當(dāng)今世界，在金融創(chuàng)新的推動下，由分業(yè)經(jīng)營走向綜合經(jīng)營已成為全球金融業(yè)的發(fā)展潮流。作為綜合經(jīng)營的一種有效模式，金融控股公司在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、協(xié)同效應(yīng)及降低單一業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的行業(yè)風(fēng)險等方面，具有其他金融企業(yè)組織形式無可比擬的優(yōu)勢，并成為美、英、日等西方發(fā)達(dá)國家大金融機(jī)構(gòu)選擇的主要組織形式。雖然我國尚未建立關(guān)于金融機(jī)構(gòu)多元化經(jīng)營的法規(guī)，當(dāng)前金融業(yè)經(jīng)營的主流是分業(yè)經(jīng)營，但是綜合經(jīng)營將是我國金融業(yè)未來的發(fā)展方向，因此目前作為綜合經(jīng)營有效模式的金融控股公司在我國成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，研究和借鑒國際上有關(guān)金融控股公司的理論和法律，對于發(fā)展中國金融控股公司具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

國外金融控股公司的立法比較及趨勢

從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗看，金融控股公司的健康穩(wěn)步發(fā)展都是以相關(guān)法規(guī)的不斷健全和完善作保證的。

以美國為例。為了適應(yīng)國際金融業(yè)發(fā)展的大趨勢和提高美國金融業(yè)的國際競爭力，1999年11月12日，美國國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。該法案取消了美國20世紀(jì)30年代大蕭條時期實(shí)行的限制商業(yè)銀行、證券公司和保險公司跨界經(jīng)營的法律，從而使美國金融業(yè)邁入一個新的時代。這項法案的特點(diǎn)是，它能夠讓每一名美國人都獲得一條龍式的金融服務(wù)，而且金融機(jī)構(gòu)能夠在美國每一個城鎮(zhèn)建立金融超級市場，提供低廉的一站式（One－Stop－Shop）服務(wù)，企業(yè)和消費(fèi)者可以在一家金融公司內(nèi)辦妥所有的金融交易。這場革命性的轉(zhuǎn)變已重新界定金融業(yè)的行業(yè)經(jīng)營界限，而金融控股公司也在美國取得了完全的合法地位。2000年年初，美國國會通過對《銀行控股公司法》及其他法律的修改，促進(jìn)了銀行控股公司向金融控股公司的轉(zhuǎn)變。

再看英國，早在1986年10月，英國就實(shí)行了金融“大爆炸”（Big Bang）改革，對《金融服務(wù)法》的修改，促進(jìn)了金融業(yè)的聯(lián)合經(jīng)營與金融控股公司的設(shè)立。英國的金融“大爆炸”全面改變了其本土及英聯(lián)邦國家金融分業(yè)經(jīng)營的體制，促進(jìn)了商人銀行業(yè)務(wù)與股票經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)相融合，以及商業(yè)銀行與投資銀行的相互結(jié)合，形成了沒有業(yè)務(wù)界限的多元化金融集團(tuán)。

日本已于1998年4月1日通過了《金融體系改革一攬子法案》，該法案的最大特點(diǎn)是放寬對銀行、證券、保險等行業(yè)的限制，允許各金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營各種金融業(yè)務(wù)，廢除銀行不能直接經(jīng)營證券、保險業(yè)務(wù)的禁令，擴(kuò)大銀行的經(jīng)營范圍。

一些國際組織，如巴塞爾金融監(jiān)管聯(lián)合論壇、歐盟市場一體化委員會也出臺了關(guān)于金融集團(tuán)監(jiān)管的指導(dǎo)性文件。這些法規(guī)與制度的調(diào)整，直接促成了金融控股公司的發(fā)展。業(yè)務(wù)的全能化使金融控股公司能夠在更大范圍內(nèi)利用一體化經(jīng)營的好處，享受更多的范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

從上述實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營國家監(jiān)管法律的變革中，我們可以明顯看出當(dāng)前國際金融立法趨勢，盡管監(jiān)管的基本目標(biāo)──維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全沒有改變，但其重心已轉(zhuǎn)移到風(fēng)險性監(jiān)管──如何控制風(fēng)險以及風(fēng)險出現(xiàn)后能有效降低其危害。監(jiān)管當(dāng)局在制定和實(shí)施監(jiān)管法律法規(guī)、政策措施的過程中，考慮可能對金融競爭、效率和金融創(chuàng)新產(chǎn)生的影響，采取靈活的有應(yīng)變能力的監(jiān)管政策和手段，并不斷進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，以在穩(wěn)定的前提下創(chuàng)造出有利于金融創(chuàng)新的外部法制環(huán)境。

