［摘要］公司法人治理結構是現(xiàn)代企業(yè)制度的靈魂。我國國有企業(yè)目前雖然大部分進行了公司制改革，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，但由于政府管理職能轉變滯后，政企未能真正分開，導致了許多國有企業(yè)的法人治理結構形同虛設，不能真正發(fā)揮應有的作用。因此，如何加快政府管理職能的切實轉變，使政企真正分離，成為當前進一步健全和優(yōu)化國有企業(yè)治理結構的關鍵。

［關鍵詞］國有企業(yè)治理結構政府管理職能轉變

一、政府管理職能轉變滯后給當前國有企業(yè)治理結構所帶來的雙重負面影響

現(xiàn)代企業(yè)制度的一個根本要求是政企分開。但由于國有企業(yè)特殊的歷史背景，加上政府管理職能轉變的滯后，使得目前大部分國有企業(yè)雖然從形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，成立了獨立的公司法人治理結構，但實際上并未能真正擺脫原主管部門的行政干預，仍帶有明顯的計劃經(jīng)濟體制時期的運行特征，這種形式上的政企分開與實際上的政企不分，給當前的國有企業(yè)治理結構帶來了雙重的負面影響：

一方面是實際上內(nèi)在的政企不分，使得許多公司的董事長及大部分董事會人員都來自上級主管部門的直接任命，而不是來自股東大會的選舉（有的公司根本就沒有股東大會，有的公司的股東大會則存在嚴重的虛置現(xiàn)象）；經(jīng)理人員大部分也是由上級主管部門選派，而不是按市場機制由公司董事會從企業(yè)家（經(jīng)理）市場上選拔招聘。這樣的企業(yè)董事會、經(jīng)理層就只可能投政府主管部門官員的所好，而不會按市場機制的信號，根據(jù)公司自身發(fā)展的客觀要求去進行決策經(jīng)營，因此，這樣的企業(yè)并未能真正取得獨立自主的法人地位，這樣的企業(yè)法人結構也就毫無科學規(guī)范可言。

另一方面，國有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度以后，按照制度上“政企分開”的原則，政府部門在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動上又失去了制約新公司的法律依據(jù)，不少公司的董事長與總經(jīng)理（有的公司由一人擔任），自持有政府主管部門作后盾，無視股東大會、董事會的要求，越權決策，很多情況下都是董事長或總經(jīng)理（指經(jīng)理主導型的公司）一人說了算；公司的監(jiān)事會成員則大多與經(jīng)理人員在經(jīng)濟上有千絲萬縷的聯(lián)系，日常工作實質上處于被經(jīng)理人員領導和指揮的地位，更別說監(jiān)督制約的權利了。這樣就使得公司的董事會、監(jiān)事會與經(jīng)理層的權力制衡機制形同虛置，加上企業(yè)財務狀況的不透明性，政府占有信息渠道狹窄，從而使政府缺乏對企業(yè)正確的評價能力，這樣就造成公司經(jīng)理人員極可能利用企業(yè)對外投資、利益分配等方面的事實控制，而將其私利嵌入企業(yè)的決策和運行過程，最終損害了所有者的利益，形成了事實上“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，使公司的法人治理結構完全失去了對經(jīng)營者的制約作用。

二、加快政府管理職能的轉變是進一步健全和優(yōu)化國有企業(yè)治理結構的關鍵

通過以上分析我們認識到，要真正科學地貫徹“政企分開”這條原則，一方面使得國有企業(yè)在法律上真正享有獨立自主的法人地位，另一方面在制度上又能確保政府對國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況實施有效的控制與監(jiān)督，就成為當前進一步健全和優(yōu)化國有企業(yè)治理結構，使之真正發(fā)揮作用和高效運轉所必須解決的一個雙重性的問題，而要解決這個問題，關鍵的一條就是政府必須盡早轉變其管理職能，并加快實現(xiàn)以下四個方面的根本轉變：

