摘要：本文通過對(duì)金融監(jiān)管體制理論基礎(chǔ)的研究、對(duì)各種金融監(jiān)管體制的比較以及對(duì)我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管現(xiàn)狀的分析，對(duì)我國的金融監(jiān)管體制的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制；完善途徑

金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的核心，金融秩序則直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康的發(fā)展。近幾年來在世界范圍內(nèi)，金融危機(jī)爆發(fā)頻繁，給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了巨大的沖擊。在我國，金融問題也一直是備受關(guān)注的重大課題。市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐表明，金融業(yè)因其具有特殊性，是受監(jiān)管最嚴(yán)厲的行業(yè)，金融監(jiān)管也是各國法律關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。金融監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容很多，本文僅就金融監(jiān)管體制加以論述。另外，“金融監(jiān)管無論體現(xiàn)為制度還是付諸行動(dòng)，他常常都可以視為一個(gè)法律問題”，因此，本文的論述側(cè)重從法律角度進(jìn)行。

一、金融監(jiān)管體制的理論基礎(chǔ)

金融監(jiān)管體制是指為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)金融活動(dòng)施加影響的一套機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)的總和。其涉及體制的參加者和如何進(jìn)行監(jiān)管兩個(gè)基本要素。具體而言，對(duì)金融監(jiān)管體制的研究涉及金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的組織構(gòu)成、職權(quán)、作用機(jī)制等方面的內(nèi)容。

從法律角度來講，進(jìn)行金融監(jiān)管有其必要性：（1）權(quán)力必須加以制約的法律規(guī)則決定了必須進(jìn)行金融監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了一定的社會(huì)職能，中央銀行具有提供公共服務(wù)，進(jìn)行宏觀調(diào)控和金融監(jiān)督的職能；商業(yè)銀行具有信用中介、支付中介和信用創(chuàng)造的職能；證券、信托、保險(xiǎn)等活動(dòng)也都具有一定的分配和調(diào)節(jié)社會(huì)資源的職能。這些機(jī)構(gòu)的職能隱含著某種權(quán)力因素。如果不對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和對(duì)社會(huì)利益的侵犯。因此，必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。（2）維護(hù)公平的法律原則要求進(jìn)行監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)通常具有一定的壟斷地位，這種壟斷地位決定了金融機(jī)構(gòu)在市場中占有優(yōu)勢(shì)，也給其濫用職權(quán)提供了可能。為了維護(hù)公平，保護(hù)處于劣勢(shì)的相對(duì)方的合法權(quán)益，對(duì)金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行監(jiān)管?？偠灾?，監(jiān)管是金融體系所必需的，是制約金融權(quán)利、防止濫用壟斷權(quán)利的必要手段。

從以上分析可以看出，金融監(jiān)管的進(jìn)行是必不可少的，但監(jiān)管的進(jìn)行需要體制的保障，只有將其通過體制加以固定，才能使其公開化、透明化，從而具有效率。如前所述，金融監(jiān)管無論作為一種權(quán)力還是一種制度，本質(zhì)上都是一個(gè)法律問題。這是因?yàn)?，金融監(jiān)管體制的主體、構(gòu)成、職權(quán)和作用機(jī)制等都要通過法律來確定，正因?yàn)榉删哂小笆箛覚?quán)力的運(yùn)作合理化、經(jīng)常化、系統(tǒng)化、公開化的價(jià)值”，使得金融監(jiān)管體制離不開法律的作用。因此，本文對(duì)金融監(jiān)管體制的研究更多關(guān)注法律方面。

二﹑金融監(jiān)管體制的比較研究

世界各國的金融監(jiān)管體制，大致有3種類型：（1）高度集中的金融監(jiān)管體制，即由單一的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。目前世界上大多數(shù)國家采用這種體制，英國為這一體制的典型。（2）雙層多頭的監(jiān)管體制，即以中央和地方兩級(jí)設(shè)立多家管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)金融監(jiān)管工作。這種體制多存在于聯(lián)邦制國家，以美國為代表。在聯(lián)邦一級(jí)，有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管，而證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦住房放款銀行委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備貸款保險(xiǎn)公司、國民信貸公會(huì)管理局和國民信貸公會(huì)保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在州一級(jí)，各州都有自己的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（3）單層多頭的金融監(jiān)管體制，即只在中央一級(jí)設(shè)立幾家管理機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行金融監(jiān)管。如法國設(shè)立由國家信貸委員會(huì)、銀行委員會(huì)、銀行規(guī)章委員會(huì)、法蘭西銀行等機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。我國也采用這一體制，具體情況在下文中進(jìn)行分析。