金融監(jiān)管部門要研究金融控股公司的立法

中國加入WTO后，按照承諾要逐步開放中國金融業(yè)，國內(nèi)金融業(yè)將直接面對國外金融業(yè)的競爭。國外金融機(jī)構(gòu)多以綜合經(jīng)營為背景，加入WTO后，率先進(jìn)入中國金融市場的將是業(yè)務(wù)范圍廣泛、實(shí)力雄厚的大型跨國金融集團(tuán)。根據(jù)中國加入WTO的承諾，一家大型跨國金融集團(tuán)的不同類型子公司可以分別申請進(jìn)入國內(nèi)金融市場的不同領(lǐng)域，在中國現(xiàn)行金融經(jīng)營體制下，雖然每一個在華金融機(jī)構(gòu)都不能直接從事多種業(yè)務(wù)，但是它們與其母公司及其他分支機(jī)構(gòu)的集團(tuán)內(nèi)部交易在所難免，同一金融集團(tuán)的不同子公司在總公司的統(tǒng)一規(guī)劃下展開業(yè)務(wù)合作，可以為客戶提供“一攬子”金融服務(wù)。

相比之下，中國金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍較單一，難以獲得“范圍經(jīng)濟(jì)”優(yōu)勢。雖然從理論上說，中國各金融機(jī)構(gòu)也可以開展業(yè)務(wù)合作，但是這種合作缺乏制度基礎(chǔ)，相對于金融集團(tuán)下的不同子公司之間的業(yè)務(wù)合作松散得多。業(yè)務(wù)范圍存在的局限性在相當(dāng)大的程度上制約了中國金融機(jī)構(gòu)競爭力的提高。目前中國金融機(jī)構(gòu)不僅在國際金融市場上無力與西方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭，甚至在國內(nèi)金融市場上如何應(yīng)對來自外資金融機(jī)構(gòu)的競爭壓力，也是有待回答的問題。因此，中國金融業(yè)有必要根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)金融形勢的發(fā)展變化及時進(jìn)行思考研究，認(rèn)真探討在中國如何發(fā)展金融控股公司的問題，這是中國金融業(yè)為適應(yīng)國際金融市場競爭、應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)一體化無法回避的問題。也是中國金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程不斷加快的情況下，為了自身發(fā)展不得不面對的問題。

另外，加入WTO的中國，一方面由于市場競爭更加日趨激烈，金融機(jī)構(gòu)會不斷地加快金融創(chuàng)新的步伐，另一方面隨著外資金融機(jī)構(gòu)的增多，新的金融創(chuàng)新產(chǎn)品也會大量引入中國，金融機(jī)構(gòu)規(guī)避分業(yè)管制的創(chuàng)新行為將明顯增加，這將進(jìn)一步模糊傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)之間的分工界限，對中國金融業(yè)現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。

研究金融控股公司立法問題是防范和化解我國當(dāng)前金融風(fēng)險的緊迫需要

就總體而言，由于沒有明確的法律規(guī)范，我國尚未形成金融控股公司發(fā)展的基本環(huán)境。但目前國內(nèi)已出現(xiàn)了一些準(zhǔn)金融控股公司，除了存在金融業(yè)務(wù)本身形成的信用、市場、利率、操作等一般風(fēng)險外，還存在由“集團(tuán)控股”這一組織架構(gòu)特性可能帶來的特殊風(fēng)險。

中國金融控股公司的現(xiàn)狀

根據(jù)我們實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)存在四種金融控股公司類型：

一是由非銀行金融機(jī)構(gòu)形成的金融控股公司，如中信、光大、平安等。中信已改制為純粹型控股公司，母公司不再是經(jīng)營機(jī)構(gòu)，而只是一個純粹的投資控股機(jī)構(gòu)。

二是三大國有商業(yè)銀行獨(dú)資或合資成立的金融控股公司，如中國銀行國際控股公司、中國建設(shè)銀行國際金融有限公司、中國工商銀行的工商東亞金融控股公司等。三大國有銀行通過在海外注冊非銀行子公司，繞開了《商業(yè)銀行法》禁止銀行投資的限制。

三是由企業(yè)集團(tuán)形成的金融控股公司。由于企業(yè)集團(tuán)對金融機(jī)構(gòu)投資不受限制，這類金融控股公司會發(fā)展較快。其中既包括國有企業(yè)集團(tuán)，也包括民營企業(yè)集團(tuán)的投資。前者如山東電力、海爾等，后者如德隆、新希望等。

