執(zhí)筆：李善同、侯永志、劉云中、王國華

2003年全國大面積缺電，既有電源建設方面的原因，也與電網建設的現狀密不可分。近年來，國家對兩方面都有所加強。但是，電網建設不足已是多年以來形成的“沉疴”，要改善這一境況，任務相當艱巨。

電網的建設和發(fā)展，需要有適當的終端銷售電價水平，及合理的電價結構。但是目前，我國的電價水平和電價結構都不夠合理，這影響了電網系統(tǒng)的盈利水平和投資能力。因此，有必要在電網運行新體制的基礎上，理順輸配電價，加強電網建設。

一、電網建設急需加強投資

1．必須維持電源和電網之間適當的資產比例關系

電網與電源建設是電力系統(tǒng)建設互相關聯、不可分割的兩個方面。二者必須維持適當的比例關系，方能保證電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。兩相比較，可以說，電源對經濟的影響是“點”的，而電網的影響則是“面”的。一個發(fā)電機組或者電廠出現問題，還可以通過電網進行調劑，但是，一旦電網出現問題，將會導致大面積的停電，其后果是災難性的，遠比少建幾個電廠嚴重。去年美國、加拿大發(fā)生的大面積停電，便是非常值得重視的前車之鑒。

根據國外發(fā)達國家的經驗，輸配電資產通常大于發(fā)電資產，輸配電資產和發(fā)電資產比例一般為60∶40，如法國EDF公司2002年輸電、配電和發(fā)電資產的比例為18∶42∶40。到2002年底，中國輸配電資產和發(fā)電資產的比例約為35∶65。這樣看來，現有電網輸配電資產遠不能適應電力工業(yè)協(xié)調發(fā)展的需要。

2．電網建設滯后加劇了電力供應緊張局面

電力短缺一直是我國電力系統(tǒng)的主要問題。因此，歷史上，電源建設地位突出，電網建設則從屬于電源的建設，電力建設中嚴重地存在著“重發(fā)、輕供、不管用”的傾向。

從“一五”到“八五”期間，我國電網建設投資遠低于電源建設的投資，電網投資僅為電源投資的1/8到1/4。統(tǒng)計資料表明，“八五”期間，輸變電投資占電力基本建設投資的比重分別為：1991年16.8％、1992年17.3％、1993年16.5％、1994年13.3％、1995年19.9％。“九五”期間，尤其是1998年實施城鄉(xiāng)電網改造之后，國家提高了電網的投資比例，但輸變電投資占電力基本建設投資的比例仍只有24.2％。投資比例嚴重偏低，使得電網發(fā)展滯后于電源建設。

電網建設的滯后，加劇了電力供應緊張的局面。當前用電需求大幅度增長，但一些電網的主網架相對薄弱，電網結構不合理，存在輸配電“卡脖子”的現象，限制了電網對供電資源的調配能力。

第一，電廠的輸電系統(tǒng)建設不足，使得電廠的送出能力小于其裝機容量。例如，山西陽城電廠裝機210萬千瓦，但由于輸電線路限制，只能發(fā)電170萬千瓦，發(fā)電出力受限40萬千瓦。這種情況直接導致了現有的發(fā)電能力不能充分發(fā)揮，裝機資源得不到充分利用。

第二，電網線路的限制使一些省內、省間或者區(qū)域的聯絡電網相對薄弱，影響了電力電量在區(qū)域電網內部，或者區(qū)域電網之間的交換。例如，東北電網和華北電網的調劑就受到了區(qū)域電網連接能力的限制，因為華北東北目前只有一條聯絡線，聯系比較薄弱，東北送華北最大只有80萬千瓦，要緩解華北供電形勢，可謂杯水車薪。

第三，變電容量不足導致受電受阻。例如，浙江電網的電力需求發(fā)展很快，需要輸入大量電力。要平衡用電形勢，最大需要受入470萬至550萬千瓦。目前主網架上輸電能力已基本不受限制，但是，主要由于變電容量不足，浙江電網最多只能從華東主網受電400萬千瓦。

