水利部啟動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)

達(dá)拉特旗是內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河南岸的一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。一個(gè)號(hào)稱規(guī)劃中的亞洲最大火電廠正在這里勃然興建。然而，如果沒有足夠的水源，這一宏偉的規(guī)劃便無法成為現(xiàn)實(shí)。

事實(shí)上，電廠的四期擴(kuò)建工程已經(jīng)動(dòng)工了。這是完成規(guī)劃的關(guān)鍵性工程。記者了解到，電廠近日將和當(dāng)?shù)厮块T簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，水利部門將附近杭錦灌區(qū)的部分取水權(quán)轉(zhuǎn)讓給電廠，電廠向灌區(qū)投資建設(shè)節(jié)水工程，完工后節(jié)省的水量剛好是電廠之所需。

電廠四期擴(kuò)建工程早在2002年便已經(jīng)申請(qǐng)立項(xiàng)。但苦于水源無著，遲遲未獲審批。內(nèi)蒙古屬于中國地表水最為短缺的地區(qū)之一，黃河是內(nèi)蒙古中西部最主要的客水水源。電廠擴(kuò)建，耗水不菲，須經(jīng)流域主管部門批準(zhǔn)增加取水量。達(dá)拉特位于黃河之濱，但黃河水量有限且近年來持續(xù)偏枯。如果增加內(nèi)蒙古用水，只能同時(shí)減少流域內(nèi)其他地區(qū)用水。內(nèi)蒙古自黃河所取水量已經(jīng)連年超標(biāo)。2001年之后，主管部門拒絕再批準(zhǔn)內(nèi)蒙古接二連三增加取水量的申請(qǐng)。

內(nèi)蒙古的用水困境也是整個(gè)黃河流域的用水困境。而水權(quán)轉(zhuǎn)換是水利部門走出困境的新思路。水利部部長汪恕誠指出，水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓走出了一條成功解決干旱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水新路。他認(rèn)為，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)業(yè)節(jié)水基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源配置，這也是中國北方地區(qū)，尤其是黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路。

到目前為止，黃河委已經(jīng)正式批準(zhǔn)內(nèi)蒙古和寧夏兩區(qū)五個(gè)水權(quán)有償轉(zhuǎn)換試點(diǎn)。這并非全國最早的試點(diǎn)。但根據(jù)水利部門的觀點(diǎn)，兩地試點(diǎn)因其實(shí)現(xiàn)了工農(nóng)業(yè)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換，不但提高了水資源的利用效率，更提高了水資源的利用效益。

5月18日，水利部文件《關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）正式簽發(fā)。文件指出，寧夏、內(nèi)蒙古兩區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，是以水資源總量控制，供需平衡為原則，通過政府監(jiān)督和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。

據(jù)了解，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，黃河委須制定全流域的節(jié)水規(guī)劃，并指導(dǎo)試點(diǎn)省區(qū)制定水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則。顯然，此類水權(quán)轉(zhuǎn)換的試點(diǎn)將據(jù)此進(jìn)一步推廣。

水量短缺催生水權(quán)轉(zhuǎn)換

可以認(rèn)為，是不斷增長的工業(yè)用水需求和可用水有限總量的矛盾催生了內(nèi)蒙古的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)。

記者在內(nèi)蒙古采訪途中，沿黃所見皆為大片沙荒溝壑。寬闊而干枯的河道內(nèi)，只有十分狹窄的干流河面，狹窄處僅十幾米寬，水流緩慢得出奇，幾可涉水而過。若非路人介紹，幾乎無法令人相信這居然就是黃河。

黃河流域地處干旱區(qū)，降水稀少，水資源總量原本就不算豐富。隨著沿黃河各省區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市生活用水量的不斷增加，各省區(qū)紛紛增加黃河引水量，黃河水資源供需矛盾日漸突出。20世紀(jì)70年代以來，沿黃省份超采黃河水，已經(jīng)造成黃河連年斷流。1971年至1986年，其中有10年發(fā)生斷流，累計(jì)斷流130天。

