七萬(wàn)個(gè)行政村的通話難題

7月，位于四川省西南部甘孜藏族自治州的稻城縣，這個(gè)被稱(chēng)為“最后的香格里拉”的地方，迎來(lái)了一年中最令人沉醉的季節(jié)。距離縣城40公里左右的亞丁村，一個(gè)三座海拔6000米雪山拱衛(wèi)的藏族村落，卻在悄然發(fā)生著變化。

“移動(dòng)基站快要建起來(lái)了，很快就可以在這里打手機(jī)了?！眮喍∪松鐓^(qū)成都接待站的曾先生對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示。這意味著，當(dāng)?shù)氐拇迕褚约帮L(fēng)塵仆仆趕來(lái)的游人，以后再也不用奔波兩小時(shí)到日瓦鄉(xiāng)聆聽(tīng)外界的聲音了。

但并不是所有的村莊都這么幸運(yùn)。雖然在京滬穗這樣的中心城市，人均一部電話以上已相當(dāng)平常；不過(guò)根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，截止到2004年6月底，在中國(guó)的行政村中仍然有10.1％——也就是超過(guò)七萬(wàn)個(gè)行政村——沒(méi)有通上電話。這些村莊大部分都分布在中西部地區(qū)或者邊遠(yuǎn)山區(qū)，仍然與整個(gè)通信時(shí)代處于“隔絕”的狀態(tài)。

2004年，經(jīng)過(guò)了10年改革風(fēng)雨歷程的中國(guó)電信業(yè)，終于開(kāi)始直面這個(gè)沉甸甸的數(shù)字：

1月16日，信息產(chǎn)業(yè)部正式啟動(dòng)了村村通工程試點(diǎn)；5月初，在陜西省榆林召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后，這項(xiàng)工程開(kāi)始步入了快車(chē)道，制訂的“階段性綱領(lǐng)”是到2005年底，要把全國(guó)行政村的通電話比重，從目前的90％提高到95％。

3月和4月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)情研究中心胡鞍鋼教授分別就加快農(nóng)村電信普遍服務(wù)建設(shè)以及建立農(nóng)村電信普遍服務(wù)基金，向中央提交研究報(bào)告和政策建議，并得到黃菊副總理的批示和有關(guān)部門(mén)的高度重視。

而被傳揚(yáng)了兩年多的電信普遍服務(wù)基金，這一被業(yè)界普遍認(rèn)同的“終極解決方案”，也在這樣的一個(gè)大背景下，悄然啟動(dòng)了破冰之旅。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，在國(guó)務(wù)院高層的大力推動(dòng)下，電信普遍服務(wù)基金開(kāi)始步入正式的決策程序。目前，信息產(chǎn)業(yè)部正在加緊《電信普遍服務(wù)管理?xiàng)l例》的起草工作。其核心內(nèi)容電信普遍服務(wù)基金，則最早有望于明年分娩，并正式代替現(xiàn)有的村村通工程。

誰(shuí)來(lái)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)

按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的定義，所謂電信普遍服務(wù)，就是“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁”。

1998年，中國(guó)電信業(yè)進(jìn)行了體制性改革，郵電部被撤消，在政企分離之后，組建了新的信息產(chǎn)業(yè)部。此后，1999年，移動(dòng)業(yè)務(wù)被單獨(dú)剝離出來(lái)，成立了中國(guó)移動(dòng)集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)移動(dòng)）。原來(lái)由郵電部電信總局承擔(dān)的電信普遍服務(wù)，轉(zhuǎn)移到了中國(guó)電信集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)電信）。

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管研究部主任續(xù)俊旗對(duì)《財(cái)經(jīng)》回憶，2000年，他到中國(guó)電信集團(tuán)公司去調(diào)研，就發(fā)現(xiàn)福建等不少省公司不愿意去一些邊遠(yuǎn)地方發(fā)展用戶(hù)。雖然集團(tuán)有要求，但由于無(wú)法收回成本，地方缺乏積極性。

