［摘要］“一把手”的腐敗成為當前反腐斗爭的焦點。導致“一把手”腐敗的原因主要有：喪失了共產(chǎn)主義的理想信念；“權(quán)力資本腐敗”；家長制遺風和好人主義的影響；對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督嚴重缺位。預防和治理“一把手”腐敗，必須構(gòu)建“教育、制度、監(jiān)督”并重的懲治和預防體系。

［關(guān)鍵詞］“一把手”腐敗防治原因?qū)Σ?/p>

所謂“一把手”，是指黨政領導班子或黨政領導機關(guān)及其職能部門的正職，通常也包含國有企事業(yè)單位的主要負責人等①?！耙话咽帧蓖?jīng)過黨組織部門層層考察，被認為是“德才兼?zhèn)洹钡娜瞬?。然而，隨著反腐敗斗爭的深入，“一把手”出問題甚至出大問題的現(xiàn)象愈來愈嚴重，而且無一不是來自“要害”部門：如法院、檢察院、建委、財政局、土地規(guī)劃局、國土資源局、國稅局、煙草專賣局、物價局等等。沈陽“慕馬”腐敗案中，涉案人員竟有１７人是黨政部門的“一把手”就是一個典型例子。從大量觸目驚心的案例和當前黨內(nèi)反腐敗斗爭的焦點來看，預防和治理“一把手”的腐敗，加強對黨政“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)刻不容緩。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《條例》）正是在這種背景下出臺的。它首次以法規(guī)的形式，把對“一把手”的監(jiān)督列為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象。這是條例的一個亮點，也是以胡錦濤同志為總書記的黨中央富有膽識和智慧的重大決策，是深入開展反腐敗斗爭、防治“一把手”腐敗的一個重大舉措。

一、“一把手”腐敗的原因

導致“一把手”腐敗的原因是非常復雜的，主要可歸納為以下三點：

（一）喪失了共產(chǎn)主義的理想信念

江澤民同志指出，這些年來，一些干部經(jīng)不住權(quán)力、金錢、美色等的考驗，跌入腐敗的泥潭，一個重要原因就是這些人放松了世界觀的改造②。對領導干部特別是對“一把手”來說，理想信念的動搖是最危險的事情。江西省原副首長胡長清對移居國外的兒子說：“總有一天中國會不行的，”“有兩個國籍，將來就有余地了。”因此，胡長清全家都辦了化名身份證和因私出國的護照，準備一有“風吹草動”就溜到國外?！昂颖钡谝幻亍崩钫嫣寡浴芭c其一旦江山易手，自己萬事皆空，不如權(quán)力在握之時及早做經(jīng)濟準備?！奔热凰麄儐适Я斯伯a(chǎn)主義的理想和信念，那么，在這些失去信仰的“一把手”心中，最重要的就是撈錢，還有什么心思去當人民公仆，又何必去全心全意為人民服務呢？他們往往會不擇手段地攫取巨額財富，一步步陷入犯罪的泥坑?？梢姡硐胄拍畹膯适С蔀橐恍╊I導干部陷入腐敗深淵的重要因素。

（二）“權(quán)力資本腐敗”

“權(quán)力資本腐敗”是指只靠一些“有權(quán)人”“有錢人”之間的“資本運作”的腐敗。它并不是靠辦企業(yè)，也不是靠自身的艱苦奮斗和科學技術(shù)的運用，也沒有較長時間的資本原始積累，是“一把手”憑借手中掌握的權(quán)力和“有錢人”進行的“權(quán)力－－資本交換”。這種“權(quán)力資本腐敗”是發(fā)生在金融、房地產(chǎn)、建設工程招投標、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、物資采購和產(chǎn)權(quán)交易等領域和環(huán)節(jié)的職務犯罪案件，多發(fā)生于國有企業(yè)改革改組之際，由此導致的腐敗金額巨大，一個個都是天文數(shù)字。這就意味著，手握實權(quán)的“一把手”通過“權(quán)力資本腐敗”，就能在短短幾年的時間內(nèi)將幾十萬、幾百萬、幾千萬甚至上億元的國家資產(chǎn)變成自己的家產(chǎn)，成為超級富豪。當今，“權(quán)力資本腐敗”成為一種發(fā)生在基層、發(fā)生在群眾身邊、影響最為惡劣、損害人民群眾切身利益最為嚴重的腐敗，是中國社會腐敗表現(xiàn)的主要形式。

