孟俊紅

湖北武漢“新世紀”事件過去已經四年多了，但是它給民辦教育發(fā)展帶來的震撼至今仍讓人記憶猶新。私立武漢新世紀外國語學校由湖北省武漢市紅康發(fā)展有限公司、武漢市路石教育改革基金會等單位聯(lián)合出資于1995年興辦，是武漢市最早的民辦學校之一。1999年，“新世紀”招收300名新生，在校學生達900名，一躍成為武漢市乃至華中地區(qū)私立學校中的“老大”，國內外20多家媒體對“新世紀”做過專題報道，一時間“新世紀”被稱為私立學校的“樣板”。但就是這樣一所民辦名校，到2000年居然負債4000萬元而不能償還。2000年12月，武漢市教育主管部門宣布“新世紀”解散。

究竟是什么原因導致了“新世紀”的倒閉？其原因很多，從表面上看，“新世紀”的停辦是由于經營不善導致資不抵債。但據粗略估算，“新世紀”自1995年以來共招收2000名學生，單收取的教育儲備金加上建校費就超過5000萬元人民幣，依此推算，是不應該出現(xiàn)資不抵債的。從法律的角度分析，“新世紀”同其他倒閉的民辦學校一樣，缺乏健全的法人制度是其實質原因。缺乏健全的法人制度，缺乏相互制衡的法人治理結構，學校舉辦者就能隨意抽逃辦學資金、挪用學校資產，隨意干涉民辦學校運作，這嚴重阻礙了民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。正是基于對上述問題的考慮，我國《民辦教育促進法》規(guī)定了民辦學校法人制度。

究竟什么是民辦學校法人制度？它對我國民辦教育事業(yè)究竟能起到什么樣的促進作用？它在現(xiàn)實操作過程中存在什么問題？這些都需要我們加以研究，積極應對。

一、民辦學校法人制度對民辦教育事業(yè)的重要作用。

什么是民辦學校法人制度？法人是依照法律規(guī)定取得法律上的人格，具有民事權利能力和民事行為能力的社會組織。法人一旦成立，它就是獨立的社會組織體，獨立地具有民事權利能力與民事行為能力，可以獨立地以自己的名義進行民事行為，取得民事權利，承擔民事義務。作為社會組織體，法人獨立承擔民事責任必須以獨立的財產權為基礎，法人要正常運轉還必須以完善的法人治理結構為前提。法人獨立財產權、完善的法人治理結構、獨立的民事責任對民辦教育事業(yè)能夠起到積極促進作用。

（一）民辦學校獨立的法人財產權可以有效避免對民辦教育的非正常干預。

在《民辦教育促進法》頒布前，由于民辦學校的法人地位不明確，民辦學校很難避免舉辦者的任意干涉，舉辦者抽逃資金、隨意在民辦學校之間平調資金、其他人侵占民辦學校資產的情況時有發(fā)生。因此，《民辦教育促進法》第35條規(guī)定：民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。

首先，獨立的法人財產權要求民辦學校的財產獨立于創(chuàng)始人（舉辦者）的財產，這樣就可以避免舉辦者隨意抽逃資金，隨意侵占民辦學校法人財產?！靶率兰o”事件中，“新世紀”的賬目和大股東紅康公司的賬目沒有分開，學校大量報銷紅康公司轉來的各種單據。如果“新世紀”具有獨立的法人資格，其財產就應該獨立于紅康公司的財產，紅康公司的單據就不應該在“新世紀”報銷。

其次，獨立的法人財產權要求民辦學校的財產獨立于其成員（如董事長、校長等）的財產，這樣就可以避免法人成員隨意侵占、揮霍民辦學校法人財產。

第三，民辦學校法人獨立的財產權要求民辦學校的財產獨立于國家的財產，這樣可以防止行政機關對民辦學校的財產隨意調撥。

第四，獨立的法人財產權要求民辦學校的財產獨立于其他自然人和法人（包括民辦學校舉辦者舉辦的其他民辦學校）的財產，這樣可以避免其他自然人和法人侵占民辦學校的財產，避免民辦學校的舉辦者在其舉辦的數(shù)所民辦學校之間相互調撥財產，逃避國家的監(jiān)督，損害民辦學校的發(fā)展。

（二）完善的法人治理結構有利于提升民辦教育事業(yè)的質量。

在我國民辦學校的管理結構中，家族式管理的問題相當嚴重，管理者個人的獨斷專行給民辦學校的發(fā)展帶來了經營風險，更遑論提升辦學質量。法人制度要求民辦學校有完善的決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構，要形成完善的法人治理結構。

所謂法人治理結構是指民辦學校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立的有關學校運營與權利配置的一種機制或組織結構，以及通過這種組織結構形成的責權利劃分、制衡關系和配套機制等構成的有機整體?！睹褶k教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》就法人的決策機構（民辦學校決策機構的構成、成員資格限制、職權范圍、會議制度、表決程序）、法定代表人的職權、校長的職權做了詳細的規(guī)定。民辦學校按照法人治理結構運作，就可以在民辦學校內部形成一整套完善的決策體制與監(jiān)督制約體制，可以有效避免舉辦者對民辦學校的任意干涉，可以防止個人的專斷對民辦學校的發(fā)展造成損失。

（三）舉辦者對民辦學校債務的有限責任有利于鼓勵社會力量發(fā)展民辦教育事業(yè)。

民辦學校法人制度不但可以規(guī)范民辦學校辦學，提升民辦學校質量，而且可以鼓勵社會力量投資民辦教育事業(yè)。在民辦教育發(fā)展初期，很多人認為投資辦學校是一本萬利的行業(yè)，但是一些民辦學校的紛紛倒閉使人們認識到投資辦學也是有風險的。因此，一些有志于發(fā)展民辦教育事業(yè)的人士由于擔心要對民辦學校的巨額債務承擔無限責任，積極性受到了阻礙。民辦學校法人制度的規(guī)定恰好解決了這一問題。