第四，地區(qū)電網原因造成用電負荷高的地區(qū)無法受入足夠的電力電量。體現在當負荷中心附近發(fā)電機組或者線路跳閘，造成輸電線路上的輸電潮流大量轉移時，超過一些地區(qū)電網線路的輸電能力，從而導致限電。這種情況主要發(fā)生在華東，例如浙江的溫州、臺州、麗水等地區(qū)，這些地區(qū)變電站能力有限，使得高峰時變電能力不足而限電。

3．電網穩(wěn)定性將面臨更大挑戰(zhàn)

電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行是國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的前提。歷史上，中國雖然出現了不少電網事故，但尚未出現電網大面積癱瘓的現象。這是由于：我國按統(tǒng)一規(guī)劃來建設電網，主干電網結構還比較合理；我國電網還只處于全國聯網的初期，電網的連接和互動較差，局部電網出現問題，影響到的范圍比較??；電力系統(tǒng)出現局部故障時，可以采取行政手段，通過頻繁的人為拉閘限電，來避免電網事故波及其他地區(qū)。

但是，在未來的發(fā)展中，電網運行的制度環(huán)境和技術基礎將發(fā)生深刻的變化，電網的穩(wěn)定安全將受到更大挑戰(zhàn)。如，隨著電力市場化改革的推進，人為拉閘限電的手段將會受到來自各方的限制。還比如，隨著電網之間聯系愈益密切，其互動性持續(xù)增強，電網故障將更加容易在瞬間擴大。

目前，中國經濟開始了新一輪快速增長。在這個階段，無論是產業(yè)結構的升級，還是居民生活質量的提高，都將導致電力需求的上揚。為滿足這一需求，國家將進一步加大對于電源建設的投資。2003年和2004年，中國新開工裝機容量分別為3000萬千瓦和4000萬千瓦左右。據估計，發(fā)電能力不足的問題有望從2006年起得到緩解。但是，從根本上解決電力供應問題，僅有發(fā)電能力的增長是不夠的，還必須輔以輸配電能力的相應增長。否則，電網就有可能成為電源和最終用戶間的“瓶頸”，形成更大程度上的“卡脖子”和窩電現象，造成新的資源浪費。

因此，為了保證電力工業(yè)持續(xù)協(xié)調發(fā)展，提供安全、可靠、優(yōu)質的電力資源，在未來的若干年中，中國國電網與電源的投資應保持合理的比例。根據國家“十五”和“十一五”期間的電源建設投資規(guī)劃，在這兩個時期，電網配套投資將分別高達5800億元和9000億元左右，其中，國家電網公司的投資則分別為4700億元和7200億元，相應的資本金需要940億元和1440億元。

二、電網投資存在巨大資金缺口

在目前的電價水平和結構下，國家電網公司為獨立發(fā)電公司提供的輸配電業(yè)務處于虧損狀態(tài)。也就是說，國網公司從獨立發(fā)電公司處購電后，再輸配給終端用戶，在這一過程中所獲得的價格差價（平均終端用戶電價－國網公司從獨立發(fā)電公司處購電的成本）不足以補償國網公司的輸配電營運成本(不含財務成本)。以2002年為例，國家電網公司從獨立發(fā)電公司購電所產生的虧損為每千瓦時0.17分（不計財務成本），而計入財務成本之后，該虧損值則為每千瓦時1.29分。

由此，電網公司的內部積累難以完成電網投資，電網建設存在著巨大的投資缺口。以國家電網公司為例，取消電力建設基金和供電貼費后，用于發(fā)展的資本性資金來源銳減，“十五”期間，電網建設資本金缺口預計在550億至600億元之間；“十一五”期間，電網建設資本金缺口則在800億至900億元之間。

