袁桂林

2003年9月19日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了建國(guó)以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，并頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，重申了要落實(shí)“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，縣級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)本地教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)安排使用、校長(zhǎng)和教師人事等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理的貴任。同時(shí)，該文件對(duì)中央、省和地（市）級(jí)政府，以及縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入也提出了明確要求。可以說(shuō)，“以縣為主”管理體制的實(shí)施是我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育由“人民辦”向“政府辦”的重大轉(zhuǎn)折，是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的歷史性跨越。

“以縣為主”的管理體制的優(yōu)勢(shì)非常明顯，成效突出。具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

成效之一，各地黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)重視農(nóng)村教育，出臺(tái)了一系列政策措施。

“以縣為主”管理體制提出后，各省、市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)聞?dòng)嵍鴦?dòng)，積極研究落實(shí)“以縣為主”的管理體制。

據(jù)調(diào)查，幾乎所有的省、市級(jí)政府都召開(kāi)了有關(guān)職能部門(mén)會(huì)議，頒發(fā)了政府文件，制定了相應(yīng)政策，落實(shí)“以縣為主”管理體制的精神。有些地方還就農(nóng)村教育統(tǒng)籌規(guī)劃、布局調(diào)整、人事管理、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、教育教學(xué)管理、危房改造、教師隊(duì)伍建設(shè)、提高教師住房公積金補(bǔ)貼、穩(wěn)定與安全、助學(xué)、督導(dǎo)等方面問(wèn)題，進(jìn)行專(zhuān)題研究，明確了各部門(mén)的管理權(quán)限和縣、鄉(xiāng)、村、校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任，對(duì)改善農(nóng)村學(xué)校面貌產(chǎn)生了積極影響。

成效之二，教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)政府的預(yù)算中開(kāi)始體現(xiàn)，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌，在很大程度上緩解了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張狀況。

各地對(duì)教育經(jīng)費(fèi)管理由縣統(tǒng)籌的體制反應(yīng)積極，行動(dòng)落實(shí)。例如，四川省某縣及時(shí)制定了《關(guān)于加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》，由縣財(cái)政局設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)戶(hù)，進(jìn)行管理，明確了教育經(jīng)費(fèi)的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)。還進(jìn)一步明確了教師津貼、教齡津貼、糧貼、班主任津貼、邊遠(yuǎn)教師補(bǔ)貼、特級(jí)教師津貼、學(xué)科帶頭人津貼、駕駛員補(bǔ)貼、取暖費(fèi)、離休人員護(hù)理費(fèi)等支付辦法。該省某市所屬各縣（市、區(qū)）分別于2001年和2002年將教育經(jīng)費(fèi)收歸縣統(tǒng)籌管理?？h級(jí)財(cái)政設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)戶(hù)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行“統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付、專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用”，縣教育局定期將經(jīng)費(fèi)撥付給學(xué)校。各縣還建立了“教師工資資金專(zhuān)戶(hù)”，保證教師工資按月足額發(fā)放。

就全國(guó)情況看，經(jīng)濟(jì)狀況好的縣早在1994年或1998年就將教師工資收到縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，現(xiàn)在在“以縣為主”管理體制下又進(jìn)一步得到完善和加強(qiáng)。通過(guò)各級(jí)政府積極努力，在很大程度上做到了確保農(nóng)村義務(wù)教育的投入不低于稅費(fèi)改革前的水平，確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放，確保師生安全，確保農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。

成效之三，積極調(diào)整學(xué)校布局，提高辦學(xué)效益。

“以縣為主”管理體制使縣域范圍內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)校結(jié)構(gòu)布局重新規(guī)劃調(diào)整成為可能。這既適應(yīng)了發(fā)展需要，又提高了辦學(xué)效益。

據(jù)我們的調(diào)查，很多地方農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整考慮到小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的需要，考慮到交通條件，考慮到擴(kuò)大規(guī)模、適度集中、提高效益，考慮到優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，考慮到農(nóng)村教育與農(nóng)村社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，等等。許多地方借學(xué)校調(diào)整之機(jī)，投資新建幼兒園、九年一貫制學(xué)校、教育園區(qū)或“三合一”學(xué)校（中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校）等。有的地方將調(diào)整后的部分閑置學(xué)校資產(chǎn)竟價(jià)拍賣(mài)，拍賣(mài)所得用于農(nóng)村義務(wù)教育。

在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中，有些地方還撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，壓縮了教育管理人員編制，提高了工作效率。

成效之四，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，提高教師素質(zhì)。

我們調(diào)查了解到，在“以縣為主”管理體制下，各地教職員工的人事管理權(quán)收歸縣里以后，多數(shù)地方實(shí)行了教師竟?fàn)幧蠉徶贫群痛龒徶贫?。有些地方?shí)行按崗設(shè)編、公開(kāi)招聘、平等竟?fàn)?、?yán)格考核、合同管理辦法。對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有得到聘用的教師實(shí)行待崗制，即待崗儲(chǔ)備，發(fā)給基本工資，安排學(xué)習(xí)進(jìn)修。這樣，既調(diào)動(dòng)了教師教書(shū)育人的積極性，又儲(chǔ)備了力量。

