針對民族地區(qū)國土遼闊、農村人口比重大、農村勞動力素質低、農村貧困面大、貧困程度深、農民收入低、地方財力有限的實際情況，筆者認為，民族地區(qū)應當實行“大中小城市并舉、以小城鎮(zhèn)為主”的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，采取有效措施，加快民族地區(qū)經濟社會的和諧發(fā)展。

一、充分認識小城鎮(zhèn)在民族地區(qū)經濟社會發(fā)展中的重要作用

目前，民族地區(qū)經濟社會發(fā)展水平仍然比較低，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡，農業(yè)、農村、農民問題尤為突出，全面建設小康社會的難點和重點都集中在農村。要加快民族地區(qū)全面建設小康社會的步伐，就要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，進一步加快推進城鎮(zhèn)化。地方政府要加強實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的領導，把城鎮(zhèn)化建設納入重要議事日程，建立健全城鎮(zhèn)化工作領導小組，及時研究解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大問題。縣城中心鎮(zhèn)和重點建制鎮(zhèn)要充分認識到小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展中的重大作用，認真抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃的組織實施，注重建設，加強管理，強化城鎮(zhèn)經濟，完善城鎮(zhèn)功能，發(fā)展城鎮(zhèn)文明，降低入城門檻，吸引農民遷移城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，走出一條具有民族地區(qū)特色的城鎮(zhèn)化新路子。

二、梯度發(fā)展，非均衡地科學、合理布局小城鎮(zhèn)

民族地區(qū)應把城鎮(zhèn)化的重點放在發(fā)展縣城和部分基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)；將城鎮(zhèn)密集區(qū)和中心城市周邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)納入所屬區(qū)域城鎮(zhèn)體系的總體規(guī)劃；發(fā)展一批為中心城市服務的具有特定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。距縣城和中心城市較遠的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為當地農產品集散中心和加工基地、農業(yè)技術推廣以及醫(yī)療文化教育的中心。

三、加快產業(yè)的區(qū)域轉移，促進產業(yè)和人口聚集

產業(yè)是立鎮(zhèn)之本和興鎮(zhèn)之基。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，必須依托產業(yè)的支撐。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進一步實施，東部發(fā)達地區(qū)一些在原材料資源和人力資源喪失優(yōu)勢的產業(yè)，開始加快向西部欠發(fā)達地區(qū)轉移的步伐。這種產業(yè)轉移，不但可以起到縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要作用，同時還可以減少勞動力的區(qū)域性轉移，對農村勞動力的就近轉移將發(fā)揮積極的引導作用，有利于實現(xiàn)產業(yè)和人口的同時聚集，提高民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。民族地區(qū)應搶抓機遇，努力營造良好的投資環(huán)境，吸引資本、技術等向欠發(fā)達地區(qū)流動，從而形成經濟發(fā)展的新的增長點，并緊緊圍繞產業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)經濟，逐步實現(xiàn)農村勞動力的漸進轉移。

四、加強規(guī)劃，突出民族地區(qū)的小城鎮(zhèn)特色

民族地區(qū)在建設小城鎮(zhèn)時，應考慮到民族問題的復雜性和民族文化的多樣性，體現(xiàn)出民族文化特色、民族風俗特色、民族旅游特色、民族資源特色、民族經濟特色以及民族區(qū)位特色，充分展示本民族的風情習俗、文化藝術、建筑藝術。對處于風景名勝、旅游勝地、文化古跡的城鎮(zhèn)，應在規(guī)劃布局、建筑風格、文化品位、地方習俗等方面，充分展示自身的獨特魅力。如對風景名勝資源豐富的地區(qū)，要通過做好風景名勝區(qū)總體規(guī)劃，確定核心景區(qū)，嚴格保護，永續(xù)利用，同時與周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展，以解決風景資源保護與當地居民脫貧致富的矛盾，解決生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

五、革除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的各種約束

1．深化戶籍制度改革。要加快小城鎮(zhèn)建設，必須改革現(xiàn)有的戶籍制度，實行城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度和居民身份證制度，建立全國統(tǒng)一的要素市場。鼓勵離農人口向小城鎮(zhèn)集中，逐步割斷離農轉移勞動力同承包土地的關系；使其實現(xiàn)產業(yè)和地域的同時轉移，既有利于土地向種植大戶集中，推進農業(yè)的適度規(guī)模經營，又有利于小城鎮(zhèn)二、三產業(yè)的發(fā)展。

2．深化土地制度改革。小城鎮(zhèn)建設必須堅持合理節(jié)約利用土地的原則，制定好與小城鎮(zhèn)建設有關的土地政策。不僅要嚴格用地審批制度，對建設用地采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理的辦法，而且要采取適當辦法妥善處理好已進鎮(zhèn)落戶的農民的承包地、自留地的問題，也可以試行按級差收益折成一定的比例采用以地換地的辦法降低進入小城鎮(zhèn)的企業(yè)或農戶的啟動成本。