（一）在管理理念上，政府對國有企業(yè)必須要實現(xiàn)由管理國有企業(yè)的觀念向管理國有資產(chǎn)的觀念轉變。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，由于政企不分，政府集國有企業(yè)的財產(chǎn)所有權與管理經(jīng)營權于一身，因此考慮的是對整個國有企業(yè)實行全方位的管理，從企業(yè)人、財、物的配備到企業(yè)產(chǎn)、供、銷合理安排，政府無不事必躬親，管細抓好，這種管理意識必然導致政府通過直接任命企業(yè)領導人員，并視企業(yè)領導人員為行政領導人員的方式，把本來屬于行政官員的行政職能也強加給了企業(yè)領導人員，而把本來屬于企業(yè)領導人員的經(jīng)濟管理職能則上移到了政府主管部門，以便確保企業(yè)絕對控制在政府的領導之下，從而形成了一套高度集中、政企合一的經(jīng)營管理體制。而在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府的財產(chǎn)所有權與經(jīng)營管理權已分離，國有企業(yè)作為獨立的法人單位應該擁有企業(yè)全部的經(jīng)營管理權利，政府只是國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的所有者，執(zhí)行的是確保國有資產(chǎn)保值、增值的財產(chǎn)權利，因此，政府對國有企業(yè)的管理應該不再是對整個企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理，而應該轉變?yōu)閷ζ髽I(yè)國有資產(chǎn)的管理，以形成一套產(chǎn)權明晰的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運管理體系。這種管理觀念上的正確定位是確保政府職能轉變成功的一個重要思想前提。

（二）在管理權限上，政府對國有企業(yè)必須要實現(xiàn)由“兩權統(tǒng)一”的集權式管理向“兩權分離”的分權式管理轉變。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中，政府集企業(yè)的財產(chǎn)所有權與經(jīng)營管理權于一身，因此，縱向主管部門的行政管理關系代替了企業(yè)內(nèi)部機構的橫向制約關系，企業(yè)的生產(chǎn)計劃權、資金使用權、勞動人事權、產(chǎn)品銷售權都控制在企業(yè)的主管部門手中，企業(yè)的管理人員也由企業(yè)主管部門直接任免，而且這種任免存在著很強的主觀隨意性，這也加大了政府對企業(yè)干預隨意化的傾向，使企業(yè)領導者唯主管部門馬首是瞻，絕對的行政服從成了他們的第一天職，從而使真正意義上的企業(yè)管理陷入了“權力真空”的境地。而在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府對企業(yè)的管理權與財產(chǎn)權已進行了橫向切割，政府作為國有資產(chǎn)的財產(chǎn)權所有者與企業(yè)經(jīng)營管理權所有者之間已經(jīng)以企業(yè)法人為中介進行了徹底的分離，政府不再是企業(yè)的行政管理權擁有者，無權再直接向企業(yè)派遣經(jīng)理人員，只能向企業(yè)派遣出資人代表，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和與其他出資者一起參與選擇企業(yè)經(jīng)營管理者的權利，政府派出的國有資產(chǎn)代表有可能成為國有企業(yè)的董事長或執(zhí)行董事，但管理國有企業(yè)日常經(jīng)營活動的經(jīng)理人員必須由公司董事會通過企業(yè)家（經(jīng)理）市場來進行嚴格挑選，真正選拔出具有經(jīng)營管理才能的企業(yè)家來行使企業(yè)的經(jīng)營管理權，而由公司董事會來行使企業(yè)的最高決策權、經(jīng)營監(jiān)管權，幫助經(jīng)理人員解決經(jīng)營困難，對不稱職的經(jīng)理人員進行制約與淘汰，使經(jīng)理真正感覺到市場競爭的壓力，專心以企業(yè)發(fā)展作為決策目標，這才能真正實現(xiàn)國有企業(yè)的管理權力關系由計劃體制的縱向行政管理關系向橫向的內(nèi)部制約關系轉變。

（三）在管理方式上，政府對國有企業(yè)必須要實現(xiàn)由直接的行政性管理方式向間接的市場化委托方式轉變。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府通過企業(yè)的主管部門對企業(yè)實施直接的行政性管理，從而形成了一套高度集中、政企合一的經(jīng)濟管理體制。但在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府已不再是企業(yè)的直接行政管理者，而轉變成了國有資產(chǎn)的財產(chǎn)管理者，那么原來直接負責對國有企業(yè)實施行政管理職能的各企業(yè)主管部門就應該撤銷，而代之以組建符合市場資本營運規(guī)律的國有資產(chǎn)投資公司，讓國有企業(yè)實現(xiàn)無主管部門經(jīng)營，這就從根本上杜絕了原先由各主管部門向國有企業(yè)直接派遣經(jīng)理人員的可能性。由政府組建的國有資產(chǎn)投資公司必須具備兩項基本職能：

