降衛(wèi)東

當(dāng)前，我國國有獨資商業(yè)銀行改革的目標(biāo)就是完善公司治理機制，提高防范風(fēng)險的能力和國際競爭力。鑒于我國國有獨資商業(yè)銀行的自身特點及其在我國經(jīng)濟體系中的特殊地位，構(gòu)建和完善國有獨資商業(yè)銀行公司治理機制,需要以防范銀行風(fēng)險為出發(fā)點，針對銀行公司治理中存在的突出問題和風(fēng)險防范的要求進行統(tǒng)籌考慮。

一、我國四大國有銀行成立以來治理機制的變化

我國四大國有獨資銀行治理機制的發(fā)展可分為兩個階段：一是行政管理階段，二是公司治理發(fā)展階段。第一個階段是從上世紀(jì)80年代四大專業(yè)銀行相繼成立或恢復(fù)到1995年《中華人民共和國商業(yè)銀行法》頒布實施。在四大專業(yè)銀行成立之初，各專業(yè)銀行均是國務(wù)院直屬的經(jīng)濟實體，接受人民銀行在信貸計劃、貨幣發(fā)行等方面的管理。國務(wù)院作為出資者國家的代表，與各專業(yè)銀行之間的關(guān)系實際上是一種行政管理關(guān)系，國家依靠行政手段實現(xiàn)對國有金融資本的配置。

第二個階段是從1995年《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下稱《商業(yè)銀行法》）頒布實施至現(xiàn)在?！渡虡I(yè)銀行法》明確規(guī)定，我國四大國有獨資銀行是吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算業(yè)務(wù)的企業(yè)法人；商業(yè)銀行的組織形式、組織結(jié)構(gòu)適用《中華人民共和國公司法》（以下稱《公司法》）的規(guī)定。這實際上是以國家法律的形式明確了國有獨資銀行治理機制的模式，這同我國建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的方針是相適應(yīng)的。數(shù)年間，國有獨資商業(yè)銀行公司治理機制改革取得重大進展，特別是根據(jù)1997年11月中國人民銀行發(fā)布的《國有獨資商業(yè)銀行監(jiān)事會暫行規(guī)定》，國務(wù)院向國有獨資商業(yè)銀行委派監(jiān)事會，代表國家對商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量及資產(chǎn)保值增值情況實施監(jiān)督，對行長等主要負責(zé)人的經(jīng)營管理行為與經(jīng)營業(yè)績進行監(jiān)督評價，提出獎懲任免建議。與此同時，由于國有獨資商業(yè)銀行的特殊性質(zhì)，人民銀行、銀監(jiān)會、審計署等部門也根據(jù)其職責(zé)，行使部分所有者職能。其中人民銀行主要負責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定；銀監(jiān)會主要負責(zé)制定行業(yè)規(guī)章制度和辦法、進行現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管，審查銀行業(yè)高級管理人員任職資格、對銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入進行管理、負責(zé)國有重點銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作，會同財政部、人民銀行等部門提出存款類金融機構(gòu)緊急風(fēng)險處置的意見和建議；審計署有權(quán)對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債、損益情況進行審計監(jiān)督。

在完善國有獨資商業(yè)銀行公司治理方面，近期黨中央、國務(wù)院出臺了一系列政策、措施。2003年10月召開的中共中央十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制以及國有企業(yè)改革，應(yīng)當(dāng)“堅持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開”的原則，建立健全全國金融監(jiān)管制度，“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”，“按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)”；關(guān)于商業(yè)銀行公司治理的改革，應(yīng)當(dāng)“實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”，商業(yè)銀行“要成為資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運營安全、服務(wù)和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)”。

2003年底，我國政府動用450億美元的外匯儲備為中國銀行和中國建設(shè)銀行注入資本金，2004年3月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布了《關(guān)于中國銀行、中國建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》，中國銀行、中國建設(shè)銀行的股份制改造正式開始實施，標(biāo)志著我國國有獨資商業(yè)銀行公司治理改革進入實質(zhì)行性進展階段。

