城鎮(zhèn)化是我國具有全局性意義的重大戰(zhàn)略方針和政策趨向，我國已經到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，國家開發(fā)銀行積極支持我國城鎮(zhèn)化進程。在開行支持的城市中，包頭市的城市建設取得令人矚目的成績，包頭已經成為具有歐洲風情的北方明珠。這歸功于50多年來包頭建設者們的勤勞與智慧，更歸功于“一五”期間由陳云同志代表黨中央批發(fā)（批準簽發(fā)）的包頭市城市規(guī)劃。在陳云同志百年誕辰之際，包頭市城市建設的突出成績，愈發(fā)顯出當年老一輩革命家的科學決策與高瞻遠矚，同時也是對陳云經濟思想的實踐注解，我們以此緬懷陳云同志，進一步深刻領會他“務實、長期規(guī)劃、注重調查研究”的工作思想與“交換、比較、反復”的工作方法，以此指導我們支持內蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展的業(yè)務實踐。

一、今非昔比的包頭市城市景觀

解放初期，當第一批支邊建設者來到包頭的時候，這塊土地的城建和園林綠化尚屬一片空白，只有63株行道樹的東河區(qū)舊城，街道狹窄，老屋破敗，可以說是“無風三尺土，有雨一街泥”。一眼望去，黃沙遍野，朔風撲面，典型的一座塞外邊陲小城。

如今的包頭，已經是一座美麗的具有歐洲風情的北方園林城市，“半城樓房半城樹，滿街花香綠油油”，“城在林中，林在城中，人在花中”。交通網絡四通八達；百里長街氣魄宏大；呼得木林大街國槐蔥茂，綠蔭遮地；阿爾丁北大街垂柳絲絲，婀娜多姿；民族東路白楊挺拔，秀麗俊逸；賽汗塔拉城市草原綿延起伏，水草肥美；南海公園、勞動公園岸柳婆娑，輕舟蕩漾；銀河廣場，人鹿和諧，夜色斑斕……

近年來，包頭先后建成1萬平方米以上的廣場35個，每個廣場都設置了形態(tài)各異的雕塑、噴泉、花架、流水廊，配置了多品種、多層次、立體化的喬、灌、草、花；還建成了占地750公頃的城市中草原生態(tài)園，街頭景點118個，大型公園13個，建設防護林帶和片林47處，綠化美化道路141條，全市綠化覆蓋面積5796公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率達34.5%，人均公共綠地面積10.5平方米。

“無邊花木連天碧，塞外鋼城四季春”，優(yōu)美的環(huán)境不僅使包頭獲得國人的贊譽，在國際上也有很高的知名度，近年來，包頭先后獲得“2001年中國人居獎”、“2002年迪拜國際改善居住環(huán)境最佳范例獎的最佳范例稱號”、“2002年聯(lián)合國人居獎”和“2003年全國園林綠化先進城市”。

二、包頭城市規(guī)劃的科學決策

包頭的美得益于科學的城市規(guī)劃。包頭市在我國第一個五年計劃中被列為國家重點建設城市，其城市規(guī)劃是我國惟一由中央審批的。

我國“一五”計劃是在陳云、李富春同志主持下制定的。這個計劃從1951年開始醞釀，到1955年公布，先后編制過五次。其中，除了第四次以外，都由陳云同志主持。陳云當時擔任政務院副總理兼中央財政經濟委員會主任，主管全國財經工作，受到周恩來總理的充分信任。凡陳云同志確定了的方案，周恩來總理反對輕易變動。對陳云同志提出的一些重要經濟觀點，周恩來總理或予以支持和擴大宣傳，或予以闡釋和發(fā)揮，或予以歸納和延伸。

國家第一個五年計劃的制定和修改以及重大項目的抉擇，陳云同志耗費了很多心血，起到了決定性的作用。1952年8月17日至9月22日，陳云同志隨周恩來總理等出訪蘇聯(lián)，就蘇聯(lián)援助中國進行第一個五年計劃建設等問題與蘇方交換意見。1954年4月，陳云同志任中共中央編制第一個五年計劃綱要草案工作小組組長。“一五”期間，以“156項工程”為中心的674個工業(yè)項目建設，以及配套項目的建設，使我國的工業(yè)布局迅速展開，為我國建立獨立的比較完整的工業(yè)生產體系和國民經濟體系打下了基礎。當時的工業(yè)布局著重考慮以下因素：（1）資源。（2）有利于經濟落后地區(qū)改變面貌。（3）軍事上的需要。按照上述要求布廠，是復雜的系統(tǒng)工程。一個重要項目的廠址，要有幾個甚至十幾個方案，經過反復踏勘比較后才能確定下來。對此，陳云親自過問，親自下去考察廠址，并組織各有關部門共同參加，稱為“聯(lián)合定點選址”，取得了成功的經驗。