1987年，國務(wù)院辦公廳向沿黃11個(gè)省、市、自治區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)《黃河可供水量分配方案》。方案根據(jù)黃河以往多年河川徑流量，測(cè)算出在南北水調(diào)工程生效前黃河的可供水量為370億立方米。這基本上是一個(gè)多年流量的平均值。同時(shí)，方案根據(jù)沿黃各省區(qū)1980年以來的實(shí)際耗水量、節(jié)水潛力和用水發(fā)展趨勢(shì)制定了他們的水量分配指標(biāo)。內(nèi)蒙古的用水指標(biāo)為每年58.6億立方米。

上世紀(jì)90年代以來，黃河進(jìn)入枯水期，干流來水量大幅度減少。1997年，黃河斷流時(shí)間長達(dá)226天，斷流長度704公里。1999年至2002年，黃河主要來水區(qū)年均來水僅303億立方米。2003年1至7月，黃河來水僅121億立方米，是1950年以來最枯的記錄。根據(jù)總水量變動(dòng)，各省須按“87方案”之分水比例逐年調(diào)整用水量。這不可避免地導(dǎo)致了新的超采行為。目前內(nèi)蒙古年平均耗用黃河水量65億立方米，大大超出分配水量。寧夏亦連年超指標(biāo)用水。

其中，工業(yè)用水的增長勢(shì)頭十分強(qiáng)勁。據(jù)內(nèi)蒙古水利部門初步估算，到2010年，須增加黃河用水2.2億立方米，到2030年，工業(yè)和城市生活用水要比現(xiàn)狀增加15億立方米左右。寧夏的情況與此十分接近。兩區(qū)目前工業(yè)用水占用水總量的3％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國20％的平均水平。這或許可以約略勾勒出工業(yè)用水的未來趨勢(shì)。

與此同時(shí)，兩區(qū)農(nóng)業(yè)用水占總量的90％～96％以上。水利部經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司調(diào)研組對(duì)寧夏、內(nèi)蒙古兩地的一份調(diào)研報(bào)告稱，兩地農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理，灌溉浪費(fèi)嚴(yán)重。渠系老化，土壤砂質(zhì)，水利用系數(shù)僅為0.4左右。其中，寧夏引黃灌區(qū)和內(nèi)蒙古黃河南岸灌區(qū)畝均毛用水最高達(dá)1000多立方米，是全國平均水平的2.4倍。

調(diào)研報(bào)告指出，解決水資源短缺的出路是節(jié)水，而節(jié)水的重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)。根據(jù)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃，對(duì)寧夏青銅峽、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，年節(jié)水量可達(dá)到40.4億立方米。很顯然，只要通過相應(yīng)的水權(quán)轉(zhuǎn)換，便可滿足兩地增長的工業(yè)用水需求。

寧夏、內(nèi)蒙古屬于黃河流域最為缺水的地區(qū)，解決它們的用水問題是解決黃河流域用水問題的重中之重。水利部部長汪恕誠不久前對(duì)兩地進(jìn)行考察后指出，水權(quán)轉(zhuǎn)換既可以在企業(yè)和灌區(qū)之間進(jìn)行，也可以延伸到地區(qū)和地區(qū)之間，整個(gè)黃河流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用水的轉(zhuǎn)換，還可以跨流域進(jìn)行流域之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換。他認(rèn)為，對(duì)黃河流域來講，水權(quán)轉(zhuǎn)換是解決流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。

水利部黃河委員會(huì)網(wǎng)站黃河網(wǎng)2003年公布的《水資源開發(fā)利用規(guī)劃》顯示，黃河多年平均缺水量為26億立方米。《規(guī)劃》還預(yù)測(cè)，到2010年，全流域缺水量約41億立方米，到2030年，缺水量將達(dá)150億立方米。按照水利部門的思路，未來水權(quán)轉(zhuǎn)換的規(guī)模，由此可見一斑。