１、明確產(chǎn)權。國有資產(chǎn)投資公司對各國有企業(yè)中的國有資產(chǎn)必須以“國有股”的形式加以認定和明確，以有利于政府從價值形態(tài)上對國有資產(chǎn)在資本市場上通過交易實行戰(zhàn)略調動，確保國有經(jīng)濟資源的高效率配置。

２、制定完善的國有產(chǎn)權委托代理制度。包括國有產(chǎn)權代表的選拔委派制度，國有產(chǎn)權代表的請求報告制度以及對國有產(chǎn)權代表的激勵約束和考核監(jiān)察制度等，這些職能都要在實踐中不斷加以完善。

（四）在管理的監(jiān)督約束機制上，政府對國有企業(yè)必須要實現(xiàn)由強化企業(yè)內(nèi)部的行政監(jiān)督加外在計劃預算約束機制，向完善企業(yè)內(nèi)在的機構監(jiān)督加外在的市場約束機制轉變。

在過去計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)是政府直接領導下的一級基層組織，企業(yè)領導也是一級行政領導，因而在部門內(nèi)、在企業(yè)內(nèi)都被嚴密的行政體系所監(jiān)督，另外，政府還通過計劃預算等方式對企業(yè)的生產(chǎn)行為進行硬性約束，確保企業(yè)的生產(chǎn)行為控制在政府指定的運行軌道上。因此，政府這套監(jiān)督約束機制對規(guī)范傳統(tǒng)的國有企業(yè)生產(chǎn)行為是有效的。但在社會主義市場經(jīng)濟體制下，由于政企分開，國有企業(yè)已成了獨立的法人，已不再是政府領導下的一級基層組織，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面對的已是日趨競爭激烈的市場，而不是傳統(tǒng)的計劃、預算經(jīng)濟指標，因此，政府如果再沿用老一套的監(jiān)督約束機制來規(guī)范現(xiàn)代國有企業(yè)的生產(chǎn)行為，監(jiān)督現(xiàn)代國有企業(yè)經(jīng)理人員的日常經(jīng)營活動，勢必會顯得鞭長莫及，力不從心。這就要求政府必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，通過建立強有力的公司法人治理結構來加強對企業(yè)經(jīng)營管理者的內(nèi)部監(jiān)督，并通過在外部引入充分的市場環(huán)境，來獲取完備的企業(yè)經(jīng)營信息，對企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績作出較為準確的判斷，以增強對企業(yè)的外部約束力。為此，政府必須盡快做到：

第一，對國有企業(yè)早日實施產(chǎn)權多元化改革，確保出資者真正到位。針對當前許多國有企業(yè)中的“國有股”獨大，國有資產(chǎn)權利性質仍具有超經(jīng)濟性特征，政企分開仍無制度保障這一情況，政府應在除開少數(shù)國家必須控股或壟斷經(jīng)營的企業(yè)外，對于大多數(shù)國有企業(yè)則通過資本市場穩(wěn)妥地推進國有股減持，并允許外國的非國有的法人或私人的股份參與進來，真正使企業(yè)所有者和投資者主體多元化，為創(chuàng)造科學規(guī)范的企業(yè)法人治理結構創(chuàng)造一個前提條件。

第二，組建真正意義上的股東大會，并強化股東大會參與公司管理的職能，由股東大會選出真正強有力的公司董事會、監(jiān)事會來實施對企業(yè)經(jīng)理層的監(jiān)控職能。

第三，加快市場建設步伐，早日規(guī)范和完善產(chǎn)品市場、資本市場、企業(yè)家市場和勞動力市場的運行體系，并協(xié)調推進相關的配套制度建設，在企業(yè)外部引入一個發(fā)育成熟、充分競爭的現(xiàn)代市場環(huán)境，以加強企業(yè)外部機制的約束，使企業(yè)在市場中謀求生存和發(fā)展，讓經(jīng)營者真正感受到市場的壓力，從而充分激發(fā)起經(jīng)營者的積極性與創(chuàng)造性。

參考文獻：

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３、Ａ·錢德勒：《看得見的手———美國企業(yè)的管理革命》，商務印書館，１９８７。

４、洪銀興：《中國市場化改革漸進式路徑的一種解釋》，《經(jīng)濟學家》，２００１，１。責任編輯鐘海連