［摘要］農(nóng)村和諧社會(huì)是理想的農(nóng)村社會(huì)模式。在宅基地使用權(quán)的行使過(guò)程中，離農(nóng)村和諧社會(huì)的要求和法律規(guī)定的制度理念存在著差距，需要從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、改革和完善宅基地審批制度和嚴(yán)格執(zhí)法等方面進(jìn)行探討。

［關(guān)鍵詞］和諧社會(huì)宅基地法制創(chuàng)新

構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)對(duì)宅基地管理法制創(chuàng)新提出了更高要求。為了避免因社會(huì)轉(zhuǎn)型期立法、執(zhí)法和管理環(huán)節(jié)的薄弱而出現(xiàn)的一些新問(wèn)題和新矛盾，應(yīng)對(duì)構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的要求，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國(guó)土資源部為切實(shí)落實(shí)這一決定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》的通知，從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、改革和完善宅基地審批制度、促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用、法制宣傳教育和嚴(yán)格執(zhí)法等方面提出了新的要求。

一、問(wèn)題的提出

和諧社會(huì)是我們應(yīng)該追求的理想的社會(huì)模式。建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)要求矛盾的各方在運(yùn)動(dòng)過(guò)程中達(dá)到并保持多贏的結(jié)局，既要實(shí)現(xiàn)人與人的和諧，又要達(dá)到人與自然的和諧；既要培育農(nóng)村微觀的各個(gè)社會(huì)組織細(xì)胞的和諧發(fā)展，又要促進(jìn)宏觀的整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)于集體土地的用益物權(quán)，權(quán)利人可以對(duì)宅基地長(zhǎng)期享有占有、使用權(quán)；宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的；農(nóng)村宅基地通常是與成員權(quán)聯(lián)系在一起的。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，每一個(gè)成員都有以個(gè)人或者農(nóng)戶的名義申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員一般不能申請(qǐng)宅基地，而且集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只能申請(qǐng)一處宅基地^①。宅基地具有一定的福利性質(zhì)，這種福利主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠廉價(jià)取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民享有的最低限度的福利。當(dāng)前，宅基地的使用和管理有些環(huán)節(jié)不適應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的要求。

二、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)對(duì)宅基地的使用和管理提出的新要求

１、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)要求人與人和諧。人與自然的矛盾日趨尖銳，必然伴隨著人與人之間的矛盾日趨尖銳，這就使當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與后代人之間的矛盾加劇，成為農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大矛盾。目前，在宅基地的使用中存在著一些違法行為，這些違法行為破壞了法制建設(shè)的進(jìn)程，對(duì)農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建也極為不利。當(dāng)前，在宅基地的使用和管理方面的違法行為主要有：未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅；采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅；建住宅超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占土地；買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓宅基地；建住宅用地，違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃；不按照批準(zhǔn)的用途使用宅基地；擅自在耕地上建房；在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建房等。

２、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)要求人與自然和諧。在農(nóng)村，人與自然的和諧發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)相和諧，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求增長(zhǎng)與農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)供給能力相適應(yīng)，農(nóng)村和環(huán)境容量相協(xié)調(diào)，形成人與自然共同生息與協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民建房積極性高漲，致使舊村出現(xiàn)大量閑置、廢棄的宅基地，而新的民宅布局散亂，占地面積過(guò)大，宅基規(guī)模不斷擴(kuò)大。宅基地閑置造成土地的浪費(fèi)，有違法律的規(guī)定和農(nóng)村和諧社會(huì)的要求。農(nóng)村空閑宅基地不斷增多的原因有三：一是村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善、不科學(xué)，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。二是農(nóng)民節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)。三是審批制度不健全，導(dǎo)致宅基地管理失控。農(nóng)村空閑宅基地不斷擴(kuò)大，浪費(fèi)了有限的國(guó)土資源，加劇了人多地少的矛盾，給社會(huì)增添了不安定因素。應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以遏制宅基地不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)村人與自然的和諧。

３、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)要求人與社會(huì)和諧。個(gè)人自由與社會(huì)認(rèn)同相適應(yīng)，個(gè)人的利益與需要的滿足和整個(gè)社會(huì)的利益與需要的實(shí)現(xiàn)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)人的發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展和諧統(tǒng)一。宅基地是作為生活資料提供的，權(quán)利人不能將宅基地作為生產(chǎn)資料使用。搶占、多占集體土地或他人的宅基地的，一律無(wú)效。不按審批權(quán)限或程序劃撥的宅基地，一般不予保護(hù)。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴(kuò)建自己的房屋時(shí)，未按規(guī)定辦理合法手續(xù)的，依法不予保護(hù)。由于農(nóng)村宅基地具有福利的性質(zhì)，因而必須根據(jù)法律安排的制度理念，對(duì)城鎮(zhèn)居民大量購(gòu)買農(nóng)村宅基地的行為應(yīng)予以禁止，并嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。要引導(dǎo)農(nóng)民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”；對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村；在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不符合申請(qǐng)條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)。

三、加強(qiáng)宅基地管理法制創(chuàng)新，提升權(quán)利行使的合理性和合法性

合法行政、合理行政、高效便民和權(quán)責(zé)統(tǒng)一是農(nóng)村和諧社會(huì)對(duì)政府的行政行為提出的新要求。在宅基地的管理中，各級(jí)政府及其有關(guān)主管部門必須在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的配合下，加強(qiáng)法制宣傳教育，嚴(yán)格實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，規(guī)范審批程序，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

１、嚴(yán)格實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃是合理使用宅基地的基礎(chǔ)。國(guó)土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，邀請(qǐng)有關(guān)專家做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，合理確定農(nóng)民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，征求村民的意見(jiàn)并予以公告。在按規(guī)劃必須撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。加強(qiáng)宅基地用地計(jì)劃管理，宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)，宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤。國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

２、改革和完善宅基地審批制度、規(guī)范審批程序是合理使用宅基地的保障。改革和完善宅基地審批管理辦法。按照嚴(yán)格管理，提高效率，便民利民的原則，改革農(nóng)民建住宅占用農(nóng)用地的審批辦法。根據(jù)下達(dá)的宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地；對(duì)農(nóng)民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，逐級(jí)審核，批量報(bào)批；嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)。規(guī)范宅基地申請(qǐng)報(bào)批程序和審批行為，健全公開(kāi)辦事制度，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。健全宅基地管理制度。市、縣國(guó)土資源管理部門要加快農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

３、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理、促進(jìn)土地集約利用是合理使用宅基地的有效途徑。縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、歸并村莊整治計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按規(guī)劃、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。各地要因地制宜地組織開(kāi)展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤(pán)活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。利用村內(nèi)空閑地、老宅基地建住宅的，也必須符合規(guī)劃。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。加大并保障對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理的投入。

４、加強(qiáng)法制宣傳教育、嚴(yán)格執(zhí)法是合理使用農(nóng)村宅基地的前提。各級(jí)國(guó)土資源管理部門要深入持久地開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，廣泛宣傳土地國(guó)策國(guó)情和法規(guī)政策，提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、集約用地和保護(hù)耕地的自覺(jué)性；要進(jìn)一步健全和完善動(dòng)態(tài)巡查制度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為；要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)和職能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所在宅基地管理中的作用；探索防范土地違法行為的有效措施，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條、第七十六條、第七十七條、第七十八條。