[摘要] 當(dāng)前，農(nóng)村集體土地“流轉(zhuǎn)”問題，是我國農(nóng)村社會的熱點問題。農(nóng)村集體土地應(yīng)和國有土地一樣實行有償有期限“流轉(zhuǎn)”制度，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地； 使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)

[中圖分類號] F301.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）04-0014-03

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，歷來受到黨和政府的高度關(guān)注?！掇r(nóng)村土地承包法》特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，不僅在政治上保護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，還給占中國人口73%的廣大農(nóng)民提供了一個法律武器。以法律的形式保障農(nóng)民的土地權(quán)益，代表了最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)了執(zhí)政為民的精神。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，要求做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，在我黨歷史上第一次提出了農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。黨的十六大報告進(jìn)一步指出：“堅持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。有條件的地方，可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。”這對我們?nèi)绾芜M(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此，研究農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，健全、完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是當(dāng)前我國土地政策法律研究的重點。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)涵

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，一般是指土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，如政府征用土地，致使農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地。在現(xiàn)階段，我國土地流轉(zhuǎn)更多的表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村主要表現(xiàn)為農(nóng)用地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)(指由已承包土地的農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將該土地的使用權(quán)在一定的限期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他的單位和個人)以及農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。按照我國《憲法》和現(xiàn)行的土地管理法，集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)是不合法的。因此，在研究農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)時，最狹義、最典型的土地流轉(zhuǎn)的概念，是指得到土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶再把承包經(jīng)營權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，這也是本文討論的主題。

二、建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是市場配置資源的客觀要求

改革開放以后，我國農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。集體土地所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)得到了分離，土地流轉(zhuǎn)開始活躍起來。但是，目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在中國社會發(fā)生重大轉(zhuǎn)折時期的特殊歷史條件下形成的，主要依靠農(nóng)民群眾的自發(fā)力量推動建立的，這就注定了制度本身的不完善性以及后續(xù)補(bǔ)充、修改、完善工作的長期性。家庭經(jīng)營承包盡管有效地解決了勞動和報酬的脫節(jié)問題，實現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，但終究還不是完整的農(nóng)地制度，特別是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，這種制度的缺陷就越發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，諸如因農(nóng)村土地所有權(quán)主體“模糊”，造成了實施現(xiàn)行農(nóng)地制度的困難；土地變動頻繁、人地關(guān)系不穩(wěn)；農(nóng)戶土地規(guī)模小，地塊細(xì)碎，效益低；土地轉(zhuǎn)讓收益分配不公與失序；土地糾紛多等問題。特別是我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織（WTO），現(xiàn)行制度與市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)趨勢不相適應(yīng)。反映到土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，由于農(nóng)戶的土地權(quán)利過小過少，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，土地使用者不能夠依照法定程序自主地有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地，因而大大阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和完善，同時也造成了土地隱性市場和投機(jī)活動的猖獗，影響了土地資源在市場經(jīng)濟(jì)條件下的合理配置和優(yōu)化。因此，建立、完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅是土地資源配置適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是貫徹“十六大”精神、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。

三、農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是健全和完善我國農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度乃至整個土地制度的重要內(nèi)容

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)特征，不論是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)(國家征用)，還是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都屬于土地流轉(zhuǎn)的范疇，從理論上不能否定其中任何一種形式的土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段，弱化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，在土地問題上也是如此。落實農(nóng)民土地權(quán)利的根本之策，就是在法律上認(rèn)可農(nóng)民得到的承包權(quán)是物權(quán)，因此，在農(nóng)戶依法取得了農(nóng)用地的承包權(quán)后，承認(rèn)農(nóng)戶具有將使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移的權(quán)利，這是尊重農(nóng)民權(quán)利，推動土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重大措施，合于邏輯，合于法理，有助于從理論上理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度乃至整個土地制度的科學(xué)研究，是健全和完善我國農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度乃至整個土地制度的重要內(nèi)容。具體表現(xiàn)在：

(一)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于稀缺和有限的土地資源得到更優(yōu)配置。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的需求，促使土地這一基本資源升值，變得愈加珍貴。只有建立實施科學(xué)、合理的農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，才能實現(xiàn)土地資源的合理配置與潛在價值。

(二)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，降低生產(chǎn)成本。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度后，農(nóng)民在自己保留承包權(quán)的前提下，從自身利益出發(fā)，自愿地將無力耕種或不愿耕種的土地及時轉(zhuǎn)讓出去，將土地調(diào)整的決策權(quán)分散到各個農(nóng)戶，有利于促進(jìn)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。同時，明確農(nóng)戶自己有決定土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，也可消除農(nóng)民害怕集體頻繁調(diào)整土地的顧慮，從而增加農(nóng)業(yè)投資，加強(qiáng)土地集約化經(jīng)營。

