［摘要］農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)難點(diǎn)主要在于農(nóng)民人口太多，農(nóng)民素質(zhì)過(guò)低，二元結(jié)構(gòu)和吏治低效。發(fā)展農(nóng)村教育、減少農(nóng)民數(shù)量、澄清吏治和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是關(guān)鍵措施。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移農(nóng)民城鄉(xiāng)一體化以法治吏

我國(guó)要在今后二十年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須把農(nóng)村作為重點(diǎn)。我國(guó)國(guó)情證明，“沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面進(jìn)步，就不可能有整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和全面進(jìn)步，沒有農(nóng)民的小康，就不可能有全國(guó)人民的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家的現(xiàn)代化”（江澤民語(yǔ)）。因此，分析“三農(nóng)”現(xiàn)狀，尋求科學(xué)對(duì)策，是擺在決策者面前的根本問題。本文將對(duì)此作些評(píng)析。

一、農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)

改革開放以來(lái)，相對(duì)于城市而言，農(nóng)村發(fā)展要緩慢得多。雖然人們都十分關(guān)注這一現(xiàn)象，并采取了一系列措施，以期推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，但總是沒有明顯收效，其原因在于這些措施沒有觸及和解決阻礙農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵問題。這些關(guān)鍵問題表現(xiàn)為：

第一，人口壓迫資源。人口過(guò)剩造成生態(tài)失衡是限制農(nóng)村發(fā)展的主要障礙。我國(guó)農(nóng)村人口九億以上，戶均承包耕地僅７畝，其中有１４個(gè)省區(qū)人均耕地僅僅１畝。改革后的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)制雖然可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但是它建立在微薄的生產(chǎn)資料占有額的基礎(chǔ)上，根本不可能產(chǎn)生可觀的效益，單憑一小塊責(zé)任田和房前屋后的一席之地，要奔小康，無(wú)異于緣木求魚。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)還沒有步入溫飽之列的４００多個(gè)貧困縣大都是因?yàn)橥恋刭Y源貧乏所致。農(nóng)民為了生存，往往對(duì)本來(lái)就十分缺乏的土地及其他資源采用“殺雞取卵”式的掠奪，加上水土流失、土地荒漠化、環(huán)境污染等現(xiàn)象仍然嚴(yán)重存在，使農(nóng)業(yè)賴以持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境更加惡劣，農(nóng)村于是因資源迅速枯竭而發(fā)展緩慢，有些地方甚至出現(xiàn)倒退，人口過(guò)剩與資源短缺的矛盾愈加尖銳。

第二，農(nóng)民素質(zhì)過(guò)低。這是制約農(nóng)村發(fā)展的核心因素。我國(guó)農(nóng)民受教育程度普遍不高，科技與人文素質(zhì)較低。１９９５年的統(tǒng)計(jì)證明，我國(guó)有文盲１．７４億，其中８２％在農(nóng)村。２０００年統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)農(nóng)村總?cè)丝谥校踔幸陨衔幕潭葍H占３９．１％，小學(xué)程度占４２．８％，１５歲以上的文盲率為８．３％。由于經(jīng)濟(jì)原因，農(nóng)村義務(wù)教育階段輟學(xué)者每年達(dá)４００多萬(wàn)。農(nóng)村科技人員奇缺。建國(guó)以來(lái)，培養(yǎng)的中高級(jí)農(nóng)林技術(shù)人員累計(jì)２４７萬(wàn)，大多因生活待遇等原因脫離農(nóng)村，現(xiàn)留在農(nóng)業(yè)和林業(yè)第一線的技術(shù)人員更少，平均每萬(wàn)名農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中只擁有農(nóng)技人員２１名。農(nóng)民的受教育程度過(guò)低，其人文素質(zhì)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，他們無(wú)論是種地，還是進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域，都很難實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富的理想，已經(jīng)淪為社會(huì)進(jìn)程中生存能力最低的弱勢(shì)群體。