2002年，國家電網公司的銷售總收入為3800億元。在不發(fā)生人工、維修和管理費用情況下的剛性支出高達收入的86％，其中應付給獨立發(fā)電廠的購電費用為2653億元，支付電網所屬內部發(fā)電廠的發(fā)電費用149億元，電網折舊312億元、電網本身的水、材料費用201億元、財務費用122億元，所得稅15億元?？鄢@些剛性支出，國網公司的實際凈收入只有519億元。如果再考慮到人工、維修和管理費用，則國網公司的剛性支出更高達收入的98％，實際凈收入只有64億元左右。

即便將電網公司的微薄利潤全部留作補充資本金，每年的資本金補充額約為30億元，僅占2004年～2010年平均計劃年投資額874億元的3.4％。按照國網公司約30億元的年凈利潤和300億元的折舊，每年現金流約為330億元～350億元，僅能滿足2004年～2010年平均計劃年投資額的38％，缺口高達62％。我們估計，若維持當前的電價結構和水平，國網公司的財務狀況將不斷惡化，資產回報率將由2002年的0.4％下降到2010年的－1.7％，同期的負債/股本比率則由56％上升到192％，并將在2005年出現全面虧損。

三、關鍵在于電網投資回報率過低

1．輸配電電價占終端銷售電價的比例過低

目前，在我國的電價制度中，只明確終端銷售電價和上網電價，而無單獨的輸配電價。下文所指的輸配電價是根據銷售電價和發(fā)電電價推算的（輸配電價=銷售電價－平均上網電價－網損）。

要判斷我國輸配電電價水平的高低，必須確定合適的比較原則。我國的輸配電業(yè)務具有三個方面的特點：地域分布廣；負荷中心與能源中心分割較遠；工業(yè)用電占據全社會的絕對比重。

從地域分布上，中國的輸配電價的水平和結構應與巴西、加拿大和澳大利亞具有一定的可比性。而從負荷中心與能源中心相分割以及用電消費結構方面來看，則巴西和我國具有同樣的特點，因此，在輸配電價水平和結構方面也應具有一定的可比性。表2提供了相關國家輸配電電價水平等方面的數據。無論是絕對水平還是其占終端銷售電價的比例，我國輸配電價在所比較的國家和地區(qū)中均是最低的。

綜合這些國家的實際情況，并結合我國的現實，我們認為，中國的輸配電價占終端銷售電價的合理比例應為40％左右，而目前這一比例為24.6％。

2．電網投資回報率低于工業(yè)各行業(yè)平均水平

從資產回報率來看，我國的電網投資回報率遠低于國內工業(yè)投資和獨立發(fā)電公司回報率，也遠低于電網投資回報率的國際水平，根本無法吸引足夠的投資。以國家電網公司為例，其資產回報率和銷售利潤率分別為0.4％和0.6％，遠遠低于獨立發(fā)電公司的7.1％和18.9％，也低于全國工業(yè)的平均水平（2001年分別為3.5％和5.1％）。

根據JP Morgan公司提供的資料，我國獨立發(fā)電公司的資產回報率在國際上已屬合理水平。但是，我國輸配電網的回報率卻是最低的，顯著低于應有的合理水平。JP Morgan公司提供的資料顯示，許多國家的輸配電資產回報率在4％～7％之間。比照這一水平，我國輸配電資產的合理回報率應該在5％～6％之間。

3．目前輸配電價缺口約為每度電4分錢

電價是引導電力發(fā)展的一個重要因素，正確的價格信號有利于電力工業(yè)的健康發(fā)展。目前我國發(fā)電方的上網電價的核定原則是，保障發(fā)電投資在經營期內得到一個回報率，而將來則會通過競價上網，能夠運用市場化的方式來解決電源建設所需的資金。然而，電網具有自然壟斷性，其經營受到政府嚴格的規(guī)制，并非完全依照市場競爭的游戲規(guī)則，因此，無論是輸配電建設資金的籌措，還是輸配電價格的制定，都需要政府政策的引導。