（三）家長制遺風和好人主義的影響

我國是一個封建傳統(tǒng)特別濃厚的國家。在現(xiàn)實生活中，家長制遺風和好人主義仍然影響著一些部門和地區(qū)的黨內(nèi)生活。在市場經(jīng)濟的條件下，好人主義不再僅僅是明哲保身、潔身自好的方式，而是表現(xiàn)為利益交換關(guān)系和庸俗市儈作風。在對主要領導人的監(jiān)督問題上，還存在著一些糊涂認識，譬如進行監(jiān)督和開展批評，要考慮是否有利于維護“一把手”的威信；提出某種勸告或不同意見，要考慮是不是被認為是拆臺。另外，由于“一把手”在干部任用和財務管理上擁有相當大的決定權(quán)，這就導致一些副職和下級干部習慣于“一把手”拍板，有意見也不敢提，既怕傷了和氣，又怕領導打擊報復。

（四）對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督嚴重缺位

“一把手”在領導班子中處于核心地位，對決策和決策的執(zhí)行都起著關(guān)鍵的作用，負有全面的責任。一旦“一把手”出了問題，腐敗的蔓延則有必然性。這不但會帶壞隊伍，助長歪風，敗壞黨的形象，甚至影響一個地區(qū)乃至一個省的經(jīng)濟發(fā)展，給黨和人民帶來嚴重的損失。因此，對“一把手”的監(jiān)督顯得尤為重要。但在實際工作中，對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督往往嚴重缺位。這是由于同級紀檢監(jiān)督部門的權(quán)利來源、依附于同級黨委，很難履行對同級黨委及其領導成員的監(jiān)督制約，而上級紀檢監(jiān)督機關(guān)不了解具體情況又無法監(jiān)督，群眾又無力監(jiān)督。造成了“管得著的不了解，了解的管不著”的局面。“一把手”擁有絕對權(quán)力而又缺乏監(jiān)督，很容易導致腐敗。

二、防治“一把手”腐敗的對策

怎樣實施對“一把手”的監(jiān)督，預防和治理“一把手”的腐敗呢？黨的十六屆三中全會提出：“堅持標本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，加強廉政法制建設，完善監(jiān)督制約機制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系?！雹圻@為加強黨風廉政建設、防止和反對“一把手”腐敗指明了方向。

（一）加強教育是防治“一把手”腐敗的基礎

鄧小平曾指出，我們最大的失誤是教育，主要是思想政治教育④。江澤民指出，無論是提高干部隊伍的素質(zhì)，還是防范腐敗問題，“教育是基礎”⑤。對“一把手”進行思想道德教育、理想信念教育和法紀教育，增強其廉潔自律意識和公仆意識，筑牢拒腐防變的思想防線，顯得尤為重要。

一是加強理想信念教育和思想道德教育。開展以樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、政績觀、利益觀為根本，以艱苦奮斗、廉潔奉公為主題的教育，幫助“一把手”樹立立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，重點解決好領導干部如何對待群眾，如何掌權(quán)施政，如何對待名利等問題，使他們真正認識到自己手中的權(quán)力是人民賦予的，必須用在為國盡職、為民造福上，決不能以權(quán)謀私。

二是加強法紀教育?！耙话咽帧币凑铡鞍藗€堅持、八個反對”的要求，嚴格執(zhí)行黨的四大紀律和八項要求。四大紀律即政治紀律、組織紀律、經(jīng)濟工作紀律、群眾工作紀律。八項要求即自覺同黨中央保持高度一致，不允許陽奉陰違、自行其是；依法行使權(quán)力，不濫用職權(quán)、玩忽職守；廉潔辦事，不接受任何影響公正執(zhí)行公務的利益；嚴格遵守民主集中制，不獨斷專行、放任自流；嚴格執(zhí)行組織人事紀律，不任人唯親、封官許愿；艱苦奮斗，不奢侈浪費；自覺接受監(jiān)督，不搞特殊化；管好配偶、子女和身邊工作人員，不允許利用本人的影響謀取私利。

