摘要：通過(guò)對(duì)“中國(guó)國(guó)家大劇院”建設(shè)案例中的委員會(huì)制運(yùn)用的利弊分析，并把“中國(guó)國(guó)家大劇院”建設(shè)與“上海大劇院”建設(shè)作以簡(jiǎn)要的比較分析，進(jìn)而探索在中國(guó)的公共管理決策中如何運(yùn)用這一體制。

關(guān)鍵詞：委員會(huì)制；公共管理決策；國(guó)家大劇院；上海大劇院

一、案例：北京“中國(guó)國(guó)家大劇院”建設(shè)

1． 國(guó)家大劇院建設(shè)由來(lái)已久。1958年，周恩來(lái)總理提出建設(shè)國(guó)家大劇院，并批示：地址“以在人民大會(huì)堂以西為好”，國(guó)家大劇院的建設(shè)被列入“十大國(guó)慶工程”。但由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件限制，這一工程未能實(shí)施。20世紀(jì)70年代末，文化部曾重提興建國(guó)家大劇院之事，仍未實(shí)現(xiàn)。1990年，文化部再次提出在原址上興建國(guó)家大劇院，并成立了籌建辦公室。1997年10月，中央決定在人民大會(huì)堂西側(cè)空地盡快興建國(guó)家大劇院。

2． 中央決策、計(jì)劃和目標(biāo)。1998年1月8日，中央決定成立國(guó)家大劇院建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家大劇院業(yè)主委員會(huì)。確定建設(shè)規(guī)模12萬(wàn)平方米，建設(shè)內(nèi)容為4個(gè)劇場(chǎng)，建筑設(shè)計(jì)方案采取邀請(qǐng)方式為主進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，用4年左右時(shí)間建成。估算，國(guó)家大劇院約需投資25.5億元，外匯額度1億美元，其來(lái)源將主要是國(guó)家財(cái)政撥款。

3． 組織、領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)作。中國(guó)國(guó)家大劇院項(xiàng)目于1998年4月正式批準(zhǔn)立項(xiàng)，中央決定成立國(guó)家大劇院建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由文化部、建設(shè)部等組成的大劇院業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)招標(biāo)、組織和運(yùn)作；同時(shí)還成立了由國(guó)內(nèi)外專家組成的國(guó)家大劇院設(shè)計(jì)方案評(píng)委會(huì)（共計(jì)11人）和由若干名規(guī)劃、建筑、聲學(xué)、舞臺(tái)、工藝和消防等專家組成的一個(gè)技術(shù)委員會(huì)對(duì)參賽方案進(jìn)行初審；國(guó)家計(jì)委還委托中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司先后組織進(jìn)行了對(duì)國(guó)家大劇院工程的可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)的專家評(píng)估；經(jīng)過(guò)二輪國(guó)際競(jìng)賽和三次修改，最終從來(lái)自10個(gè)國(guó)家36個(gè)設(shè)計(jì)單位的69個(gè)方案中最終選用了法國(guó)設(shè)計(jì)師安德魯?shù)姆桨浮?/p>

4． 爭(zhēng)議之聲不絕于耳、不絕于網(wǎng)。2000年4月，該項(xiàng)目開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)。但是開(kāi)工不久，大劇院項(xiàng)目即成為中外關(guān)注的焦點(diǎn)。由于在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、決策程序和安全保衛(wèi)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面存在諸多爭(zhēng)議，2000年7月，已動(dòng)土開(kāi)挖的大劇院工程因此暫停。國(guó)家建設(shè)部大費(fèi)周折地組織了大劇院的總工程師、總建筑師分別在廣州、上海、北京等地就大劇院的設(shè)計(jì)思路和建設(shè)前期情況舉辦說(shuō)明會(huì)，并聽(tīng)取吸納了當(dāng)?shù)貙＜姨岢龅母倪M(jìn)建議。直至2001年11月，國(guó)家大劇院項(xiàng)目在一片爭(zhēng)議聲中又開(kāi)工建設(shè)，預(yù)計(jì)將于2004年國(guó)慶節(jié)前建成。