四是一些地方政府通過對控股的地方城市商業(yè)銀行、信托公司、證券公司進(jìn)行重組組建的金融控股公司。

調(diào)查顯示，目前在我國不同程度的存在金融資本控制實(shí)業(yè)、實(shí)業(yè)資本控制金融機(jī)構(gòu)以及金融資本控制金融資本的現(xiàn)象并趨于逐步放大的態(tài)勢。一些股份制商業(yè)銀行、證券公司、保險公司也躍躍欲試，希望通過組建金融控股公司搭建統(tǒng)一的服務(wù)平臺，打通貨幣市場、證券市場和保險市場之間的聯(lián)系，推出綜合服務(wù)業(yè)務(wù)，拓展自己的業(yè)務(wù)范圍。

對現(xiàn)有金融控股公司的風(fēng)險分析

● 法律界定不清楚。目前我國沒有金融控股公司的法律，在已頒布的一些金融法規(guī)中還有限制金融控股公司發(fā)展的條款，不利于金融控股公司的發(fā)展。如果長期缺乏對名義上不是金融控股公司而實(shí)為金融控股公司的機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀管理的法規(guī)，將不利于我國金融控股公司的發(fā)展，并埋下巨大的風(fēng)險隱患。

● 對現(xiàn)行分業(yè)經(jīng)營體制構(gòu)成挑戰(zhàn)。金融控股公司是異業(yè)組合，經(jīng)營范圍廣，人員多，管理非常復(fù)雜。目前國內(nèi)存在的金融控股公司缺乏內(nèi)部的稽核制度、高素質(zhì)人才和高效率的風(fēng)險管理能力，綜合效益未能發(fā)揮。如果金融控股公司正式運(yùn)行之前，沒有一套完善且能嚴(yán)格執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制，金融風(fēng)險將高于原有制度下的風(fēng)險。新業(yè)務(wù)的開辟和金融機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化都會導(dǎo)致監(jiān)管難題。

● 金融控股公司的風(fēng)險無法得到控制。由于歷史和體制原因 ，金融集團(tuán)內(nèi)部復(fù)雜的持股關(guān)系和資金往來的現(xiàn)狀，使金融控股集團(tuán)下的銀行、證券和保險子公司之間，以及金融與實(shí)業(yè)之間 ，沒有建立有效的“防火墻”，單個機(jī)構(gòu)的安全并不能得到充分保障，并且面臨新的重大問題。比如集團(tuán)公司下屬各實(shí)體間不良關(guān)聯(lián)交易的存在，增大了集團(tuán)公司的總體風(fēng)險。

● 企業(yè)集團(tuán)控股形成的金融控股公司，由于沒有法律和政策的限制，沒有監(jiān)管部門，蘊(yùn)涵著相當(dāng)大的風(fēng)險。這些風(fēng)險主要是：利用上市公司、證券公司和商業(yè)銀行之間的關(guān)聯(lián)交易，構(gòu)造龐大的資金鏈條，并從關(guān)聯(lián)交易中獲利。形成“銀行融資－購并－上市－再購并－再上市－銀行融資”的循環(huán)。由于起點(diǎn)和終點(diǎn)都是銀行融資，一旦資金鏈斷裂，銀行遭受巨額損失。近幾年出現(xiàn)的多起案例，應(yīng)該使我們對控股金融機(jī)構(gòu)，特別是控股銀行的危險性應(yīng)該有足夠的認(rèn)識和警惕。

● 集團(tuán)成員間風(fēng)險傳播。由于在金融控股公司內(nèi)部存在不少的內(nèi)部交易和各成員之間千絲萬縷的聯(lián)系，當(dāng)一家控股子公司陷入經(jīng)營危機(jī)或財務(wù)困難時，可能會發(fā)生其他成員的被迫救助，由此產(chǎn)生對關(guān)聯(lián)成員乃至整個集團(tuán)的拖累，引發(fā)嚴(yán)重的“多米諾骨牌”效應(yīng)。

● 公開信息與真實(shí)情況可能有較大出入。集團(tuán)成員間的內(nèi)部交易往往會夸大一個集團(tuán)成員的報告利潤和資本水平，因而集團(tuán)的凈利潤可能會大大低于各成員的利潤總和。同時混亂的股權(quán)結(jié)構(gòu)往往會使同一筆資本來源在母公司和子公司的資產(chǎn)負(fù)債表中同時反映，重復(fù)計算，這些都會降低公開信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。集團(tuán)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易和股權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使分業(yè)的監(jiān)管當(dāng)局無法了解其經(jīng)營狀況，從而無法準(zhǔn)確判斷集團(tuán)所面臨的真實(shí)風(fēng)險。

及時研究出臺金融控股公司的監(jiān)管法律

無論是出于加入WTO后提升我國金融業(yè)競爭力的現(xiàn)實(shí)需要，還是防范和化解金融風(fēng)險的迫切性，都要求我們及時研究金融控股公司的監(jiān)管法律。近幾年來，一批專家學(xué)者和監(jiān)管人員都在積極研究金融控股公司的發(fā)展和監(jiān)管問題，從這些成果的概括中，我認(rèn)為金融控股公司的監(jiān)管法律應(yīng)研究以下問題：