教職員工人員精簡(jiǎn)后，各地紛紛制定了教師培養(yǎng)、培訓(xùn)規(guī)劃，培養(yǎng)骨干教師、學(xué)科帶頭人和知名校長(zhǎng);提高教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)比例;對(duì)新增教師實(shí)行公開(kāi)錄用制度。經(jīng)濟(jì)富裕的縣還出臺(tái)了一些吸引優(yōu)秀大專(zhuān)、本科畢業(yè)生來(lái)充實(shí)教師隊(duì)伍的政策，為農(nóng)村教師提供住房補(bǔ)助基金和地區(qū)補(bǔ)貼等。此外，“以縣為主”管理體制對(duì)調(diào)劑、任用、配備學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的回旋余地更大了。

我們?cè)诳隙ā耙钥h為主”管理體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要承認(rèn)這一體制實(shí)施中存在的問(wèn)題不容忽視。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要有如下問(wèn)題。

問(wèn)題之一，實(shí)施“以縣為主”后，有些縣級(jí)財(cái)力薄弱的縣，其財(cái)政難以支撐應(yīng)該分擔(dān)的教育投入義務(wù)。

實(shí)行“以縣為主”管理體制，各級(jí)政府均開(kāi)始關(guān)注教育投入。但是，在中西部地區(qū)許多縣，由于縣級(jí)財(cái)政難以支撐所應(yīng)該分擔(dān)的教育投入義務(wù)，所以“主”不起來(lái)，還是依靠老辦法。一些地方仍舊訴求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育費(fèi)附加，經(jīng)過(guò)縣財(cái)政中轉(zhuǎn)，再下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為教師發(fā)工資。還有些地方，稅費(fèi)改革中，農(nóng)村教育費(fèi)附加和各種集資被取消后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大幅度減少，使農(nóng)村義務(wù)教育原本就難以支撐正常支出的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。結(jié)果是教師工資繼續(xù)拖欠，地方津貼仍未解決，危房不斷增多，學(xué)校課桌破舊，電教設(shè)備奇缺，圖書(shū)室、醫(yī)務(wù)室長(zhǎng)期得不到資源補(bǔ)充。有的學(xué)校連一臺(tái)微機(jī)也沒(méi)有。有些地方將學(xué)生交的雜費(fèi)挪用，用來(lái)補(bǔ)充事業(yè)費(fèi)的缺口。有些學(xué)校連電費(fèi)、水費(fèi)、取暖費(fèi)都成了問(wèn)題。

問(wèn)題之二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校辦學(xué)積極性有下降傾向。

我們調(diào)查的一些縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍感到?jīng)]有責(zé)任了。投入“以縣為主”，管理“以縣為主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村既無(wú)權(quán)，又無(wú)錢(qián)，“等、靠、要”的思想突出。比如，某縣原規(guī)定“學(xué)校危房改造、維修、建設(shè)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村把改造危房的貴任推給學(xué)校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再過(guò)問(wèn)改善辦學(xué)條件的事。

問(wèn)題之三，農(nóng)村教師隊(duì)伍仍然令人擔(dān)憂(yōu)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村仍有幾十萬(wàn)名代課教師。農(nóng)村學(xué)校工作條件差，教師接受繼續(xù)教育機(jī)會(huì)少，致使農(nóng)村中小學(xué)骨干教師大量流向城市。在農(nóng)村學(xué)校任教待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如留在城市，使得師范院校的畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村中小學(xué)任教，造成農(nóng)村中小學(xué)教師數(shù)量不足，等等。這些問(wèn)題，“以縣為主”的管理體制根本無(wú)力解決。

問(wèn)題之四，鞏固“普九”成果的新老問(wèn)題交困。

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“普九”負(fù)債是普遍現(xiàn)象。有的農(nóng)村學(xué)?！捌站拧鼻穫_(dá)到幾十萬(wàn)元，且債權(quán)不清。實(shí)行“以縣為主”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推卸責(zé)任，債權(quán)無(wú)人負(fù)責(zé)，以致校長(zhǎng)被推上被告席?！捌站拧鼻穫闹苯雍蠊粌H是引起了一些債權(quán)官司，還在于“普九”以后教育投入以欠債為由出現(xiàn)了“零增長(zhǎng)”。不少地方因?yàn)闆](méi)有財(cái)力保障，只好降低辦學(xué)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。隨著高校擴(kuò)大招生，高中迅速發(fā)展，為了應(yīng)付高、初中分離和創(chuàng)建國(guó)家級(jí)示范性高中的要求，不少學(xué)校另選校址，貸款重建，繼續(xù)負(fù)債，而負(fù)債發(fā)展的結(jié)果又會(huì)引發(fā)新的矛盾。

總之，“以縣為主”管理體制十分必要，但是，重新認(rèn)識(shí)我國(guó)各地發(fā)展的不均衡性，根據(jù)各縣的具體情況，因地制宜，建立剛性的各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)體制，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度等，十分必要。此外，還要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不可能很快消失，“以縣為主”管理體制實(shí)施以來(lái)，在某些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍沒(méi)有了壓力，也沒(méi)有了責(zé)任感，這種傾向應(yīng)該引起我們高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。義務(wù)教育政府辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是有貴任的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證義務(wù)教育的實(shí)施，按照法定程序增加教育投入，改善辦學(xué)條件，提高教師待遇，及時(shí)排除危房，維護(hù)學(xué)校正常秩序，做好學(xué)校新建、擴(kuò)建、改建、遷建所需用地等工作。村民委員會(huì)作為村民自治組織，有權(quán)根據(jù)群眾意愿辦好包括教育在內(nèi)的各種公益事業(yè)，通過(guò)“一事一議”解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的問(wèn)題。繼續(xù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾辦教育的積極性，政府與農(nóng)民群眾攜手，實(shí)行“兩條腿走路”，才符合現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求。