“多贏”的局面。邛崍市政府與瑞云集團(tuán)的合作過程也充分地體現(xiàn)了這種資源上的整合。首先，政府對企業(yè)信用資源的整合。邛崍市政府在考慮和企業(yè)合作時選擇瑞云集團(tuán)是建立在對瑞云集團(tuán)企業(yè)信用度的全面考察基礎(chǔ)之上的。政府與企業(yè)的合作，雙方的信用資源構(gòu)成了內(nèi)在的、本質(zhì)意義上的維系。1998年邛崍市政府與瑞云集團(tuán)簽訂BOT協(xié)議時，不僅沒有在市民中引起“政府信用危機(jī)”，反而得到了市民的理解和支持。在此基礎(chǔ)上，提出了“企業(yè)經(jīng)營城市”的新思路，2002年開始以內(nèi)資BOT方式開發(fā)建設(shè)新城區(qū)。其次是企業(yè)對政策資源的整合。瑞云集團(tuán)與政府的合作，注重了政策資源的整合，采用了分步推進(jìn)、“一事一議一辦”的方法，較好地規(guī)避了運(yùn)作過程中的各種矛盾。從收購天然氣公司到內(nèi)資BOT模式經(jīng)營自來水公司，到規(guī)劃、建設(shè)新城區(qū)，體現(xiàn)一個整體推進(jìn)的戰(zhàn)略。與此同時，企業(yè)對其內(nèi)部的管理資源也進(jìn)行了整合，形成了一種比較優(yōu)勢。

其三，企業(yè)運(yùn)作。邛崍市政府與四川瑞云集團(tuán)在城市公用事業(yè)建設(shè)中的合作，為公用事業(yè)的發(fā)展探索出了一條新路。說明城市公用事業(yè)建設(shè)工程是可以通過企業(yè)化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的，民營企業(yè)的崛起能夠解決長期由政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金瓶頸問題。打破傳統(tǒng)公用事業(yè)行政壟斷的堅冰，引入市場競爭機(jī)制，不僅能夠提高公用事業(yè)運(yùn)營效率、緩解財政壓力，還將為民營企業(yè)拓寬發(fā)展空間。

因此，從前期的合作和運(yùn)營情況來看，邛崍市“C-BOT”模式的運(yùn)營是成功的。用邛崍市市委書記謝志迪的話說，“民營企業(yè)幫政府做了一件很多年想做、卻一直沒有做成的事”。但是，中央政府和四川省政府政策上的變動使得“C-BOT”模式陷入了困境，而且這種政策性的障礙目前看來是難以逾越的。所以，從公共決策的視角來看，邛崍新城“C-BOT”模式的決策過程是存在一定問題的：邛崍市政府如此大規(guī)模地出讓土地并沒有得到國家相關(guān)部門的審批，換句話說，邛崍新城項(xiàng)目的決策是存在著巨大的政策上的風(fēng)險。但是，對于這樣一個問題，無論是邛崍市政府還是瑞云集團(tuán)，都沒有給予應(yīng)有的重視。對此，邛崍市政府的部分官員也表示，在新城的項(xiàng)目上，“當(dāng)初的確考慮得過于簡單了些”，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險和變數(shù)沒有給予足夠的評估和重視。正是在這樣一種背景下，隨著中央政府土地政策的變動與調(diào)控，“C-BOT”模式陷入困局似乎就是不可避免的。

[診斷]

邛崍新城的“C-BOT”模式陷入困境的根本原因是中央政府土地政策上的變動和邛崍新城本身決策時對決策風(fēng)險的估計不足而導(dǎo)致的。

[啟示]

邛崍新城的“C-BOT”模式陷入困境，這說明地方政府在公用事業(yè)民營化改革過程中一定要把握好一個“度”，即必須在現(xiàn)行法規(guī)和政策的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則就是違規(guī)操作并將承受巨大的政策風(fēng)險。同時，也向我們昭示：政府的公共決策一定要注意保證其合法性、合理性、周全性和前瞻性，這樣才能較好地規(guī)避各種風(fēng)險。當(dāng)然，邛崍新城暫時的擱淺并不意味著BOT模式在我國公用事業(yè)改革中的失敗。相反，BOT模式已經(jīng)為世界上許多國家，包括中國的實(shí)踐所證實(shí)，是一種行之有效的模式，像我國規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目和泉州市赤桐大橋都是采用BOT模式成功的例子。所以，只要地方政府遵循既定的法規(guī)、政策，本著科學(xué)決策的原則，BOT等民營化模式在我國公用事業(yè)領(lǐng)域還是有著廣闊的發(fā)展空間。