二、當(dāng)前國有獨資商業(yè)銀行治理機制存在的缺陷及其影響

（一）所有者缺位問題影響著治理結(jié)構(gòu)的完整性

我國股份制商業(yè)銀行和其他行業(yè)的公司制企業(yè)，一般都根據(jù)《公司法》在形式上建立了“股東大會———董事會/監(jiān)事會———經(jīng)營者”的公司治理機制，股東通過董事會建立與經(jīng)理層的委托代理關(guān)系。而當(dāng)前國有獨資商業(yè)銀行還沒有真正建立董事會(中國銀行除外，但該行董事長與行長是同一人)，國家作為出資者直接將金融資產(chǎn)委托給代理人即國有商業(yè)銀行經(jīng)理層進行經(jīng)營管理；與此同時，國務(wù)院所屬監(jiān)事會、銀監(jiān)會、人民銀行、財政部、審計署等部門根據(jù)其職責(zé)范圍分別代表國家行使部分所有者權(quán)力，財政部享有銀行經(jīng)營的收益權(quán)，監(jiān)事會、銀監(jiān)會、審計署享有對銀行經(jīng)營情況進行監(jiān)督檢查的權(quán)力，中組部、監(jiān)事會、銀監(jiān)會從不同方面享有銀行管理層人事任免（或參與任免）的權(quán)力，財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等部門共同擁有對國有獨資商業(yè)銀行有關(guān)合并、分立、解散和增加資本的事項進行決策和實施的權(quán)力。這種以政府監(jiān)督為主導(dǎo)的治理機制存在重大隱患。

（二）銀行經(jīng)理層行政色彩較重，影響治理機制的效果

當(dāng)前，對國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)理層的選拔，仍采用行政化的方式，比照黨政機關(guān)干部的選拔管理辦法，國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)理層（行長）與政府金融監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)之間流動比較頻繁，導(dǎo)致銀行經(jīng)營管理容易受到政府有關(guān)部門的干預(yù)，容易受到經(jīng)理層自身短期行為的影響。此外，國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)理層的薪酬體系類似于國家公務(wù)員，沒有建立起以經(jīng)營績效為中心的市場化考核與評價體系，導(dǎo)致銀行經(jīng)營者缺乏維護股東利益、銀行自身利益和社會公眾利益的內(nèi)在動力，潛在的風(fēng)險仍不斷積聚。

（三）信息披露力度不大，難以形成有效的市場約束

由于我國國有獨資商業(yè)銀行屬于國有獨資銀行，并且自身還存在一些尚未解決問題，導(dǎo)致信息批露的力度不大，信息披露的渠道比較狹小，信息披露的內(nèi)容過于簡單,造成利害關(guān)系人和公眾了解有關(guān)信息缺乏有效的保障機制。2002年5月中國人民銀行發(fā)布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，對商業(yè)銀行的信息披露進行了規(guī)范和要求，國有獨資商業(yè)銀行信息披露的力度有所加大，但與股份制商業(yè)銀行信息披露相比仍有較大差距。

（四）由于國有獨資商業(yè)銀行的市場壟斷地位，導(dǎo)致了公司治理機制的扭曲

由于四家國有銀行在國民經(jīng)濟體系中的重要地位以及與社會公眾的廣泛聯(lián)系，國家出于維護經(jīng)濟、金融穩(wěn)定考慮，對于銀行經(jīng)營過程出現(xiàn)的困難，往往會給予一定支持，如前些年發(fā)行2700億元特種國債以充實國有銀行資本金，成立四家資產(chǎn)管理公司專門對商業(yè)銀行不良資產(chǎn)進行處置等，造成盡管我國國有獨資商業(yè)銀行在經(jīng)營過程中存在較大風(fēng)險，但社會各界還是對國有獨資商業(yè)銀行充滿信心。在這種情況下，我國國有獨資商業(yè)銀行資產(chǎn)負債規(guī)模仍保持逐年大幅增長，大大降低了國有獨資商業(yè)銀行經(jīng)理層的外部市場壓力與約束，從而增加了銀行風(fēng)險。

（五）國有獨資商業(yè)銀行內(nèi)部管理層次過多，不利于實現(xiàn)集約化經(jīng)營

當(dāng)前我國國有獨資商業(yè)銀行實行的是“總行———分行———二級分行———支行———分理處（儲蓄所）”的多層內(nèi)部管理體制，各銀行總行所轄分支行不是法人機構(gòu)，分支機構(gòu)累積的風(fēng)險最終還是由總行承擔(dān)。由于機構(gòu)層次過多，降低了信息的傳導(dǎo)效率和經(jīng)營決策的執(zhí)行效果，容易形成粗放型管理，分行一級權(quán)力過大，不利于總行對基層分支機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的控制。