(三)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)村勞動力進(jìn)一步優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)可以使經(jīng)營中發(fā)生的勞地比例失調(diào)得以及時自然調(diào)整，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素在總體上保持動態(tài)的優(yōu)化組合。

(四)完善的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實際土地使用權(quán)的再分配和優(yōu)化過程，它有利于使那些勞動力緊張的農(nóng)戶或從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，在保留其承包權(quán)的前提下，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，讓種田大戶去專門集中經(jīng)營土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展。

(五)新的土地流轉(zhuǎn)制度具有強(qiáng)大的農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會安定的保障功能。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和新的工程項目的實施，農(nóng)用地的非農(nóng)化使用規(guī)模越來越大，違法轉(zhuǎn)讓和剝奪土地承包者受償權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，由此而引發(fā)的干群矛盾甚至沖突相當(dāng)嚴(yán)重。如果以法律形式明晰土地的支配權(quán)和轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，那么必定有利于農(nóng)村社會的長治久安。

四、建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制的主要途徑

(一)要建立有利于保護(hù)農(nóng)民群眾利益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，為依法建立新的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場提供法律保護(hù)和政策依據(jù)。

目前，我國土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)還不健全，尤其在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面存在較多的“空白”，而這些權(quán)利的流轉(zhuǎn)隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，將變得越來越頻繁，因此，急需研究和制定這方面的政策，以完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律體系。

(二)加快建立、健全農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)。

土地使用權(quán)流通市場，一方面發(fā)揮著中介作用，為轉(zhuǎn)讓方和受讓方牽線搭橋，促成交易；另一方面又發(fā)揮著市場監(jiān)督作用，防止發(fā)生土地投機(jī)等非法交易的行為。從理論上進(jìn)一步分析，農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場具有以下功能：第一，優(yōu)化農(nóng)用地資源的配置，即運(yùn)用價格的機(jī)制來引導(dǎo)農(nóng)用地的供給與需求；第二，溝通農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，評價土地價值；第三，傳導(dǎo)經(jīng)濟(jì)信息，溝通供需，促成交易，活躍經(jīng)濟(jì)；第四，協(xié)調(diào)土地收益分配與平衡供求的矛盾。

現(xiàn)階段要建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以從以下幾方面著手：

研究建立農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行機(jī)制，重點是農(nóng)用地使用權(quán)的價格機(jī)制。要實行公平地價制度，運(yùn)用科學(xué)的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準(zhǔn)地價，由國土資源管理部門定期公布?？梢晕芯哂械貎r評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地行政主管部門審定。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的約束機(jī)制而言，要建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、稅收約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責(zé)任義務(wù)約束機(jī)制。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制而言，農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展需要配套的市場中介服務(wù)體系，要建立包括咨詢、評估、代理、仲裁等機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的制度，并做好農(nóng)地保險等工作。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，以保護(hù)各方的合法權(quán)利和利益。另外，還要采取措施，促使農(nóng)用地使用權(quán)交易活動的公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)用地使用權(quán)市場的透明度。

(三)做好農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)管理工作。

1.準(zhǔn)確界定土地所有權(quán)主體。集體土地的所有權(quán)主體在法律上似乎早已確定，然而由于種種原因，實際上所有權(quán)的主體并不明確，這就給土地產(chǎn)權(quán)管理帶來了困難，因此，必須在法律上進(jìn)一步明確界定產(chǎn)權(quán)主體。對于集體土地，有條件的地方應(yīng)當(dāng)建設(shè)鄉(xiāng)、村、組各級以土地為主的股份合作公司等集體經(jīng)濟(jì)組織，并真正明確其法人地位，依法行使集體土地所有權(quán)，使其成為可以根據(jù)生產(chǎn)需要和市場規(guī)律，依法獨立地進(jìn)行土地經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)組織。把鄉(xiāng)級政府和村干部個人在土地流轉(zhuǎn)過程中的支配權(quán)、收益分配權(quán)剔除掉。

2.理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要理順土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)之間的關(guān)系，一切土地產(chǎn)權(quán)的流通均應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)運(yùn)行。同時要理順土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的關(guān)系，即所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、部分處置權(quán)以及租賃權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利的關(guān)系。