3．采取優(yōu)惠政策扶持非正規(guī)就業(yè)。目前到城鎮(zhèn)打工的農村勞動力有相當部分在建筑施工、飲食、家政等非正規(guī)部門就業(yè)，他們普遍工作時間長，報酬低于城鎮(zhèn)最低工資線，沒有醫(yī)療、勞動保險。要使農民工的收入增加，降低農村人口遷移城鎮(zhèn)的成本，激發(fā)他們在就業(yè)和地域上徹底轉移城鎮(zhèn)的欲望，政府必須有所作為，大幅度降低或減免非正規(guī)部門所承擔的稅費，減輕經營者負擔，刺激非正規(guī)部門的發(fā)展壯大，從而達到增加就業(yè)，為農民工進城就業(yè)提供大量機會，最終為實現(xiàn)農村勞動力的順利轉移和遷居城鎮(zhèn)奠定基礎。

六、重視失地農民社會保障體系的建立

逐步建立較為完善的農村社會保障體系，是推動農村城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)。近些年來，農村不僅未能像城市一樣確立新型的社會保障制度，而且以往的農村合作醫(yī)療制度也已基本解體。如果不盡快建立農村社會保障體系，農業(yè)企業(yè)的大量出現(xiàn)就不可能，農民更不愿意離開賴以為生并有“最后保險”意義的土地。如何適應城鎮(zhèn)化過程中數億農村轉移勞動者的需求，以及大量青壯年農民進入城鎮(zhèn)后農村老弱人群的基本保障如何解決，已經成為值得研究的重大理論問題和實踐課題。有關專家建議，要分類、分層、分步解決農村居民的社會保障問題。具體內容包括通過加快農業(yè)產業(yè)化和農村城鎮(zhèn)化進程，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，消除濟貧政策中的身份歧視；完善鄉(xiāng)村救災制度；分類建立醫(yī)療保障制度，包括醫(yī)療社會保險、合作醫(yī)療，以及必要的鄉(xiāng)村醫(yī)療救助；發(fā)展多種形式的民間扶貧濟困活動，將鄉(xiāng)村慈善公益事業(yè)作為重要的補充保障機制，并根據農村居民的需要和保險市場的競爭發(fā)展，推動農村商業(yè)保險的發(fā)展。要積極探索加快建立失地農民的生活保障制度。一方面，在、征地過程中應切實尊重農民的土地產權，探索讓農民獲得長期收益的征地辦法；另一方面，政府應從征地收入中提取一部分，建立失地農民的養(yǎng)老保險，真正讓農民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。在農民社會保障體系尚未建立的前提下，農民進入小城鎮(zhèn)落戶后，可明確其土地承包經營權不變，以降低農民進城落戶的風險成本。

七、發(fā)揮《民族區(qū)域自治法》賦予民族地區(qū)的政策優(yōu)勢

民族區(qū)域自治是解決民族問題的基本政策，是我國的一項基本政治制度。它既能保證少數民族在自己的聚居區(qū)內實現(xiàn)當家作主的權利，又能保證國家的統(tǒng)一和中華民族的團結。要充分利用民族區(qū)域自治這一制度優(yōu)勢，爭取中央對民族地區(qū)給予更多的特殊優(yōu)惠政策。利用民族立法權，自行制定投資優(yōu)惠政策，吸引外資。爭取國家在政策、資金、小城鎮(zhèn)建設土地使用指標、基礎設施投資以及房地產開發(fā)等方面給予支持，重點扶持一批民族地區(qū)縣市的小城鎮(zhèn)建設。

八、與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展

近幾十年來，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，引起了社會各界的廣泛關注。農村人口的城鎮(zhèn)化是改善民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效方法之一。作為聯(lián)結農村和城市的橋梁，以縣城為中心和有重點地建設小城鎮(zhèn)，對二元經濟結構更加明顯和突出的西部欠發(fā)達民族地區(qū)來說，應作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略，并充分發(fā)揮政府職能作用，通過資源配置，將資金、市場以及人力資源等生產要素從發(fā)達地區(qū)和中心城市吸引進來，把小城鎮(zhèn)建成吸收農村剩余勞動力的主要蓄水池，通過少數民族的城鎮(zhèn)化和提高欠發(fā)達民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，減輕民族地區(qū)的人口壓力，為生態(tài)環(huán)境的改善提供保證，進一步縮小東西部差距，使民族地區(qū)經濟社會實現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

九、運用市場機制多渠道籌集小城鎮(zhèn)建設資金

長期以來，由于財力有限，民族地區(qū)各級政府可用于小城鎮(zhèn)建設的專項投入較少，難以支撐大范圍的小城鎮(zhèn)建設，這是小城鎮(zhèn)建設水平落后的一個重要原因。唯一的出路在于改革現(xiàn)行的投融資體制，廣辟資金渠道，建立小城鎮(zhèn)的多元投資體制。在適當增加國家和地方財政對小城鎮(zhèn)開發(fā)和建設資金支持的同時，應建立依靠社會資金建設小城鎮(zhèn)的多元投資和建設體制，大力推進城鎮(zhèn)基礎設施的市場化進程，根據“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵國內外企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設、經營和管理，使其產業(yè)化。同時，除了民族地區(qū)根據自身財力情況逐步增加投入以外，國家應考慮設立民族地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展專項資金，對規(guī)劃中的重點小城鎮(zhèn)基礎設施建設給予財政資助。

(作者單位：貴州省人民政府辦公廳)

責任編輯：張德明