與此相聯(lián)系的是，1954年6月10日，我國召開了第一次城市工作會議，確定第一個五年計劃時期，城市建設應把力量集中在重點項目所在的城市，如包頭、太原等，要求市政建設把力量集中在工業(yè)區(qū)和主要工程項目的配合上面。

包頭市的城市規(guī)劃方案便是在此背景下編制的。國家依據包頭礦藏、土地、水利資源豐富和交通條件，決定將五項重點建設工程建在包頭。包括：包鋼、一機廠、二機廠、一電廠和二電廠，五項工程“聯(lián)合定點選址”。1954年進行城市規(guī)劃，經過一年的規(guī)劃，方案最終確定并報中共中央經陳云同志批發(fā)，體現出中央領導對包頭市的城市規(guī)劃以及未來發(fā)展的高度重視。

陳云同志“不唯上，不唯書，只唯實”的思想與“交換、比較、反復”的工作方法，在中央審批包頭市城市發(fā)展規(guī)劃的過程中得到了充分的體現。在規(guī)劃制定過程中，經過國內主力機構與蘇聯(lián)專家的勘察測量、多次調查研究，多個城址多個方案的反復比較、討論，最后確定方案。

包頭市的城市規(guī)劃方案是陳云同志工業(yè)布局思想的具體體現。陳云同志指出：“在全國范圍內有計劃地合理地布置工業(yè)生產力，是基本建設中具有長遠性質和全面性質的問題，是一個帶有戰(zhàn)略意義的問題。對于這樣的問題，如果不做長期打算、整體部署，只顧眼前方便，零敲碎打，是不可能解決得好的。我們在進行工業(yè)布局的時候，必須按照‘全國一盤棋的精神，使目前利益同長遠利益結合起來，使局部利益同全局利益結合起來。”包頭市的城市規(guī)劃方案充分體現了陳云同志“務實、長期打算、全面考慮”的布局思想。

包頭城市規(guī)劃的規(guī)模做得比較大，對今后的發(fā)展留下了充分的余地，主要體現在居住區(qū)離工業(yè)區(qū)比較近，道路系統(tǒng)基本為方格網，綠地面積有45平方公里，充分體現了點、線、面的綠化。近五十年的實踐證明，當初的規(guī)劃是非常有遠見的，基本上符合城市發(fā)展要求和包頭客觀實際，不僅優(yōu)化了環(huán)境，而且降低了規(guī)劃的成本，具有科學性、預見性和超前性。包頭城市規(guī)劃在包頭市的發(fā)展建設中起到了重要的“龍頭”作用，為包頭的發(fā)展預留了充分的空間?？梢哉f，當年老一輩革命家決策時，就已經包含了人與自然和諧發(fā)展的科學發(fā)展觀思想。

三、嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，塑造了塞外園林城市

我國許多城市都有發(fā)展規(guī)劃，但時間一長，綠地被侵占，土地用途被改變，規(guī)劃走樣，規(guī)劃成了“鬼劃”。而包頭市堅持“規(guī)劃是龍頭、建設是基礎、管理是關鍵”的原則，嚴格遵守城市規(guī)劃，構造包頭市獨特的城市風景線。

包頭市歷屆政府都將市政建設舉措納入城市長遠規(guī)劃之內，已經形成了尊重規(guī)劃的執(zhí)政文化與執(zhí)政邏輯，“前面各屆政府都沒破壞規(guī)劃，本屆政府也承擔不起破壞規(guī)劃的責任”。牛玉儒市長剛一上任，就馬上研究包頭市城市建設規(guī)劃，牛市長指出：“要跳出包頭看包頭，跳出包頭規(guī)劃包頭，跳出包頭建設包頭，這是包頭城市建設的必然選擇。”目前，包頭市廣大市民都以包頭市園林式城市環(huán)境自豪，都以包頭富有氣魄的城市發(fā)展空間自豪。

我國許多城市都曾面對這樣的選擇——缺錢、賣地、建設。市政變賣土地獲取資本，搞基礎設施建設；或為招商引資改變土地規(guī)劃。這樣的過程，往往犧牲了城市的長遠發(fā)展利益。包頭市也曾面對這種困境，市政建設缺少資金，投資商在用地方面也曾提出用地的苛刻條件，政府也有沖動突破城市規(guī)劃框架。但在理性發(fā)展的思考下，為克服這種沖動的沖擊，包頭市通過立法約束保護城市規(guī)劃。充分利用內蒙古自治區(qū)擁有的地方自治立法權，逐步完善包頭市城市建設的法律體系，包括：《包頭市園林綠化管理條例》、《包頭市市政建設管理條例》、《包頭市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等。