3.加強(qiáng)土地登記。一切土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)都必須進(jìn)行土地登記，否則，土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利就無法得到保證。但是，當(dāng)前土地登記工作存在著明顯的滯后性，在沒有辦理土地登記、領(lǐng)取土地權(quán)利證書前，土地權(quán)利人就已經(jīng)實際上取得了用地的權(quán)利，這就造成了土地登記工作在人們心目中可有可無的印象，其原因除了有管理機(jī)制不順外，還有土地登記的基礎(chǔ)工作跟不上等。因此，加強(qiáng)土地登記工作，不僅要強(qiáng)化法律宣傳、提高土地使用者的法律意識，而且要改革管理體制，并努力做好基礎(chǔ)工作，使土地登記成為惟一的合法使用土地的前提條件。

4.抓緊土地管理的基礎(chǔ)工作，如根據(jù)農(nóng)用地的位置和土地肥沃程度進(jìn)行分等、定級。抓緊地籍管理和土地利用的規(guī)訓(xùn)工作，對土地利用以及權(quán)屬的變動加以監(jiān)督，同時跟蹤土地數(shù)量和質(zhì)量的動態(tài)變化，為土地流轉(zhuǎn)提供準(zhǔn)確信息。

(四)抓緊研究制定農(nóng)用地使用權(quán)的抵押制度。

發(fā)展農(nóng)業(yè)，需要強(qiáng)有力的資金支持。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個關(guān)鍵階段，為了不誤農(nóng)時，農(nóng)民在自有資金不足的情況下，為了生產(chǎn)的發(fā)展，必然向金融機(jī)構(gòu)提出借貸的要求。但金融機(jī)構(gòu)卻由于種種原因不能滿足農(nóng)民不斷增長的對信貸資金的需求，民間借貸市場就趁機(jī)發(fā)展起來，農(nóng)村的不穩(wěn)定因素也隨之增加。政府應(yīng)當(dāng)在賦予農(nóng)民對耕地等集體土地使用權(quán)以物權(quán)地位的基礎(chǔ)上，允許耕地等集體土地的使用權(quán)作為可以抵押的財產(chǎn)，以此作擔(dān)保向銀行等金融機(jī)構(gòu)取得貸款，從而使發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有可靠的信貸資金作保證。

(五)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)拉動力。

圍繞提高質(zhì)量和效益這個中心環(huán)節(jié)，國家和集體經(jīng)濟(jì)組織在保證農(nóng)民有充分的決策經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，可以通過產(chǎn)業(yè)政策和社會化服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)作物布局，根據(jù)市場需求進(jìn)行生產(chǎn)。與此同時，組織農(nóng)戶進(jìn)入市場參與流通，搞活農(nóng)產(chǎn)品的流通，提高土地的產(chǎn)出率，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉動力。

(六)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地股份合作制，實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)股份合作制在克服土地使用的分散性，促進(jìn)土地集約化經(jīng)營，穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，加速我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)方面的作用是顯而易見的。我國浙江、廣東、江西、河北等地近年來已探索了幾種農(nóng)業(yè)土地股份制的模式或做法，取得了明顯的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，農(nóng)地股份合作制前提是把土地作為一種商品，允許土地使用權(quán)入股，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)村土地使用權(quán)改革的深化，因而必須在穩(wěn)定和完善家庭土地承包制的基礎(chǔ)上進(jìn)行?，F(xiàn)階段，在我國推進(jìn)農(nóng)地股份合作制，要在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營程度低下的地區(qū)積極試點、穩(wěn)步推進(jìn)，以促進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

(七)各級國土資源管理部門要加強(qiáng)對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。

允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，要認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行土地制度，確保政策上的合法性。要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)。要做到確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，國家對農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)，要在政策上給予鼓勵和支持的同時，對流轉(zhuǎn)的辦法、程序、合同關(guān)系的變更及相關(guān)的制約都要做出明確的規(guī)定，制定鼓勵農(nóng)村勞動力外出打工或務(wù)工經(jīng)商政策，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐，促進(jìn)農(nóng)村分工、分業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一定要保持農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，要杜絕借流轉(zhuǎn)之機(jī)，改變耕地性質(zhì)的現(xiàn)象，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。要高度重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究工作，對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的原因、內(nèi)在規(guī)律、客觀環(huán)境進(jìn)行深入分析，積極探索和建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)管理的方式、方法，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場服務(wù)行為。參照國有土地流轉(zhuǎn)市場管理的法規(guī)和辦法，開展執(zhí)法監(jiān)管工作，引導(dǎo)集體土地市場健康發(fā)育。

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資本化運(yùn)作，是我國土地使用制度的又一次革命，只有讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)起來，才能應(yīng)對加入WTO所帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，也才能為徹底解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件。

(本文作者：甘肅省國土資源廳黨組書記、廳長)