一個(gè)“兩廂情愿”的交易

杭錦旗位于達(dá)拉特電廠西南，地處庫布其沙漠和毛烏素沙漠的“握手”地帶，干旱少雨，沙塵暴頻繁。杭錦灌區(qū)位于北部沿河區(qū)，為河套平原的組成部分，以農(nóng)為主，1993年被國家列為商品糧基地。引自黃河的一條主干水渠提供了當(dāng)?shù)赜邢薜墓喔人础?/p>

根據(jù)內(nèi)蒙古水利廳提供的內(nèi)蒙古黃河水量分配方案，杭錦灌區(qū)分配指標(biāo)2.3億立方米。水利部門據(jù)此頒發(fā)取水許可證。這個(gè)水量如果不發(fā)生變化，基本可以保證灌區(qū)的農(nóng)業(yè)用水。毫無疑問，對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉而言，這個(gè)取水許可證是十分珍貴的。

杭錦灌區(qū)是鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)的一部分。而當(dāng)?shù)厮块T對(duì)南岸灌區(qū)的節(jié)水工程早已有所規(guī)劃。根據(jù)測(cè)算，如果南岸灌區(qū)全部采用節(jié)水措施，渠系水利用率可以提高到70％，每年可節(jié)水2.5億立方米。1999年以來，自治區(qū)政府曾經(jīng)先后投入5000多萬元用于南岸灌區(qū)的節(jié)水改造，每年可節(jié)水2000多萬立方米。不過，整個(gè)工程初步估計(jì)需要投資5億～6億元。當(dāng)?shù)卣緹o力支付。

同時(shí)，火電廠擴(kuò)建項(xiàng)目由于水源問題而遲遲不能上馬。這恰好又是當(dāng)?shù)卣种匾暤墓こ獭?003年，內(nèi)蒙古固定資產(chǎn)投資增長率竟高至全國第一，達(dá)到68％。相應(yīng)地，全區(qū)GDP增長16.3％，財(cái)政收入增長25％。對(duì)此，區(qū)水利廳人士向記者表示：“這么好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，因?yàn)樗膯栴}給停下來，水利部門可承擔(dān)不了這個(gè)責(zé)任?！?/p>

在水利部門的撮合下，2002年12月，黃委會(huì)、內(nèi)蒙古水利廳和電廠三方開始對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行正式的磋商。最終，一個(gè)初步的水權(quán)交換意向幾乎沒怎么討價(jià)還價(jià)就很容易地達(dá)成了。在協(xié)議草案上，作為取水許可證的持有單位，具體由內(nèi)蒙古黃河工程管理局和鄂爾多斯黃河南岸灌溉管理局作為水權(quán)的轉(zhuǎn)讓方。電廠的身份是受讓方，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳的身份是監(jiān)督方。

水利部的《指導(dǎo)意見》明確提出，必須在明確初始水權(quán)的前提下進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換。內(nèi)蒙水利廳水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施意見還指出，水權(quán)的出讓方應(yīng)已取得經(jīng)政府確認(rèn)的初始水權(quán)，并具有法人資格。在目前體制下，滿足條件的單位只能是內(nèi)蒙古黃河工程管理局和鄂爾多斯黃河南岸灌溉管理局。按照自治區(qū)水利部門的理解，取水許可管理就是水權(quán)管理的具體體現(xiàn)，水權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓單位也只能是工程管理單位，而不可能是某一個(gè)或幾個(gè)老百姓。盡管當(dāng)?shù)匕傩债吘故侨∷畽?quán)事實(shí)上的使用者，他們卻自始至終沒有參與談判。

電廠四期工程申報(bào)取水量是每年2043萬立方米。電廠與鄂爾多斯市水利廳據(jù)此倒推，認(rèn)為只要對(duì)鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)總干渠55公里的渠道進(jìn)行襯砌改造，便可節(jié)余同等水量，滿足電廠的開工需求。

據(jù)雙方測(cè)算，對(duì)于節(jié)水工程，電廠須投資8000萬元。其中包括灌渠節(jié)水改造施工項(xiàng)目的建設(shè)費(fèi)用，再加上節(jié)水改造項(xiàng)目可行性方案的委托調(diào)研費(fèi)用和工程監(jiān)理費(fèi)用。