按目前的終端銷售電價和上網電價進行推算，我國目前的輸配電價為0.086元/千瓦時（不含稅）。如果以6％作為電網資產的目標合理回報率，則合理的輸配電價應該在0.125元/千瓦時左右，輸配電價的缺口約為0.04元/千瓦時。如果按照前面提到的我國輸配電價應占終端銷售電價的40％測算，輸配電價缺口也與之基本一致。

四、社會可以承受電價水平及其結構的合理調整

鑒于目前電力供應日趨緊張，而煤炭價格又不斷上升，國家決定在2004年將終端銷售價格提高2分/千瓦時。我們認為，無論從宏觀經濟運行，還是從行業(yè)發(fā)展來看，電價水平還有一定的調升空間。適當調整電價水平及其結構，不僅不會導致價格總水平的顯著上漲，而且還會有利于產業(yè)結構的優(yōu)化升級。

1．目前中國的經濟和社會狀況能夠承受電價水平的合理上漲

第一，電價的合理上升不會導致物價水平的大幅上漲。

按照2000年投入產出表，模擬計算了電價分別上漲3％、5％、6％、10％和15％時（大致相當于終端銷售電價每千瓦時分別上漲0.012元、0.02元、0.024元、0.04元和0.06元），對居民消費價格和最終產品使用價格的影響。

模擬計算表明，當電價上漲3％時，居民消費價格上漲0.20％，最終產品價格上漲0.25％；當電價上漲5％時，居民消費價格上漲0.33％，最終產品價格上漲0.41％；當電價上漲6％時，居民消費價格上漲0.40％，最終產品價格上漲0.49％；當電價上漲10％時，居民消費價格上漲0.66％，最終產品價格上漲0.82％：當電價上漲15％時，居民消費價格大約上漲1％，最終產品價格大約上漲1.2％。也就是說，電價的合理上升不會導致物價水平大幅上漲。

第二，大多數產業(yè)部門可以承受電價水平上漲0.04元/千瓦時。

模擬計算表明，煤炭采選業(yè)等7個對電價敏感性較高的行業(yè)，對電價提高的承受力較弱；石油和天然氣開采業(yè)等9個對電價敏感性中等的行業(yè)，對電價提高有一定程度的承受力。其它23個行業(yè)對電價不敏感，對電價提高的承受力也較強。

當電價上漲5％時，非金屬礦采選業(yè)等13個部門成本受到的影響低于0.5％；自來水的生產和供應業(yè)等13個部門成本受到的影響超過0.5％，其中影響超過1％的部門有兩個，分別為金屬冶煉及壓延加工業(yè)和自來水生產和供應業(yè)。但是，當電價上漲10％時，對絕大多數部門成本的影響都高于0.5％，影響幅度超過1％的部門達到半數。因此，電力價格調整的幅度控制在10％以內比較合適，多數行業(yè)可以承受。

第三，居民對于電價上漲具有一定的承受能力。上個世紀90年代以來，城鎮(zhèn)居民對水、電、氣等居住價格上漲已經有了相當的承受能力。目前居民生活用水和液化石油氣價格漲幅都不大，居民對電價上漲有一定的承受能力。根據測算結果，總體上看，城市居民生活用電價格增長幅度控制在0.04元～0.05元之間，農村居民生活用電價格增長幅度控制在0.02元～0.04元之間是可以承受的。

2．調升電價水平有利于產業(yè)結構調整

目前我國高能耗工業(yè)規(guī)模急速擴大，不僅加劇了電力供求形勢的緊張局面，而且造成了能源資源的巨大浪費。適當調高電價水平，有利于抑制高耗能產業(yè)的不合理擴張，促進產業(yè)結構的優(yōu)化升級。

適當、有選擇地提升某些類別用戶的銷售電價，尤其是高能耗用戶如氧化鋁、鐵合金和電石行業(yè)，可以減少這些依賴低電價而生存的高能耗產品的出口，而這些出口實質上是間接出口我國本已稀缺的能源。一定程度上，這還有助于減少企業(yè)因低價出口而引發(fā)國外反傾銷措施的可能性，從而減少國際貿易摩擦。