矛盾集中在傳統(tǒng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商中國(guó)電信和剝離之后新組建的中國(guó)移動(dòng)之間。1997年中國(guó)的移動(dòng)電話用戶(hù)還不足固定電話用戶(hù)的1/5，到了2000年，這個(gè)比重已經(jīng)增加到了接近3/5；其時(shí)中國(guó)移動(dòng)的營(yíng)業(yè)收入已經(jīng)相當(dāng)于中國(guó)電信的2/3，并且保持著幾乎相當(dāng)于后者兩倍的增長(zhǎng)速度。

在這樣的競(jìng)爭(zhēng)格局下，中國(guó)電信當(dāng)然不愿意繼續(xù)獨(dú)立承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)。2001年，中國(guó)電信南北分拆，重組成新的位于南方的中國(guó)電信集團(tuán)，以及位于北方的中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)。但這次重組并沒(méi)有緩解這種沖突。相反，長(zhǎng)途電話資費(fèi)在IP電話等新興業(yè)務(wù)的沖擊面前不斷下滑，某些省份本地固話業(yè)務(wù)的持續(xù)虧損，以及移動(dòng)電話對(duì)固定電話越來(lái)越強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，使得這兩家公司都備感壓力。

實(shí)際上，在中國(guó)電信海外上市過(guò)程中，其承擔(dān)的電信普遍服務(wù)問(wèn)題，已被投資者反復(fù)考問(wèn)。雖然目前，這塊義務(wù)由集團(tuán)公司來(lái)承擔(dān)，不會(huì)對(duì)上市的股份公司造成直接影響，但投資者的疑慮并未完全消除。

同樣的問(wèn)題，現(xiàn)在又?jǐn)[在了目前正積極謀求年內(nèi)海外上市的中國(guó)網(wǎng)通面前。

自2000年至今，中國(guó)電信業(yè)每年的固定資產(chǎn)投資都超過(guò)了2000億元人民幣。但在沸騰的舞臺(tái)背后，對(duì)于電信普遍服務(wù)的投入，卻陷入了一個(gè)相對(duì)的低潮期。

問(wèn)題并不簡(jiǎn)單出在錢(qián)上。

六大公司“分片包干”

信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)于這種困境已有準(zhǔn)備。

2000年9月25日頒布實(shí)施的《電信條例》明確規(guī)定：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定：“電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償管理辦法，由國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行”。一年之后，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，提出“盡快建立普遍服務(wù)基金，各電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)均應(yīng)承擔(dān)普遍服務(wù)。”

2002年中，正當(dāng)人們對(duì)建立電信普遍服務(wù)基金充滿(mǎn)期待時(shí)，各個(gè)主管部門(mén)之間在權(quán)限、方式上的糾葛，以及態(tài)度的冷熱不均，卻使得這一進(jìn)程變得異常遲緩。在這種情況下，“分片包干”制下的村村通工程從2003年7月間開(kāi)始浮出水面。

該方案確定了“分片包干”的政策雛形，由六家基礎(chǔ)電信企業(yè)（中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鐵通以及中國(guó)衛(wèi)通），分別負(fù)責(zé)在部分省份未開(kāi)通電話的行政村實(shí)施電信普遍服務(wù)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2002年底公布的全國(guó)未通電話行政村的相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合村村通工程目標(biāo)，設(shè)計(jì)者先確定了全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)村村通工程的任務(wù)量，然后綜合考慮各公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，兼顧其現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的地域特點(diǎn)，像切蛋糕一樣按比例分配到了企業(yè)。