為了適應新形勢的發(fā)展要求，更好指導建設。包頭市從1979年開始進行了幾次城市總體規(guī)劃的修編。廣泛邀請全國有關規(guī)劃專家進行論證審議，加大對舊城區(qū)改造力度，研究規(guī)劃產業(yè)布局和城市規(guī)劃空間格局，對城市道路、園林綠化、市域旅游及大型農貿市場進行規(guī)劃。包頭市的建設在規(guī)劃中取得輝煌成就。

1996年5月3日，包頭發(fā)生強烈地震，在1～2天內就有幾十萬人搬到寬闊道路兩側和城市綠地之內，合理的規(guī)劃對防災起到顯著作用。地震后在重建家園中，因有規(guī)劃可循，為加快恢復建設和營造園林式環(huán)境景觀建設提供了保障。

從2004年開始，由中國規(guī)劃設計院與包頭市規(guī)劃設計院一起又開始第四次的城市總體規(guī)劃修編，為將包頭由生態(tài)園林城市進一步發(fā)展成為環(huán)保型工業(yè)城市，成為協(xié)調發(fā)展的區(qū)域經濟中心作準備。

四、包頭園林城市建設對我們的啟示

我國許多城市在經濟發(fā)展的過程中，無序發(fā)展，各種建設項目隨意擠占規(guī)劃用地，交通擁擠，建筑物繁雜排列，城市生存環(huán)境越來越壓抑。然而包頭園林城市的建設，歐洲風情的城市風貌，卻似一顆耀眼的明珠閃爍?？梢哉f包頭市的城市規(guī)劃發(fā)展，是新中國城市規(guī)劃史的一個成功案例與縮影。分析包頭園林城市建設的歷史對我們有以下啟示：

（一）城市的建設發(fā)展，一定要有長期規(guī)劃

城市的建設發(fā)展，一定要在長期規(guī)劃指導下進行,這是陳云同志“務實、長期規(guī)劃”工作思想的體現。在1955年，陳云同志批發(fā)包頭城市建設規(guī)劃后的很長時間，該規(guī)劃曾被認為是反面教材，遭到多方面的批判。大多數人都不理解該規(guī)劃的長遠意義，認為這個方案做得太長遠、太超前，有此說法“包頭三大怪，城市分為三大塊，火車站在荒郊野外，文化宮在郊外”，等等。經過多年的發(fā)展，通過城市發(fā)展的實踐，人們越來越認識到當年規(guī)劃的科學性與高瞻遠矚。

（二）城市規(guī)劃的制定與修編必須要科學民主決策

陳云同志在負責中國“一五”計劃的方案時，充分發(fā)揮“交換、比較、反復”民主科學的決策方法，經多城址多方案比選，多次討論，充分吸收蘇聯(lián)專家及各方面意見。包頭市的規(guī)劃也是在此背景下展開的。實踐證明，當年的規(guī)劃決策是科學的；同時，隨著時代發(fā)展，各種條件變化，包頭市也對最初的規(guī)劃進行修編，每次修編都注重調查研究，采用民主決策的過程，保證了規(guī)劃修編的科學性。

（三）城市規(guī)劃的執(zhí)行必須要用體制建設來保證

包頭市城市規(guī)劃是我國惟一由中央審批的城市規(guī)劃。由于對城市規(guī)劃的重大調整，都需按原批程序重新批準，因此中央審批的權威性，使該規(guī)劃具有了“法律”的效力，使歷屆地方政府官員不敢越雷池一步。采用中央審批的方式，表明老一輩革命家對包頭市城市建設的重視與遠見卓識。在包頭市建設發(fā)展的50年里（除文革期外），包頭市形成了尊重規(guī)劃的執(zhí)政文化，并逐步完備了包頭市城市建設的法律體系，使城市規(guī)劃的執(zhí)行進一步得到法律的保護。

包頭市城市規(guī)劃體現著當年陳云同志等老一輩革命家對城市規(guī)劃長期堅定執(zhí)行的意愿。我們要深切體會其中意味，并使之制度化。市場經濟條件下，制度化最好的方法便是要通過法制與民主參與。要完備城市規(guī)劃與建設的法律體系；同時“陽光是最好的良藥”，要通過城市管理透明化的“陽光”政策來保證城市規(guī)劃的科學性與權威性。