二、“上海大劇院”建設(shè)和北京“中國(guó)國(guó)家大劇院”建設(shè)的比較和分析

1． 比較。（1）地域：國(guó)家和地方；（2）不同中心：政治文化中心、有悠久歷史，經(jīng)濟(jì)商業(yè)中心、歷史積淀少；（3）不同時(shí)間：1958年就開(kāi)始醞釀至1998年~2004年和1993年~1998年；（4）人口懸殊：13億人和1600萬(wàn)人；（5）規(guī)模差別：30億元/12萬(wàn)平方米和12億元/6萬(wàn)平方米；（6）都是國(guó)家投資：國(guó)家財(cái)政和上海廣電總局；（7）都是采取國(guó)際競(jìng)選法、委員會(huì)制決策：（法）安德魯?shù)姆桨负停ǚǎ┫陌罱苁聞?wù)所；（8）結(jié)果大不相同：抗議多、鋪天蓋地和抗議少、鮮有耳聞。

2． 分析。二者都采用了委員會(huì)制的決策體制，但為什么結(jié)果大不相同呢？上海大劇院的建設(shè)比中國(guó)國(guó)家大劇院的建設(shè)較為一帆風(fēng)順的原因盡管有可能是因?yàn)楫?dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有像現(xiàn)今國(guó)家大劇院建設(shè)時(shí)的發(fā)達(dá)（網(wǎng)上很難發(fā)現(xiàn)上海大劇院建設(shè)所引起的爭(zhēng)議），但這并不是主要的原因。最主要的原因除了上表中列出的幾點(diǎn)不同決策背景外，關(guān)鍵就是在公共管理決策中如何運(yùn)用委員會(huì)體制。這就要求我們首先必須認(rèn)識(shí)理解這一決策體制。

三、委員會(huì)體制簡(jiǎn)介

1． 概念：不是指由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍板決策，而是指由一個(gè)從事和執(zhí)行特定職能的小組——委員會(huì)共同進(jìn)行的決策，也就是通常所說(shuō)的最高管理層的決策集團(tuán)在一起拍板。

2． 內(nèi)部決策規(guī)則有3種：簡(jiǎn)單多數(shù)；相對(duì)多數(shù)；絕對(duì)多數(shù)。

3． 種類(lèi)：（1）執(zhí)行管理職能的和不執(zhí)行管理職能的；（2）要做決策的和只作討論的；（3）正式的和非正式的；（4）常設(shè)的和臨時(shí)的。

4． 誕生：公共管理中的委員會(huì)制也像其他許多理論一樣來(lái)自于工商管理中。在組織規(guī)模大型化，組織環(huán)境復(fù)雜化，競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化的大背景下誕生；誕生地在20世紀(jì)初的美國(guó)杜邦公司。

四、委員會(huì)制對(duì)公共組織管理決策的利與弊

在“中國(guó)國(guó)家大劇院”建設(shè)案例中有諸多較為典型的委員會(huì)，如：國(guó)家大劇院建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家大劇院業(yè)主委員會(huì)、技術(shù)委員會(huì)和方案評(píng)審委員會(huì)等等，顯然這是一個(gè)由公共組織或機(jī)構(gòu)運(yùn)用委員會(huì)制所做出的公共管理決策的典型案例，從中我們能看到委員會(huì)制對(duì)公共組織管理決策既有利又有弊。

1． 利。雖然運(yùn)用委員會(huì)決策體制的結(jié)果議論紛紛，但依然有其利處。（1）基本上還是實(shí)現(xiàn)了委員會(huì)制的本意。群策群力、集思廣益，做出較為符合科學(xué)、民主和法治精神的更高質(zhì)量的公共決策，也即起到1+1≥合力作用：決策群體若實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)結(jié)果則增力大于減力。（2）基本上溝通協(xié)調(diào)了相對(duì)較多的相關(guān)公共部門(mén)間及有關(guān)人員間的工作。中央國(guó)家建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、計(jì)委、文化部和建設(shè)部等，涉及的有關(guān)其他個(gè)人還有：全國(guó)人大代表，院士各方面的專家及社會(huì)公眾等。（3）基本上優(yōu)化了公共決策的可接受性和可執(zhí)行性。