在對“一把手”進行思想道德和法紀教育的過程中，還要特別注重對“家長制”的清理、批判?！凹议L制”復活造成權(quán)力絕對膨脹是導致“一把手”腐敗的最重要的原因。這些人把自己當作黨的化身，喜歡搞財務一只筆、用人一言堂、大權(quán)一把抓，所有的規(guī)章制度對他來說都形同虛設。只有從思想上徹底根除“家長制”觀念，才能真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

（二）加強制度建設是防治“一把手”腐敗的保證

鄧小平早就強調(diào)指出，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”⑥觸目驚心的事實告訴我們，僅靠正面教育進行灌輸，不重視法制建設，沒有法律制度作保證，對權(quán)力的制約是極其有限的。為了保證“一把手”正確地運用手中的權(quán)力，防止權(quán)力的絕對化，應該在如何治權(quán)、分權(quán)和制衡權(quán)力上做文章，努力形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，保證權(quán)力的正確行使。為此，要做到以下幾點：

（１）權(quán)力要分散。應改變“一把手”事無大小都有絕對否決權(quán)的不正?，F(xiàn)象，做到“一把手”也只有一票，沒有絕對的否決權(quán)。《條例》對克服“一把手”的封建家長制作風提供了制度規(guī)定。一是對“一把手”權(quán)力進行“限制”：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定”；二是大力發(fā)揚黨民主：“黨的各級領導班子主要負責人應當帶頭執(zhí)行民主集中制”、“黨的各級領導班子應當制定、完善并嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學、民主”；三是實施責任追究制：“對于應當經(jīng)集體討論決定的事項而未經(jīng)集體討論，也未征求其他成員意見，由個人或少數(shù)人決定的”，應當追究主要責任人的責任。

（２）權(quán)力要分流。針對此前普遍存在的各級紀委和監(jiān)察部門難以監(jiān)督同級黨委和政府、尤其難以監(jiān)督“一把手”的問題，《條例》明確規(guī)定紀檢系統(tǒng)為黨內(nèi)監(jiān)督的“專門機關(guān)”，在對黨員領導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督乃至查處違紀犯罪案件上有相對的獨立性，并且加強了紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管理?！稐l例》規(guī)定“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題”。這是黨內(nèi)決策、監(jiān)督開始分離的一個標志?！稐l例》還確立了十個方面的監(jiān)督對象，其中中共中央政治局委員及各級黨政“一把手”都在被監(jiān)督之列，并將巡視組、重大事項通報、領導推薦負責等實踐中行之有效的做法予以制度化?！稐l例》的這些規(guī)定，對防止陷入了腐敗泥坑中的“一把手”的專權(quán)、弄權(quán)來說，是一種有效的制度制衡。

（３）權(quán)力要審計。對“一把手”在任時的工作情況、財務情況進行全面的真正的任期審計，尤其是加強對離任的、外調(diào)的“第一把手”進行審計，使之成為一種制度固定下來。今年，中央將啟動省部級高官經(jīng)濟責任審查制。對地方政府“一把手”的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容主要包括四個方面：政府財政收支執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)在其任期內(nèi)的變化情況；領導個人有無違反國家財政制度的失職行為以及經(jīng)濟犯罪行為；政府投資的重大工程資本運行情況等。此外，要進一步健全法制和黨內(nèi)民主制度，完善紀檢監(jiān)察工作制度和巡視制度，加強干部監(jiān)督管理制度，深化行政審批制度、財政管理體制、投資體制、干部人事制度以及司法體制、金融體制等方面的改革，充分發(fā)揮制度在防范和克服腐敗現(xiàn)象中的重要作用，從源頭上遏制腐敗。中紀委和監(jiān)察部還準備在２０１０年以前制定包括廉政法、國家公職人員財產(chǎn)申報法和巡視工作條例等２９部法律法規(guī)，并修訂１５部法律法規(guī)。這些制度將制約官員濫用權(quán)力，大大增加官員腐敗的難度。