此外，對于市場化的其他能源價格和嚴格管制的電價所形成并不斷擴大的能源價差，電價總體水平的提升還可以緩解這一矛盾給電力供給帶來的壓力。

五、理順輸配電價的政策建議

1．適當調高輸配電價水平和輸配電價占銷售電價的比例

建議在可承受的范圍內逐步提高輸配電電價，使輸配電電價水平及其占終端銷售電價的比例逐步接近合理水平。根據上文的論述，近期可以將輸配電價在現有輸配電價基礎上每千瓦時再提高2分錢，然后再選擇適當時機，進一步調升輸配電價，使輸配電投資回報率逐步達到6％左右。

根據測算，輸配電價提高2分錢后，2004年國網公司將可新增銷售收入268億元，新增利潤為180億元，資產回報率將提升為3.1％。這將改善國網公司的回報和負債狀況，其內部現金流對應未來電網投資的資金缺口也可由62％降低到41％。

此外，由于農村居民對電價調整的綜合承受能力弱于城市居民，在調整電價的同時，應針對不同地區(qū)（特別是對電價承受能力較弱的地區(qū)和農村）采取不同幅度、不同側重點的調整，可以對某些弱勢群體提供專項補貼以彌補其額外的電費支出。對于居民生活用電，可以采用累進電價或者是采用生命線電價的方式。對于一些已經有過熱苗頭、高耗能的行業(yè)，不僅要取消電價優(yōu)惠，而且要提高電價。

2.建立獨立的輸配電價機制

目前極低的輸配電資產回報率不能吸引社會資金投資電網。即便是電網公司的電網投資，嚴格意義上也不符合商業(yè)原則的“自主性”投資。電網公司已公司化，但仍然扮演著一個政策性投資被動執(zhí)行者的角色。在現有電價體制下，電網投資越多，電網公司還本付息的負擔越大，盈利壓力也越大，越缺乏進一步投資的積極性。電網公司這種政策性角色既不符合電力體制改革的初衷，也無法藉此長期維系電網投資。

因此，長期而言，建立獨立、規(guī)范的輸配電價機制，使輸配電價真正能夠反映輸配電真實成本，并予以合理回報，是理順電價、改善電價結構的核心和根本。

3．建立電網建設基金

過去，國家為了鼓勵社會力量投資辦電，曾實行了每千瓦時征收2分錢電力建設基金的制度，征收電力建設基金的制度大大促進了當時我國電力工業(yè)的發(fā)展，后來，隨著電力供給狀況的改善，以及相關制度的改革和完善，這一基金被取消。當前，電力供應再一次出現緊缺，而電網建設在短時間內難以吸引大量社會和海外投資，作為應急措施，可以考慮參考“南水北調”工程和三峽工程設立相應工程建設基金的作法，設立電網建設基金，專用于電網建設，待將來輸配電價到位后，再取消。

4．促進社會資金有序進入電網建設

在堅持對電網進行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一調度和統(tǒng)一管理”原則的同時，容許社會各類資金參股電網公司，在電網公司的統(tǒng)一管理下，有序進入電網投資建設。當然，引入社會資金進行電網投資的前提是有一個合理的回報機制。

5．創(chuàng)造條件重組電網公司資產，整體上市籌資

在逐步提升輸配電價的同時，配合若干國家政策，以及采用某些金融手段，進一步重組電網公司的資產，將其回報逐步提升，直到符合資本市場的要求，以達到將電網公司整體上市的目的。電網公司的重組上市不僅可以為其提供新的、可持續(xù)的市場融資渠道，而且將大大促進公司管理水平的提高，使公司在治理結構和日常運作方面更加規(guī)范，并符合市場要求。

李劍閣、王慧炯、李善同、 侯永志、劉云中供職于國務院發(fā)展研究中心，王國華供職于摩根大通銀行，本刊發(fā)表時對報告作了編輯處理