通過對(duì)以上國家金融監(jiān)管體制的分析可以看出，在世界范圍內(nèi)，金融監(jiān)管體制具有如下發(fā)展趨勢(shì)：（1）銀行是重要的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)。無論在任何金融監(jiān)管體制中，中央銀行都是重要的監(jiān)管機(jī)關(guān)。這是因?yàn)檠胄芯哂袑?shí)施監(jiān)管的特殊信息優(yōu)勢(shì)﹑技術(shù)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，擁有金融調(diào)控手段，居于一國金融體系中心的特殊地位，能有效地履行監(jiān)管職責(zé)。（2）重視金融業(yè)的自律。金融業(yè)自律組織比政府更熟悉金融業(yè)運(yùn)作的實(shí)際情況，在執(zhí)法檢查和紀(jì)律監(jiān)控方面具有更大的靈活性和預(yù)防性，因此，在監(jiān)管方面有很大的作用空間。（3）強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控。金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控可以防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健和審慎經(jīng)營，理應(yīng)是金融監(jiān)管的重點(diǎn)。（4）逐漸從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。（5）建立健全金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系，這樣可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化和法制化。

三﹑我國的金融監(jiān)管體制

1． 我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。如上所述，我國采取的是單層多頭的金融監(jiān)管體制。具體而言，在我國，中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等都是監(jiān)管機(jī)關(guān)。近年來，我國頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《證券法》《保險(xiǎn)法》、《擔(dān)保法》和《刑法》等一系列法律、法規(guī)，中國金融監(jiān)管體制的法律、法規(guī)框架初步形成。中國人民銀行作為中國的中央銀行以及金融監(jiān)管的主體，其法律地位是1995年頒發(fā)的《中國人民銀行法》中明確規(guī)定的。目前，中國金融監(jiān)管的內(nèi)容主要包括3個(gè)方面：一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的管理；二是對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督檢查；三是對(duì)有問題的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理并采取化解風(fēng)險(xiǎn)的政策措施。

雖然我國的金融監(jiān)管體制已初步建立，但由于其建立時(shí)間較短，因此還存在一些問題。第一，我國金融監(jiān)管體制尚未理順。表現(xiàn)在：（1）中央銀行的監(jiān)管地位雖已確立，但其獨(dú)立性仍有待加強(qiáng)；（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部各職能部門之間和分支機(jī)構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善；（3）同一級(jí)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分不明，尚存在監(jiān)管的“真空”；（4）重視政府監(jiān)管，對(duì)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管不夠重視。第二，我國的法律制度不完善。金融監(jiān)管的成敗取決于是否具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。目前，中國金融監(jiān)管的法律體系仍存在不少弊端，無法保證金融監(jiān)管合理、有效、規(guī)范地實(shí)施。首先，配套法規(guī)不完善，大法不少，實(shí)施細(xì)則和其他規(guī)章制度卻不配套；其次，法律法規(guī)普遍缺乏科學(xué)定量，實(shí)際執(zhí)行中尺度不易把握，可操作性不強(qiáng)；再次，執(zhí)行監(jiān)管者缺乏監(jiān)督，既不能保證金融監(jiān)管的公正、合理，又無法衡量其工作的績效；最后，影響金融監(jiān)管的外部環(huán)境因素缺乏約束，使監(jiān)管的效用不盡如人意。