第三，城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)”弊端過(guò)甚。這是阻礙農(nóng)村發(fā)展的制度上的因素。長(zhǎng)期以來(lái)，政府“劫貧濟(jì)富”、“損弱補(bǔ)強(qiáng)”，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)換取城市的發(fā)展，造成了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。上世紀(jì)五十年代中期開始實(shí)行“以農(nóng)養(yǎng)工”的基本政策，通過(guò)“剪刀差”索取農(nóng)民財(cái)富以補(bǔ)工業(yè)。同時(shí)，嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，強(qiáng)行自上而下實(shí)行經(jīng)濟(jì)控制和行政控制，致使城鄉(xiāng)差異逐漸拉大。首先是農(nóng)民人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市人均收入，１９７８年，城市居民人均年收入為農(nóng)民的２．５７倍，１９９１年為４倍，２０００年為７．７９倍。其實(shí)這只是名義上的差距，由于農(nóng)民基本不能享受社會(huì)福利，而城市居民可以享受到年人均３０００元左右的各種社會(huì)福利與補(bǔ)貼，這使得城鄉(xiāng)年人均收入差異實(shí)際上更大。這種差異被外國(guó)研究者認(rèn)為是世界之最。其次是城鄉(xiāng)居民實(shí)際生活水平差異巨大。２００１年，城鎮(zhèn)人均消費(fèi)支出是農(nóng)村的３．１倍。２００１年占總?cè)丝冢叮矗サ霓r(nóng)村人口的消費(fèi)品零售額占３７％，而占人口３６％的城鎮(zhèn)居民卻占６３％。２００１年恩格爾系數(shù)城鎮(zhèn)為３７．８％，農(nóng)村為４７．７％。其三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差異很大，農(nóng)民缺乏生活安全感。農(nóng)村保障（救濟(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、福利）人均只有４００元，僅占ＧＤＰ的０．５％，其中２／３來(lái)自農(nóng)民，基本上是自保，與“第二次分配”似乎無(wú)關(guān)。到目前為止，我國(guó)農(nóng)村只有沿海一帶有１００萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取月人均約４００元的養(yǎng)老金。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，２０００年農(nóng)村得到低保的僅占應(yīng)得人數(shù)的２５％，而城鎮(zhèn)則應(yīng)保盡保；農(nóng)村合作醫(yī)療僅占有１５％，農(nóng)民無(wú)錢投醫(yī)保，缺醫(yī)少藥現(xiàn)象嚴(yán)重。世衛(wèi)組織２０００年的報(bào)告中指出，１９１個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)分配公正指數(shù)排在１８８位，乃公共衛(wèi)生資源配置最不公平的國(guó)家之一。

第四，農(nóng)村行政成本過(guò)高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，這是阻礙農(nóng)村發(fā)展的體制上又一根本原因。一是官多，行政機(jī)構(gòu)臃腫不堪，從中央、省、地、縣、鄉(xiāng)到村，共６級(jí)組織形成嚴(yán)密覆蓋的管理體系，幾乎每層組織都存在著人浮于事的現(xiàn)象。這個(gè)人數(shù)眾多的體系完全靠消耗公民稅款得以存在。我國(guó)農(nóng)民人均收入只有城鎮(zhèn)居民人均收入的１／７，但其人均納稅額竟是城鎮(zhèn)居民的４倍。眾多的農(nóng)民成為供養(yǎng)官員的主體力量。有資料認(rèn)為，我國(guó)平均約６２人供養(yǎng)一個(gè)官員（甚至有統(tǒng)計(jì)資料認(rèn)為約４０個(gè)公民養(yǎng)一個(gè)官員），如此造成了農(nóng)民沉重的納稅負(fù)擔(dān)。雖然政府也多次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但總是不見成效，有的地方甚至是越精簡(jiǎn)，官員越多，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重。二是官奢。官員奢侈之風(fēng)日盛一日，講排場(chǎng)，搞攀比，博虛名，競(jìng)闊氣。一邊是許多中國(guó)農(nóng)民掙扎于溫飽線上，甚至饑寒不保，一邊是中國(guó)農(nóng)村官員的行政耗費(fèi)超過(guò)了富豪水平，他們往來(lái)于高檔的辦公樓與賓館之間，名車、名煙、名酒、名牌衣飾，引領(lǐng)消費(fèi)新潮流，大量糟踐著農(nóng)民的血汗。三是官貪。農(nóng)村官員中腐敗之勢(shì)嚴(yán)峻。官員貪污受賄已具有明顯的團(tuán)伙化、大額化、多面化、普遍化特征，這從已查處的貪官案例中足可得到證明。另外，縣級(jí)以下政府的各個(gè)部門幾乎都存在巧立名目向農(nóng)民越權(quán)收取捐稅的行為，尤其是在九十年代，農(nóng)民不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)了正常年景下，農(nóng)民產(chǎn)值不夠交納政府稅費(fèi)的可悲現(xiàn)象，迫使農(nóng)民棄田逃離以外出謀生。幸虧２００１年中央實(shí)行稅費(fèi)改革，農(nóng)民方有喘息之機(jī)。四是官庸。官員昏庸懶怠，農(nóng)村政權(quán)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)失效，政令不暢，政紀(jì)松弛，官員或者不稱職、不守職，不理解法規(guī)政策精神，對(duì)國(guó)情民情認(rèn)識(shí)糊涂，遇事無(wú)主見，行政不作為，或者慵懶成性，養(yǎng)尊處優(yōu)，貪圖安逸。見責(zé)任就躲，見享受就上，成天花天酒地、吃喝玩樂，對(duì)農(nóng)民冷漠無(wú)情，不愿花力氣為農(nóng)民辦事。五是官驕。專橫獨(dú)斷，瞎指揮，以鄰為壑，抵制上級(jí)，為謀私利奉行地方保護(hù)主義，把轄區(qū)經(jīng)營(yíng)成“土圍子”，一派封建割據(jù)者的寨主作風(fēng)，農(nóng)民找政府辦事則“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦?！?/p>