（三）加強監(jiān)督是防治“一把手”腐敗的關(guān)鍵

《條例》把黨的各級領導班子主要負責人列為黨內(nèi)監(jiān)督的重點，并明確規(guī)定了十項監(jiān)督制度：集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理。這些監(jiān)督制度將逐步形成一張嚴密的監(jiān)督之網(wǎng)，對領導干部特別是“一把手”的權(quán)力行使進行更嚴格的約束和規(guī)范?！稐l例》還規(guī)定：中央政治局向中央委員會全體會議報告工作；中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作；地方各級黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次；設常委會的基層黨組織的黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次。監(jiān)督條例的出臺，就把上至中共中央總書記，下至黨的基層干部都列入了監(jiān)督的范圍。

《條例》不僅重視黨監(jiān)督，還非常重視國家專門機關(guān)監(jiān)督、黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并對如何實施監(jiān)督以及監(jiān)督保障作了詳細而又明確的規(guī)定?！稐l例》“鼓勵、支持、保護黨組織和黨員領導干部、黨員、黨的代表大會代表在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用?！雹邔Υ驌魣髲捅O(jiān)督者的一切個人和行為，依紀依法嚴肅處理。

為了防治“一把手”腐敗，還要切實加強對“一把手”權(quán)力的全方位監(jiān)督，做好對干部選拔任用工作的監(jiān)督和對領導干部的監(jiān)督，注重在日常工作中對領導干部權(quán)力運作過程實施監(jiān)督，使問題解決在萌芽狀態(tài)。加大監(jiān)督力度，把監(jiān)督的關(guān)口前移，做到權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督體系就延伸到哪里。對領導干部工作時間內(nèi)的表現(xiàn)要監(jiān)督，八小時以外的活動也要監(jiān)督，決不留下監(jiān)督的“空白地帶”。

（四）嚴懲腐敗的“一把手”

對腐敗了的“一把手”要“主動出擊”，發(fā)現(xiàn)一個就要堅決查處一個，決不能姑息，決不能手軟。對于那些嚴重違紀違法侵吞國有資產(chǎn)、損害群眾利益，邪氣十足、已經(jīng)完全沒有共產(chǎn)黨人味道的腐敗分子，必須嚴懲不貸。某些腐敗分子之所以鋌而走險，無視組織告誡，就是因為他們看到很多腐敗分子沒有查處出來，腐敗的黑數(shù)很大。黑數(shù)大的結(jié)果無形中助長了腐敗分子的僥幸心理。因此，只有主動出擊，不斷增強查處腐敗案件的水平和能力，才能徹底打擊腐敗“一把手”，取得反腐斗爭的勝利。

在對腐敗分子繼續(xù)加大打擊力度的同時，更要加大“一把手”的腐敗風險和腐敗成本。

要加大對腐敗分子的處罰力度，讓腐敗分子在經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)，在政治上身敗名裂，在心理上后悔莫及。通過不讓腐敗分子在經(jīng)濟、政治和社會上得到任何好處，通過讓貪官自己真正感受搞腐敗的高成本、高風險，通過不斷降低反腐敗成本，不斷提高腐敗成本，來支持長期的反腐敗斗爭，逐步以制度反腐來遏制腐敗。

綜上所述，面對日益嚴重的腐敗現(xiàn)象，要預防和治理“一把手”腐敗，就必須構(gòu)建“教育、制度、監(jiān)督”并重的立體網(wǎng)絡。其中，教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。只有這樣，才能立足于教育和挽救干部，防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，發(fā)揮出綜合治理、懲防并舉的整體效能，更好地把社會主義建設事業(yè)推向前進。

注釋：

①⑦黃葦町．厚望－學習黨內(nèi)監(jiān)督條例．北京：紅旗出版社，２００４．５９．２２１．

②⑤江澤民．江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）．北京：中央文獻出版社，２００２．５８７．６６８．

③《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》輔導讀本．北京：人民出版社，２００３．２４．

④鄧小平文選（第３卷）．北京：人民出版社，１９９３．３０６．

⑥鄧小平文選（第３卷）．北京：人民出版社，１９９４．３３３．