三、我國國有獨資商業(yè)銀行公司治理機制的規(guī)范性框架

完善我國國有獨資商業(yè)銀行公司治理機制應(yīng)當(dāng)從商業(yè)銀行內(nèi)部治理與外部治理兩方面入手，在內(nèi)部治理方面應(yīng)當(dāng)改革國有金融資產(chǎn)管理體制、完善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)、完善銀行內(nèi)部管理體系，在外部治理方面，應(yīng)當(dāng)進一步加強銀行監(jiān)管，加強銀行經(jīng)營的社會監(jiān)督。

（一）實現(xiàn)所有權(quán)多元化的要求

國有獨資商業(yè)銀行通過股份制改造、上市等措施，通過公平、公正的方式選擇境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，改變單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)投資主體多元化。通過引進戰(zhàn)略投資者特別是境外戰(zhàn)略投資者，國有獨資商業(yè)銀行不僅能夠增強資本實力，改善資本結(jié)構(gòu)，還能夠借鑒國際先進管理經(jīng)驗、技術(shù)和方法，促進管理模式和經(jīng)營理念與國際先進銀行接軌，優(yōu)化公司治理機制。

（二）建立符合現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)要求的相互制衡的組織機構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)要求，按照“三會分設(shè)、三權(quán)分開、有效制約、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則設(shè)立股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層，嚴(yán)格遵循我國《公司法》規(guī)定的組織框架，股東會決定董事會和監(jiān)事會成員，董事會選擇經(jīng)理層，經(jīng)理層行使銀行經(jīng)營管理權(quán)，形成權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機制。

（三）進一步加強商業(yè)銀行內(nèi)部管理與控制

1.商業(yè)銀行應(yīng)不斷完善扁平化、集約型管理機制，整合業(yè)務(wù)流程和管理流程，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系，充分利用當(dāng)今先進的計算機信息技術(shù)，加強信息科技建設(shè)，全面提升綜合管理與服務(wù)功能，提高業(yè)務(wù)運作效率；2.建立科學(xué)的風(fēng)險管理體制，完善包括信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險等在內(nèi)的風(fēng)險管理體系，有效地識別、計量、監(jiān)測、控制風(fēng)險；3.制定科學(xué)的激勵機制與人才戰(zhàn)略，按照現(xiàn)代金融企業(yè)人力資源管理的要求，深化勞動用工人事制度改革，建立市場化人力資源管理體制和有效的激勵約束機制，發(fā)揮現(xiàn)有人力資源的積極性和創(chuàng)造性。

(四)政府部門按照所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的原則對銀行進行管理

國家政府部門設(shè)立國有金融資產(chǎn)管理部門行使對銀行所有者職能，對銀行國有資產(chǎn)保值增值情況進行監(jiān)督，促進國有金融資本的合理流動和優(yōu)化配置，增強國有金融企業(yè)的競爭力。而金融監(jiān)管部門的職責(zé)則應(yīng)側(cè)重于從控制銀行業(yè)風(fēng)險的角度對商業(yè)銀行經(jīng)營是否遵循謹(jǐn)慎性原則進行監(jiān)督管理。為了符合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，國有金融資產(chǎn)管理部門可組織成立金融控股公司，實現(xiàn)對銀行與非銀行金融企業(yè)的控制管理。

(五)商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)加大信息披露力度，接受社會公眾的監(jiān)督

銀行通過存款、貸款業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)成為一個與社會公眾聯(lián)系極為密切的部門，銀行經(jīng)營的風(fēng)險狀況直接關(guān)系到社會公眾的利益，因此應(yīng)當(dāng)加大信息披露力度，確保與經(jīng)營有關(guān)的信息及時、準(zhǔn)確、全面地予以披露，接受社會公眾的監(jiān)督。銀行除應(yīng)當(dāng)按照法定信息披露要求披露信息外，還有義務(wù)及時披露所有可能對利益相關(guān)者決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響的信息。銀行管理層和董事會應(yīng)該認(rèn)識到維護利益相關(guān)者合法權(quán)益的重要性，并與其充分合作，共同推動銀行健康、持續(xù)地發(fā)展。