2． 我國金融監(jiān)管體制的完善途徑。

（1）逐步建立起包括中央銀行監(jiān)管、行業(yè)組織自律、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控、社會(huì)監(jiān)督配合的大系統(tǒng)監(jiān)管體系。①建立金融監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，完善金融監(jiān)管的組織體系。就銀行監(jiān)管而言，可以設(shè)立中央銀行銀行監(jiān)管委員會(huì)專司監(jiān)管，由其負(fù)責(zé)除證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍之外的監(jiān)管工作。中央銀行的分行和營業(yè)管理部以及其他各級(jí)支行的銀行監(jiān)管委員會(huì)亦參照設(shè)置，這樣有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)運(yùn)作和提高效率；②健全各金融行業(yè)的自律性組織。金融業(yè)自律具有政府監(jiān)管所不可替代的優(yōu)勢(shì)，他們熟悉金融業(yè)運(yùn)作的具體情況， 而且自律的規(guī)則往往含有行業(yè)、倫理和道德標(biāo)準(zhǔn)的約束，作用空間比較大；③建立健全金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的著眼點(diǎn)在于保證金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動(dòng)性，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部稽核監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)有明確的監(jiān)控目的、監(jiān)控項(xiàng)目、專門負(fù)責(zé)監(jiān)控的機(jī)構(gòu)和人員，科學(xué)的方法與程序及向領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門反饋信息的制度。通過內(nèi)部監(jiān)測可以及早在風(fēng)險(xiǎn)顯化之前做出預(yù)警，并反饋信息；④充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用。

（2）建立健全我國的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系。如果說金融監(jiān)管體系是進(jìn)行金融監(jiān)管的前提，而金融法規(guī)則是實(shí)施金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，因此，金融監(jiān)管法律的建立健全對(duì)監(jiān)管體制能否發(fā)揮作用至關(guān)重要。如上所述，我國的金融法律法規(guī)尚有不足，其完善需從以下幾方面進(jìn)行。

①盡快完善主體法律，制定《信托法》、《外匯管理法》、《投資基金法》等金融法律法規(guī)。同時(shí)，制定與金融法律相配套的實(shí)施細(xì)則，并對(duì)原頒布的有關(guān)法律、制度進(jìn)行清理，對(duì)不適應(yīng)的條款進(jìn)行廢除或修訂。首先，必須堅(jiān)定的樹立《中國人民銀行法》的主導(dǎo)地位，積極構(gòu)筑以《中國人民銀行法》為核心，《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《信托法》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》等基本法律為框架 ，《貸款通則》、《外匯管理?xiàng)l例》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)管理法規(guī)為主體，《銀行間證券交易規(guī)則》、《銀行間債券交易結(jié)算規(guī)則》等單項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)章制度為基礎(chǔ)的，層次分明、互相銜接、全面系統(tǒng)的法規(guī)體系。其次，必須抓緊制定各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)金融法規(guī)定性與定量明晰的雙重目標(biāo)，提高其可操作性。

②我國的金融監(jiān)管法律制度對(duì)加入WTO的回應(yīng)。目前，我國的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》以及《外資銀行法》中均存在許多與WTO和國際慣例不適應(yīng)的內(nèi)容，急需修改。如我國現(xiàn)行對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目的真實(shí)性審查，嚴(yán)格資本項(xiàng)目的管理，由于影響到了經(jīng)常性項(xiàng)目下的活動(dòng)，與WTO的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定有明顯的距離。而且，隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國金融業(yè)勢(shì)必受到外資金融企業(yè)的沖擊。尤其值得注意的是，許多國家的金融企業(yè)正在或已經(jīng)向全能化邁進(jìn)，如果開放金融市場，我國金融企業(yè)必將處于不利地位，這也對(duì)我國的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)在也已經(jīng)出現(xiàn)了不同業(yè)務(wù)交叉，如允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入同業(yè)拆借市場進(jìn)行拆借﹑債券回購；以股票質(zhì)押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險(xiǎn)公司進(jìn)入銀行間債券市場進(jìn)行回購交易，允許保險(xiǎn)資金通過證券投資基金進(jìn)入股市等，對(duì)這種“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)督”的現(xiàn)狀進(jìn)行管理，除了需要各主管監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)合作外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性對(duì)我國金融市場的穩(wěn)定具有重大作用。

總而言之，我國的金融監(jiān)管體制已逐步建立，但存在許多不足。面對(duì)風(fēng)云變幻的國際金融形勢(shì)和全球金融自由化浪潮的沖擊，面對(duì)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對(duì)金融體制的要求，可以看出，如何完善金融監(jiān)管體制，保持我國金融市場健康、穩(wěn)定發(fā)展的道路任重而道遠(yuǎn)，而法律無疑是我國“依法治國”方略指引下的正確選擇。以法律鞏固已有的成果，指引進(jìn)一步的改革，并使法律適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求將是我們最大的目標(biāo)。

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作者單位：劉霞，山東省財(cái)政廳駐煙臺(tái)財(cái)政檢查辦事處；曲秀，煙臺(tái)市預(yù)算外資金管理處。

收稿日期：2004-06-24。