2004年1月16日，在得到國(guó)務(wù)院的正式批復(fù)之后，村村通工程試點(diǎn)全面鋪開(kāi)。

中國(guó)移動(dòng)的試點(diǎn)省份為四川省，共計(jì)6112個(gè)行政村；中國(guó)電信在陜西省試點(diǎn)，為3457個(gè)行政村；中國(guó)網(wǎng)通的試點(diǎn)區(qū)域?yàn)閮?nèi)蒙古，為1557個(gè)行政村；中國(guó)聯(lián)通則在廣西，負(fù)責(zé)1680個(gè)村莊。另外兩家較小的運(yùn)營(yíng)商——中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)通，分別在河南和四川試點(diǎn)193個(gè)以及132個(gè)行政村。

如果這一過(guò)渡方案能夠順利執(zhí)行的話，到2005年底，將有望把不通電話的行政村的數(shù)量壓縮到3萬(wàn)多個(gè)。但續(xù)俊旗承認(rèn)，這個(gè)方案遠(yuǎn)未完美。因?yàn)槿藶榈貏澐帧鞍伞眳^(qū)域，肯定有不公平的地方——根據(jù)自然條件以及施工難度來(lái)給區(qū)域打分，實(shí)際上非常困難。

在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，中國(guó)鐵通集團(tuán)有限公司市場(chǎng)部總監(jiān)劉凌鈞就指出，以鐵通在河南的試點(diǎn)為例，其投入可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商。因?yàn)槠涓删€光纜并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有縣的覆蓋，“別人可能只需要15公里的光纜，從最近的縣城接到村里就行了；而我們要用50公里，甚至100公里?！?/p>

一位投資銀行的電信分析師在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)也表示，普遍服務(wù)的真實(shí)成本，很難事前測(cè)算。必須通過(guò)競(jìng)標(biāo)選擇，才能發(fā)現(xiàn)真實(shí)的普遍服務(wù)成本。因此，采用指令性的包干制度既有失公平，也缺乏透明性。

實(shí)際上，從國(guó)際上推行電信普遍服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在普遍服務(wù)工程招標(biāo)中，最終的中標(biāo)價(jià)格往往只相當(dāng)于監(jiān)管者最初測(cè)算結(jié)果的50％，甚至更低。但大包干的方案顯然缺乏這種主動(dòng)式的修正能力。

從5％到0.5％？

與交叉補(bǔ)貼、包干制度以及直接接入補(bǔ)貼相比，電信普遍服務(wù)基金在各國(guó)被公認(rèn)為一種最主流、也最透明的方式。

《財(cái)經(jīng)》從可靠渠道獲知，在國(guó)務(wù)院副總理黃菊于今年四五月間作出批示后，自上而下構(gòu)建電信普遍服務(wù)基金的政策通道已經(jīng)打開(kāi)，由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)收支管理，根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行劃撥的基金運(yùn)作整體框架業(yè)已初步形成了共識(shí)。各大運(yùn)營(yíng)商也紛紛向記者表示，原則上支持建立電信普遍服務(wù)基金。

不過(guò)，胡鞍鋼今年3月份提交的政策建議，仍然激起了不小的波瀾。在建議中，胡提出征收電信運(yùn)營(yíng)商5％～10％的收入，用于建立該基金，以確保到2010年解決中國(guó)所有行政村的通話問(wèn)題。胡提出的征收比例的下限5％，與印度目前的標(biāo)準(zhǔn)一致。但這一比例，被中國(guó)的電信企業(yè)普遍指為“明顯過(guò)高”。

以2003年為例，中國(guó)移動(dòng)上市公司（941.HK）的凈利潤(rùn)率為22％，中國(guó)電信（728.HK）為21％，而中國(guó)聯(lián)通(762.HK)卻僅為6.2％。至于未上市的幾家公司，中國(guó)鐵通去年的營(yíng)業(yè)額為71億元，凈利潤(rùn)更是只有7785萬(wàn)元，凈利潤(rùn)率只相當(dāng)于1％左右；其余電信公司則更難樂(lè)觀。如果按5％比例征收普遍服務(wù)基金，估計(jì)只有中國(guó)移動(dòng)仍能保持較好的經(jīng)營(yíng)狀況，中國(guó)電信也應(yīng)可以維持，其余四家運(yùn)營(yíng)商則勉為其難。