五、發(fā)揮開發(fā)性金融作用，支持城鎮(zhèn)化建設

包頭城市建設的成功啟示我們要注重長期規(guī)劃與制度建設，這與開發(fā)性金融的思想與工作方法是一致的。

城鎮(zhèn)化建設有很大的外部性影響，必須由政府代表公眾利益主導發(fā)展。由于我國轉軌時期體制不完善，制度與信用的缺損，造成物質瓶頸與制度瓶頸，地方政府主導的城鎮(zhèn)化建設陷入融資困境，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

為打通城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資與制度瓶頸，國家開發(fā)銀行發(fā)揮了先鋒作用。在“政府熱點、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設、融資推動”的方針指導下，通過組織增信的方法，發(fā)揮開發(fā)銀行的融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調優(yōu)勢，充分挖掘政府在整個信用體系中的作用。

（一）開行關注中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程

開行關注政府熱點。城鎮(zhèn)化是我國具有全局性意義的重大戰(zhàn)略方針和政策趨向，是政府工作關注的熱點問題，而且這一熱點問題的解決也是其他熱點問題的答案，例如三農問題、縣域經濟問題、城鄉(xiāng)差距問題等。

（二）開行將規(guī)劃先行作為融資的一個前提條件

針對目前我國規(guī)劃水平和市場建設比較落后，開行將規(guī)劃先行作為融資的一個前提條件。在融資前要求加強產業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃，包括制訂制度、融資等方面的基本框架和設想。因此，規(guī)劃先行不是為支持單個項目，而是推動整體效率的體現，推進了社會持續(xù)發(fā)展的制度建設。規(guī)劃先行的工作方法也體現了老一輩革命家陳云同志務實與注重長期規(guī)劃發(fā)展的思想。

（三）開行通過制度建設推進城鎮(zhèn)項目融資與建設

過去一說政府干預經濟，就是不良貸款產生的原因，好像政府是一個多余的環(huán)節(jié)。開行通過組織增信，把融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，共同推進信用建設和制度建設，充分挖掘政府在整個信用體系中的作用，克服中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的融資瓶頸。

開發(fā)銀行通過多種方式對地方政府進行組織增信，如幫助政府推進城市規(guī)劃，幫助地方政府搭建城鎮(zhèn)建設的市場化融資平臺，完善城鎮(zhèn)建設主體的治理結構建設與法人建設，建立信用擔保體系，引入外部會計和評級公司、公開透明運作等。通過各方面的工作，在建設市場制度形成市場的情況下及完善相應體制建設的情況下，開行通過提供不同的融資組合（例如，技援貸款解決城市規(guī)劃問題，軟貸款解決建設項目資本金短缺問題及現金流先低后高的問題，項目打捆解決不同項目現金流不平衡問題等），使城鎮(zhèn)建設項目具有穩(wěn)定的現金流，為項目建立長效的償債機制，解決城建項目融資及市場形成的問題，推進中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。在開發(fā)性金融制度建設與融資推動的過程，各地區(qū)的信用建設與制度建設都得到提高。

目前，國家開發(fā)銀行在投入大量的資金支持城鎮(zhèn)化建設。經過幾年的努力，國家開發(fā)銀行內蒙古分行在內蒙古城鎮(zhèn)化建設方面投入的資金已超過50億元，基本覆蓋了內蒙古所有的地區(qū)，使內蒙古的城鎮(zhèn)面貌隨之更新，目前內蒙古的城鎮(zhèn)化率已高出全國平均水平7個百分點。

（四）開發(fā)性金融在城鎮(zhèn)化建設中仍有廣闊的發(fā)展空間

國家開發(fā)銀行通過開發(fā)性金融推進制度建設，為打通城鎮(zhèn)化項目融資瓶頸作出了自己的努力。但我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程仍然面臨許多系統(tǒng)性的問題，例如：我國人口基數大，城鎮(zhèn)人口增加難；第三產業(yè)發(fā)展慢，產業(yè)結構優(yōu)化難；資源限制多，城鎮(zhèn)加速發(fā)展難；城鎮(zhèn)人口二元結構顯著，非戶籍人口生活質量提高難；農民收入增長慢，城鄉(xiāng)一體化推進難，等等。這些問題互相纏繞，必須依靠系統(tǒng)性的改革推動。開發(fā)性金融在這些領域有著廣闊的發(fā)展空間。例如，國家開發(fā)銀行正在以“規(guī)劃先行”為指導，積極探索支持縣域經濟的各種途徑。系統(tǒng)改革的推動，開發(fā)性金融的發(fā)展，仍需我們繼續(xù)深入領會陳云同志“務實、長期規(guī)劃、注重調查研究”的科學精神與“交換、比較、反復”的工作方法，推進制度建設與體制創(chuàng)新。