民辦學校是獨立的民事主體，民辦學校法人與舉辦者之間是獨立的關系，舉辦者只要按照規(guī)定完成了出資等義務，就只以出資額為限對民辦學校法人的債務承擔責任。舉辦者對民辦學校法人債務的有限責任使得舉辦者可以放心大膽地投資民辦教育事業(yè)，而無需過多顧慮對民辦學校法人的債務是否要承擔無限連帶責任，這樣就可以最大限度地吸引民間力量舉辦教育事業(yè)。

二、民辦學校法人制度在當前的困境。

雖然法律的設計初衷是好的，法律規(guī)定也是基本完善的，但是民辦學校法人制度在具體運作過程中還是存在一系列問題，在某種程度上陷入了困境。

（一）對民辦學校監(jiān)管的不到位制約著民辦學校法人制度的發(fā)展。

根據《民法通則》第37條的規(guī)定，法人應當具備下列條件：依法成立，有必要的財產和經費，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任。我國的《教育法》又對學校的設立條件做了細化規(guī)定。因此應該說民辦學校法人的門檻是比較高的。

但是，有些地方的教育行政機關在審批民辦學校的辦學資質時并未嚴格審查，導致不具備法人條件的民辦學校成為法人，背離了民辦學校法人制度設立的初衷。另外一方面，有些不具備法人資格的民辦學校干脆逃避國家的監(jiān)管，根本不到教育行政機關進行審批，更別說登記為法人了（這種情況在民辦幼兒園中最為常見）。這也制約著民辦學校法人制度作用的發(fā)揮。

（二）法人登記制度的混亂制約著民辦學校法人制度的發(fā)展。

《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學校取得辦學許可證，須依照有關的法律、行政法規(guī)進行登記，方可開展教育教學活動。在目前的法人登記中，有些行政機關或者不予積極配合，或者存在亂收費現(xiàn)象，使得一部分民辦學校雖然通過了教育行政機關的審批，但并不到法人登記機關登記。這就造成了經過審批、登記為法人的學校付出了較高的成本，要受到國家行政機關的監(jiān)管，不能公平地同非法辦學者進行競爭。這種情況的出現(xiàn)影響了正規(guī)民辦學校進行審批、登記法人的積極性，嚴重制約了民辦學校法人制度的發(fā)展。

在民辦學校的登記類型上也存在著問題。依照我國《民法通則》的規(guī)定，我國的法人類型有企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人四個類型。但是國務院1998年10月25日發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了民辦非企業(yè)單位登記管理制度。這一關于民辦非企業(yè)單位一般法律問題的最重要的法律文件同樣適用于民辦學校的法人登記。這樣，公立學校要登記為事業(yè)單位法人，而民辦學校卻要登記為民辦非企業(yè)單位法人。同為教育事業(yè)，卻不能進行公平的登記。

（三）法人治理結構的缺失是當前民辦學校法人制度發(fā)展的最大障礙。

完善法人治理結構是民辦學校建立現(xiàn)代學校制度、進行規(guī)范管理的基礎，但是目前很多民辦學?；旧先詫儆诩易迨焦芾?，或者雖成立法人治理結構卻流于形式。根據2000年教育部有關部門對744所民辦中小學的調查，實行董事會領導下校長負責制的占57%，實行校長負責制的占28%。從表面上看，多數(shù)學校都建立了法人治理結構。但實際上，相當一部分民辦學校的法人治理只是停留在形式上：決策機構不健全，理（董）事會成員結構不合理，內部制衡和外部參與機制不健全，理（董）事會運行程序不規(guī)范，理（董）事會、理（董）事長、校長的關系不順，職責分工不明……這種有名無實的法人治理結構嚴重阻礙著民辦教育質量的提升。以“新世紀”為例，它雖然也有一套法人治理結構，但是僅停留在形式上，根本起不到相互制約的作用，結果導致董事長權力無限膨脹，最終導致學校的倒閉。

另一方面，民辦學校的家族式管理，法人治理結構的不完善很容易導致財務管理的混亂，舉辦者可以隨意抽逃資金，出現(xiàn)問題后按照法人制度卻只以法人的全部財產來承擔責任，既損害其他人的合法權益，也不符合法人制度設計的初衷，影響著法人獨立責任作用的發(fā)揮。

如前文所述，鑒于我國目前民辦學校法人制度存在的問題，筆者認為應該做好以下幾方面的工作：首先，行政機關必須加大監(jiān)管力度，對非法辦學堅決予以制止，使得民辦學校能在同一起跑線上公平競爭，健康、有序發(fā)展。其次，法人登記機關必須依法行政、嚴格按照國家規(guī)定收費，增進民辦學校對法人登記制度的信心，促進民辦學校法人制度的完善。第三，立法機構應當完善立法，改用大陸法系的通行分類，即以公、私法人二元論為基礎，以社團、財團兩分法為主體，同時對社團法人輔之以營利、公益和中間法人的立法模式來全面重構我國的法人分類制度。第四，民辦學校應當完善法人治理結構，最終形成這樣一種機制：出資人將自己的資產交由理（董）事會托管;學校理（董）事會作為學校的最高決策機構，擁有對學校法人財產的支配權，對校長的聘用、獎懲以及解雇權;校長受聘于理（董）事會，在授權范圍內管理學校。這樣，不同機構依據不同的職權，各司其職、各負其責、相互配合、相互制衡，就可以真正發(fā)揮法人制度的作用，保障民辦學校的健康、有序發(fā)展。