中國(guó)國(guó)際金融有限公司研究部張嵐嵐對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，不同國(guó)家，在不同的電信業(yè)發(fā)展階段，普遍服務(wù)基金應(yīng)有不同的目標(biāo)。印度目前的電信普及率仍相當(dāng)?shù)?，因此可能需要一個(gè)高比例來(lái)支持。中國(guó)應(yīng)該根據(jù)自身的現(xiàn)狀確定一個(gè)時(shí)間表和征收的比例。

據(jù)悉，信息產(chǎn)業(yè)部初步考慮，將按照各運(yùn)營(yíng)商營(yíng)業(yè)收入的1％～2％來(lái)征收普遍服務(wù)基金，每個(gè)年度重新核定一次，同時(shí)避免出現(xiàn)相鄰年份之間太大的起落。

分析人士指出，采用目前的包干方式，估計(jì)每年電信企業(yè)的支出大概有40億元的規(guī)模；而根據(jù)1％～2％的征收比例，電信普遍服務(wù)基金將來(lái)每年能夠獲得50億～100億元的收入，應(yīng)該可以更好地兼顧到電信普遍服務(wù)的積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管研究部主任續(xù)俊旗認(rèn)為，對(duì)于各運(yùn)營(yíng)商而言，這并非額外的負(fù)擔(dān)，而是一種典型的填補(bǔ)政策空白的許可收費(fèi)。

一些投資銀行在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，也均表示了謹(jǐn)慎的樂(lè)觀態(tài)度。他們都認(rèn)為，這樣的一個(gè)比例，顯然更容易被現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商接受和推進(jìn)?！爸灰o它們（電信運(yùn)營(yíng)商）時(shí)間，應(yīng)該可以調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，吸收這一塊支出?！?/p>

不過(guò)，即使1－2％的比例，很可能也只是一個(gè)中期目標(biāo)而已，據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部知情人士透露，在起步階段，征收的比例，應(yīng)該不會(huì)超過(guò)0.5％。

“對(duì)于電信這樣高利潤(rùn)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，0.5％簡(jiǎn)直是個(gè)玩笑”，一位不愿透明姓名的電信專(zhuān)家在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，毫不掩飾對(duì)這樣一個(gè)比例的不滿(mǎn)。

“監(jiān)管者應(yīng)該真正從推進(jìn)通信業(yè)公平的角度來(lái)考慮問(wèn)題，畢竟，中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元機(jī)制，決定了普遍服務(wù)的艱巨性和長(zhǎng)期性。因此，比例設(shè)計(jì)，應(yīng)該有全局觀念”，他補(bǔ)充說(shuō)。

激辯“基金盒子”

從總量上而言，不管是0.5％，還是1－2％的征收額度，這個(gè)比例并不會(huì)造成整個(gè)行業(yè)的太大的負(fù)擔(dān)，但是單純以營(yíng)業(yè)收入為指引的基金征收方式，會(huì)改變現(xiàn)有的仍顯脆弱的競(jìng)爭(zhēng)格局嗎？

一位國(guó)際投資銀行投行部負(fù)責(zé)人在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)也指出，如果征收普遍服務(wù)基金的對(duì)象，仍然是集團(tuán)公司，而不是上市的股份公司的話，對(duì)資本市場(chǎng)的直接影響應(yīng)相當(dāng)有限。

目前的村村通工程，實(shí)際上都是各大集團(tuán)公司買(mǎi)單的，但是，這只是一種實(shí)際執(zhí)行狀況，并非官方政策。電信普遍服務(wù)基金是否會(huì)直接向股份公司征繳，還是繼續(xù)由集團(tuán)公司承擔(dān)，仍是一個(gè)未知數(shù)。