第一，現(xiàn)有監(jiān)管體制如何實(shí)施對金融控股公司的監(jiān)管。在這方面，有三個層面的問題。一是需要研究主監(jiān)管制度。根據(jù)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的原則，中國已形成了三個金融行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，這對提升監(jiān)管的專業(yè)水平起到了重要的推動作用。盡管三個監(jiān)管部門已召開過兩次聯(lián)席會議，初步確立了對金融控股公司以業(yè)務(wù)權(quán)重為依據(jù)的主監(jiān)管制度，但是由于這個制度安排僅僅是框架性的，缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管的法律依據(jù)，因此需要一部監(jiān)管的法規(guī)和一個單一的機(jī)構(gòu)對金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，這樣就可以從綜合的角度監(jiān)管金融控股公司。

二是需要研究監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管我國行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立了監(jiān)管聯(lián)席會議制，但這種制度缺乏法律依據(jù)和保障，也沒有明確的責(zé)、權(quán)分工，難以解決分業(yè)監(jiān)管體制所帶來的監(jiān)管成本、信息溝通、重復(fù)監(jiān)管或留下監(jiān)管真空的缺陷，是我們設(shè)計金融控股公司監(jiān)管框架時必須考慮的問題。

三是需要研究人民銀行與三個監(jiān)管部門在對金融控股公司監(jiān)管上的關(guān)系和職責(zé)劃分，如何解決監(jiān)管合作問題。由于金融控股公司特別是銀行類金融控股公司在整個金融體系中的地位舉足輕重，一旦發(fā)生風(fēng)險，會直接危機(jī)金融體系的安全，往往要求人民銀行進(jìn)行救助。但是人民銀行在監(jiān)管方面負(fù)有哪些責(zé)任，需要研究。

第二，被監(jiān)管對象的界定。特別是實(shí)業(yè)資本控股金融機(jī)構(gòu)所形成的事實(shí)上的金融控股公司，是否應(yīng)納入監(jiān)管范圍，由誰監(jiān)管，如何納入監(jiān)管范圍，監(jiān)管哪些方面，都有待進(jìn)一步深入研究。

第三，監(jiān)管內(nèi)容和手段的關(guān)系。對金融控股公司的監(jiān)管，主要集中在市場準(zhǔn)入、資本充足率、關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險集中度以及高級管理人員的資格認(rèn)定等方面。這些內(nèi)容和單一金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管并無不同。但在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，對金融控股公司的監(jiān)管存在一個內(nèi)容和手段的協(xié)調(diào)問題。特別是作為最后貸款人和清償人的人民銀行，在分離了銀行監(jiān)管職能后，如何控制金融控股公司可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險，是一個新的挑戰(zhàn)。

第四，如何制定金融控股公司的監(jiān)管法律問題。從國際經(jīng)驗看，無論是單獨(dú)立法，還是合并立法，都存在對金融控股公司及類似機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)。我國的金融監(jiān)管基本是以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主線，金融立法也是按機(jī)構(gòu)性質(zhì)分別立法為主線，按照這一主線，我國也需要一部專門規(guī)范金融控股公司的單獨(dú)法規(guī)。但就現(xiàn)階段而言，鑒于金融控股公司的單獨(dú)立法要涉及金融基本法和分業(yè)經(jīng)營制度的重大調(diào)整，因此可考慮借鑒美、英、日等國金融控股公司方面的立法經(jīng)驗及《聯(lián)合論壇》等框架性法律條款和中國實(shí)際，制定相應(yīng)的金融控股公司管理條例。隨著金融基本法及其他經(jīng)濟(jì)法律的修改，視條件成熟再制定《金融控股公司法》。通過先行制定金融控股公司管理條例，可以在一定程度上解決公司設(shè)立與經(jīng)營的合法性問題，也為依法監(jiān)管提供了依據(jù)。

目前階段可借鑒美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》中的一些做法，如通過定義金融活動、輔助性金融活動和賦予美聯(lián)儲、財政部裁量權(quán)等為金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新預(yù)留空間。又如，對許多懸而未決的問題責(zé)成美聯(lián)儲和財政部等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，在規(guī)定的時間內(nèi)提出報告，為立法機(jī)構(gòu)等部門和社會觀眾提供參考。在修改法律方面也可借鑒日本的立法經(jīng)驗，先行設(shè)立特例法，即先將公司法、銀行法、證券法、保險法等法規(guī)中的相關(guān)部分匯總修改，形成金融控股公司適用的法規(guī)，日本謂之《金融控股公司解禁整備法》。視條件成熟后，適時頒布《金融控股公司法》。