根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)換總量，轉(zhuǎn)換期間水權(quán)轉(zhuǎn)換價(jià)格為每立方米3.76元。也就是說，電廠只需支付約每年每立方米0.25元的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。此外，在轉(zhuǎn)讓取水權(quán)之后，電廠還要根據(jù)實(shí)際取水量向內(nèi)蒙古黃河工程管理局繳納水權(quán)轉(zhuǎn)讓后的水費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為每年每立方米0.015元。轉(zhuǎn)讓前，這筆費(fèi)用由灌區(qū)百姓繳納。

按照協(xié)議草案要求，由灌區(qū)管理局進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造施工。內(nèi)蒙古水利廳負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的組織和監(jiān)督工作。

對(duì)這筆投資，電廠十分滿意，并迅速安排經(jīng)費(fèi)。電廠有關(guān)負(fù)責(zé)人說：“我們覺得這個(gè)投資很值得?！彼块T顯然也甚是欣慰：不但電廠用水問題解決了，長期以來國家和自治區(qū)沒有財(cái)力支付的灌區(qū)的整體節(jié)水改造工程也因此籌到了不菲的資金。

2003年4月1日，黃河委印發(fā)了《關(guān)于在內(nèi)蒙古自治區(qū)開展黃河取水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的批復(fù)》，同意開展此項(xiàng)試點(diǎn)。

據(jù)記者了解到的情況，如果一切順利，灌區(qū)改造項(xiàng)目將在2004年6月份春灌結(jié)束后進(jìn)行。預(yù)計(jì)干渠改造工程秋灌之前便可完成。一旦項(xiàng)目驗(yàn)收合格，則由黃委會(huì)核減南岸灌區(qū)的取水許可數(shù)量，把節(jié)約出來的水量向電廠方面核發(fā)新的取水許可證，注明歸電廠四期擴(kuò)建工程使用。這樣，整個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換才告一段落。

市場(chǎng)缺失的未來困惑

水利部門一致認(rèn)為，灌區(qū)與火電企業(yè)之間這種有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)的方式，改變了以往無償剝奪農(nóng)民用水權(quán)益的做法，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

但是，在內(nèi)蒙古試點(diǎn)當(dāng)中，有關(guān)部門措辭相當(dāng)謹(jǐn)慎，僅稱其為“有償轉(zhuǎn)換”，而一再強(qiáng)調(diào)絕非“轉(zhuǎn)讓”。據(jù)有關(guān)法律，此次轉(zhuǎn)換的水資源屬于國家所有。水資源使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓尚無法律依據(jù)。中國目前尚不存在真正的水權(quán)交易市場(chǎng)。也正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)于整個(gè)試點(diǎn)的操作，仍有許多關(guān)鍵問題值得反復(fù)推敲。

電廠和水利部門稱，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓“十分贊成”。黃委會(huì)陳永其告訴記者，過去一旦工廠需要用水，時(shí)有私自截留或者擠占灌區(qū)水源，令灌溉無法正常進(jìn)行。農(nóng)業(yè)收入是當(dāng)?shù)匕傩盏闹饕顏碓?，一旦受旱，苦不堪言。電廠和水利部門告訴記者，節(jié)水改造后，用于轉(zhuǎn)換的水量剛好與計(jì)算中節(jié)約水量相等。企業(yè)只使用節(jié)余水源，一般情況下可保證農(nóng)業(yè)用水。

實(shí)際上，近年來水量偏枯，正常的農(nóng)業(yè)用水也很難保證。去冬今春，達(dá)拉特旗降水稀少，數(shù)十萬畝農(nóng)田受旱情影響。目前春灌尚未結(jié)束，全旗各地凡是能澆灌的耕地，一律都抓緊時(shí)間，開足馬力。一旦未來水情有變，電廠和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)之間有必要重新劃分水權(quán)。5月24日，記者在當(dāng)?shù)乜吹降膮f(xié)議草案中并沒有見到與此有關(guān)之條款。