根據(jù)初步的設(shè)計(jì)，中國(guó)所有的基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商，都將按照統(tǒng)一的收入比例來(lái)繳納基金。此外，包括ISP（互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)）在內(nèi)的電信增值業(yè)務(wù)廠商也很可能被納入征收范疇，當(dāng)然，為了鼓勵(lì)新興企業(yè)，有望對(duì)小企業(yè)進(jìn)行豁免。但豁免額度到底定在多少，是100萬(wàn)元、500萬(wàn)元，或者1000萬(wàn)元，業(yè)界也仍有爭(zhēng)議。

中國(guó)移動(dòng)由于沒(méi)有多少歷史負(fù)擔(dān)，加上利潤(rùn)率高企，應(yīng)對(duì)起來(lái)最為輕松；而中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通由于在此前都在事實(shí)上承擔(dān)了大量的普遍服務(wù)義務(wù)，因此只要征收比例恰當(dāng)，自然也愿意順勢(shì)“脫困”。據(jù)說(shuō)，中國(guó)電信已經(jīng)私下里承諾，愿意接受1％的征收比例。

中國(guó)聯(lián)通就要勉強(qiáng)得多了。聯(lián)通在7月剛剛慶祝了自己的第一個(gè)10年，但客觀上仍處于發(fā)展階段甚至發(fā)展初期，資本回報(bào)率相對(duì)低，去年的凈利潤(rùn)率只有6％多一些，業(yè)界普遍預(yù)期，今年即使略有回升也不會(huì)有太大變化。

至于中國(guó)鐵通以及中國(guó)衛(wèi)通，處境則更為尷尬。鐵通雖然從鐵道部繼承了上百億元的家底，但既沒(méi)有中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通依托初裝費(fèi)建立起來(lái)的龐大的資產(chǎn)積累，又不像中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通那樣擁有回報(bào)豐厚的移動(dòng)業(yè)務(wù)。雖然轉(zhuǎn)型為公共運(yùn)營(yíng)商已近三年，但首先要解決的，仍是生存問(wèn)題。至于衛(wèi)通，現(xiàn)在能夠染指的，恐怕只有一些非常局部的市場(chǎng)和業(yè)務(wù)了。

因此，后三者顯然更希望在基金的征收上采取非對(duì)稱(chēng)政策，減輕甚至在一定時(shí)間內(nèi)完全免除上述義務(wù)。實(shí)際上，巴西等國(guó)家在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)階段，均免除了新興運(yùn)營(yíng)商的普遍服務(wù)義務(wù)，或者只在后者市場(chǎng)份額達(dá)到一定比例后，才開(kāi)始征收。

“采取什么樣的征收方式，關(guān)鍵在于決策者對(duì)于時(shí)點(diǎn)的判斷，”中金公司研究部的張嵐嵐對(duì)《財(cái)經(jīng)》指出：“那就是要清楚中國(guó)電信業(yè)發(fā)展的‘ROADMAP’（路線圖）到底是什么?！?/p>

的確，中國(guó)電信業(yè)發(fā)展到今天，許多層面亂麻如織，很難理清。這種情況下，每一步都應(yīng)該依賴(lài)于清晰的大局判斷。

業(yè)內(nèi)人士建議，如果政府覺(jué)得目前的競(jìng)爭(zhēng)仍不穩(wěn)固，仍需扶持新興運(yùn)營(yíng)商，那么，可以考慮在不加重其他運(yùn)營(yíng)商負(fù)擔(dān)的情況下，在一定時(shí)期內(nèi)，減免聯(lián)通等新興運(yùn)營(yíng)商的普遍服務(wù)負(fù)擔(dān)，并且對(duì)電信普遍服務(wù)的規(guī)劃也進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

不過(guò)，據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，在基金征收問(wèn)題上，信息產(chǎn)業(yè)部目前尚無(wú)采取非對(duì)稱(chēng)政策的打算。

如何避免各種利益集團(tuán)的“俘獲”，真正平衡好公平以及效率的關(guān)系，這不僅將考驗(yàn)決策者的判斷能力以及智慧，也很可能決定電信普遍服務(wù)基金的最終命運(yùn)。