二、農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的對(duì)策

綜上所述，全面建設(shè)小康社會(huì)，必須認(rèn)真解決上述難題。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面入手，采取相應(yīng)措施：

１、發(fā)展農(nóng)村教育，加大農(nóng)村人力資本投資。所謂人力資本，是指人所擁有的知識(shí)、技能及其類似可影響生產(chǎn)效率的素質(zhì)因素。它是屬于人的一部分，是特殊存在的資本形態(tài)，是未來(lái)薪金或償付的源泉，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。相對(duì)于物質(zhì)資本，它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具價(jià)值。人力資本體現(xiàn)在每個(gè)個(gè)體身上，主要通過(guò)教育得以積累。因此，教育投資是最有價(jià)值的人力資本投資手段。就社會(huì)而言，此舉能夠?yàn)樯鐣?huì)培養(yǎng)人才，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；就個(gè)體而言，可以提高自身素質(zhì)，增加個(gè)人勞動(dòng)收益。２００４年中央“兩會(huì)”有“解決就業(yè)安置”的重要議題，要緩解我國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)困難，離開教育，是難以湊效的。勞動(dòng)力素質(zhì)過(guò)低，很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)力市場(chǎng)的用人要求，大量失業(yè)將無(wú)法避免。我國(guó)有蔚為壯觀的“民工潮”，雖然為城市建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是，現(xiàn)有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村青年中的絕大多數(shù)卻因受教育程度不夠，技能水平和整體素質(zhì)普遍偏低，制約了自身的發(fā)展和生活水平提高，往往成為城市中的“邊緣”群體。而留在農(nóng)村的青年也常因教育程度低下，難以科學(xué)種田而陷入貧困?？梢?，全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)，其首要戰(zhàn)略途徑是強(qiáng)化農(nóng)村人力資本投資，加強(qiáng)農(nóng)村教育。首先，必須實(shí)行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，并責(zé)成縣級(jí)政府負(fù)責(zé)本縣特困兒童的教育費(fèi)用，以提高農(nóng)民整體素質(zhì)；其次，逐步普及農(nóng)村中等教育，尤其要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化趨勢(shì)，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。

２．減少農(nóng)民，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。通過(guò)流動(dòng)，人與社會(huì)實(shí)現(xiàn)雙向選擇，通過(guò)選擇，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰，從而促進(jìn)社會(huì)高效發(fā)展。我國(guó)要達(dá)到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，需要在未來(lái)十年使２．５億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，使城鎮(zhèn)化水平達(dá)到５０％，才能讓留在耕地上的農(nóng)民收入增長(zhǎng)跟上城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。因此，應(yīng)當(dāng)在提高農(nóng)民人力資本的基礎(chǔ)上“開籠放雀”，緩解農(nóng)村人口與資源短缺的矛盾，使耕地等主要生產(chǎn)資料相對(duì)集中，擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)戶生產(chǎn)效率，而進(jìn)入城市或其他非農(nóng)領(lǐng)域的農(nóng)民，則可以憑借自身人力資本投入第二第三產(chǎn)業(yè)尋找到致富途徑。