由于農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與談判，這很可能為日后的“政府調(diào)控”埋下隱患。記者了解到，對(duì)于電廠和水利部門這一“善舉”，當(dāng)?shù)赜行┌傩蘸敛恢?。?nèi)蒙古水利廳水資源處副處長吳黎明向記者列舉了幾個(gè)“有待進(jìn)一步解決”的問題：“很可能老百姓將來要求補(bǔ)償，說我的水，他憑什么給我賣了，我的利益誰來保證？特別是到了枯水年份，比如說灌區(qū)有1億方水量指標(biāo)，枯水年只來5000萬，那么肯定首先保障電廠用水，要破壞也是先破壞農(nóng)業(yè)這一塊，因?yàn)楣I(yè)效益大……”他們指出，對(duì)于這些問題，只能逐步尋求解決方案。

水利部長汪恕誠近日指出，水權(quán)分配應(yīng)遵循以下原則，一是水源地優(yōu)先原則，二是糧食安全優(yōu)先原則，三是用水效益優(yōu)先原則，四是投資能力優(yōu)先原則，五是用水現(xiàn)狀優(yōu)先原則。這五項(xiàng)“優(yōu)先原則”以何為先，如何調(diào)整，看來也是只能在實(shí)踐中求解。

水權(quán)轉(zhuǎn)換期限的確定同樣十分敏感。電廠的用水期比投資建造的節(jié)水工程使用期長得多。火電機(jī)組建成投產(chǎn)后的使用期至少是30年，電廠希望水權(quán)轉(zhuǎn)換的期限越長越好。在內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳《關(guān)于黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施意見》當(dāng)中明確規(guī)定：“水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限應(yīng)與擬建的工業(yè)項(xiàng)目使用年限相同，一般不超過30年?！比欢姀S灌區(qū)節(jié)水改造工程的使用期大約是10年，超過10年之后，灌區(qū)很可能需要追加投資進(jìn)行大修。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議草案中，水權(quán)轉(zhuǎn)換期被定為20年。按照這個(gè)期限，灌區(qū)顯然是吃了啞巴虧。

水權(quán)如何定價(jià)，也一直有爭(zhēng)議。根據(jù)水利部出臺(tái)的指導(dǎo)意見，水權(quán)價(jià)格應(yīng)該包括水權(quán)轉(zhuǎn)換成本和合理收益，總費(fèi)用應(yīng)該綜合考慮保障持續(xù)獲得水權(quán)的工程建設(shè)成本、運(yùn)行成本，以及必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償，此外結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃Y源供給狀況、水權(quán)轉(zhuǎn)換期限等因素綜合確定。相比之下，電廠項(xiàng)目的價(jià)格構(gòu)成基本上只包括節(jié)水工程投入，顯然很不完整。

除了節(jié)水工程本身的投入，大規(guī)模節(jié)水改造項(xiàng)目的運(yùn)行管理、大修、節(jié)水工程投入，加之社會(huì)生活經(jīng)濟(jì)效益補(bǔ)償?shù)鹊?，是一筆不小的開銷。但當(dāng)?shù)卣畵?dān)心的是，如果水費(fèi)太高，企業(yè)無利可圖，電廠就可能縮減規(guī)模，或者干脆不再上馬。所以不打擊企業(yè)的積極性是協(xié)商過程中的一個(gè)重要原則。

吳黎明指出，如果把這些價(jià)格構(gòu)成要素全部加入水權(quán)轉(zhuǎn)換價(jià)格的計(jì)算的話，水權(quán)的實(shí)際價(jià)格應(yīng)該比3.76元高得多。更重要的是，在水資源如此緊張的內(nèi)蒙古，水權(quán)的真實(shí)價(jià)值究竟是多少，現(xiàn)在誰也說不清楚。電廠有關(guān)人士也承認(rèn)，“這個(gè)項(xiàng)目是揀了個(gè)大便宜”。然而，一個(gè)未經(jīng)市場(chǎng)規(guī)律檢驗(yàn)的水權(quán)價(jià)格能否真正起到有效配置資源的作用？

本刊記者葉偉強(qiáng)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)