３、打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，調(diào)整利益分配格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)分割造成巨大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，嚴(yán)重阻礙全面小康社會(huì)建設(shè)。這種人為的“等級(jí)制”把國(guó)家分成了利益分配不同的兩大群體。政府長(zhǎng)期實(shí)行“一國(guó)兩策”，對(duì)城市居民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)民則實(shí)行另一種政策，引發(fā)出一系列社會(huì)與經(jīng)濟(jì)難題，損害著社會(huì)發(fā)展的公平與效率。黨的十六大關(guān)于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”戰(zhàn)略決策，２００４年中央“兩會(huì)”關(guān)于“城鄉(xiāng)一體化”議題，為我們指明了前進(jìn)方向。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反映在決策指導(dǎo)思想上就是政府切實(shí)尊重農(nóng)民的平等權(quán)利，保證農(nóng)民的“國(guó)民待遇”與城市居民在同一層次上，不能以任何名義損害農(nóng)民應(yīng)得的利益。要把能否尊重和保證農(nóng)民的平等權(quán)利，作為政府決策正確與否的先決條件和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)站在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性高度，思考城市與農(nóng)村的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展問題，要著眼于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他各類產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，調(diào)整區(qū)域布局，優(yōu)化資源配置，加快形成優(yōu)勢(shì)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)帶，從而加快推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，走特色化、規(guī)?；⑿б婊牡缆?。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府要通過(guò)政策調(diào)控，調(diào)整收入分配政策和稅收政策，以及財(cái)政“二次分配”政策，提高農(nóng)民利益占有率。中央打算在今后一至五年內(nèi)逐步減免農(nóng)業(yè)稅，最終取消農(nóng)業(yè)稅，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，乃是十分英明的、有助于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的策略，是亙古未有的偉大創(chuàng)舉。中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障體系的決策，對(duì)于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，有著重大推動(dòng)作用。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)農(nóng)民作出相應(yīng)的補(bǔ)償，逐步完善與城市同步發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)福利和保障體系是政府的重要責(zé)任。

４、精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，整頓農(nóng)村吏治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治民主化。首先是減裁冗官。要嚴(yán)格科學(xué)地核算各級(jí)政府官員編制，“編制”不能成為“公地”，“因事設(shè)人”乃是政府誠(chéng)信、負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。其實(shí)，精簡(jiǎn)冗員早已勢(shì)在必行。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的許多行政事務(wù)，完全應(yīng)該讓給市場(chǎng)去管理，隨著體制改革的深入，冗官終將成為空耗稅資的社會(huì)累贅，精簡(jiǎn)乃是政治民主化的必然趨勢(shì)。其次是以法治吏，制訂完善的官員管理法規(guī)體系，全面規(guī)范政府行為。堅(jiān)持以法治吏與以德治吏相結(jié)合的準(zhǔn)則，對(duì)官員的權(quán)力委任、權(quán)力的制約、權(quán)力的執(zhí)行、權(quán)力的監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)密的管理。因此，在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中，一要建立公正的公務(wù)員遴選制度。要在１９９３年出臺(tái)的《公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)上，對(duì)公務(wù)員選拔、錄用、考核等作出更加細(xì)密的規(guī)定，要建立公開的農(nóng)村政府的民主篩選制度，以保證農(nóng)村官員的質(zhì)量。二要建立公職人員行為約束制度，以防止以權(quán)謀私和瀆職行為，保證公職人員的行政規(guī)范性。三要建立完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，以便及時(shí)對(duì)官員腐敗起到預(yù)警和證據(jù)作用，有效監(jiān)督官員行為。我國(guó)雖然在１９９５年規(guī)定縣處級(jí)以上干部要進(jìn)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)，已開我國(guó)公職人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)之先河，但是，這個(gè)規(guī)定十分粗糙，法律地位很不明確，且相應(yīng)配套的金融、財(cái)政制度也不健全，根本無(wú)法使公職人員收入透明化。因而要迅速訂立嚴(yán)密的農(nóng)村官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制。四要完善嚴(yán)密的懲腐法律。當(dāng)務(wù)之急是要訂立一個(gè)全面的、具體的、操作性強(qiáng)的專門法律，并強(qiáng)化執(zhí)行過(guò)程，以懲治農(nóng)村公職人員的行政腐敗行為。五要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，除了健全黨內(nèi)政府內(nèi)的監(jiān)督制度之外，更重要的是新聞媒體應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)匦姓O(jiān)督的有力工具。同時(shí)，充分發(fā)揮民眾監(jiān)督的巨大威力，保證民眾的監(jiān)督權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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