2． 弊。有因委員會(huì)制本身相對(duì)于個(gè)人決策體制而產(chǎn)生的，也有使用不當(dāng)而極容易產(chǎn)生了決策群體的非良性相互作用即增力小于減力。（1）價(jià)值、利益等等沖突可能會(huì)出現(xiàn)決策折衷甚至難以決策。（2）盲目自信、從眾思想、群體壓力、一致性思維等等容易造成一種聲音；以及不顧及外部群體的聲音，容易造成極端化行為，結(jié)果名為委員會(huì)決策實(shí)為某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或小集團(tuán)控制。（3）內(nèi)部運(yùn)作不詳。（4）時(shí)間上的延誤從而效率低下。（5）權(quán)力和責(zé)任不清難以衡量：本案例就有典型反映：在一片反對(duì)聲中，找不到責(zé)任者。

五、對(duì)公共管理如何運(yùn)用委員會(huì)決策體制的思考

1． 首先要克服一種可怕的思想觀念。委員會(huì)決策體制并非如許多人認(rèn)為的那樣就一定代表了集體的智慧、匯集了決策的不同意見(jiàn)，在比較中選出的最佳決策方案絕對(duì)優(yōu)于個(gè)人決策體制，一“委”（員會(huì)）就靈；實(shí)際上它有其自己的難言之隱、使用條件和原則。

2． 要明白使用委員會(huì)制的前提條件。（1）無(wú)特別需求的情況有：對(duì)于瑣碎的、繁雜的、具體的日常事務(wù)工作不宜采用委員會(huì)的形式去處理，因?yàn)檫@些日常事物，不僅數(shù)量多，而且時(shí)間要求非常高，如果利用委員會(huì)去處理，則可能經(jīng)常產(chǎn)生決策延誤的危險(xiǎn)。只涉及一個(gè)職能或利益群體的內(nèi)部時(shí)利用委員會(huì)似乎是多余的。（2）有強(qiáng)烈需求的情況有：涉及到全局的、重要的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、非“時(shí)間敏感型”的，可以且必須要詳細(xì)論證的問(wèn)題，則可利用作為提供咨詢的委員會(huì)、甚至作為制定政策的決策機(jī)構(gòu)的委員會(huì)。對(duì)于處理涉及不同部門(mén)的利益和權(quán)限的問(wèn)題，委員會(huì)的形式往往是比較有效的。

結(jié)論：由公共組織、公共權(quán)力、公共管理、公共資源、公共政策、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共利益等8個(gè)“公共”可見(jiàn)，公共組織比私營(yíng)組織更需要這一管理決策體制——委員會(huì)制！但是特別的它對(duì)使用者提出特別的要求：“懂我”！否則兩敗俱傷！

3． 要學(xué)會(huì)委員會(huì)制的運(yùn)作程序。（1）明確委員會(huì)的職權(quán)職責(zé)。要明白所要使用的委員會(huì)屬于以下幾種類(lèi)型中的哪一種：執(zhí)行管理職能的和不執(zhí)行管理職能的；要做決策的和只作討論的；正式的和非正式的；常設(shè)的和臨時(shí)的。（2）確定合適的委員會(huì)規(guī)模。規(guī)模主要受到溝通的效果和委員會(huì)的性質(zhì)兩個(gè)因素的影響，規(guī)模過(guò)小或過(guò)大皆不妥，一般認(rèn)為，委員會(huì)人數(shù)以5～7人為宜，大的委員會(huì)不超過(guò)17人。（3）挑選合格的委員會(huì)成員。在任何性質(zhì)的委員會(huì)中，成員都應(yīng)有共同的特點(diǎn)：較強(qiáng)的表達(dá)能力和理解能力，不僅善于表達(dá)自己的觀點(diǎn)，而且能正確把握其他成員的思想；除此以外，在不同性質(zhì)的委員會(huì)制下，成員還有些特別的要求。（4）確定稱職委員會(huì)主席。委員會(huì)主席是一個(gè)重要的角色，委員會(huì)的工作成效無(wú)疑要在很大程度上受到它的主席的領(lǐng)導(dǎo)才能的影響。（5）及時(shí)檢查委員會(huì)的工作。要了解委員會(huì)制的 工作效率，必須了解委員會(huì)的工作情況，對(duì)委員會(huì)的工作效率進(jìn)行考核。（6）處理好與外部媒體、公眾和組織的關(guān)系，要注意委員會(huì)制公共管理決策搞好與外部委員會(huì)——媒體、公眾和組織的關(guān)系！畢竟公共決策最終要實(shí)現(xiàn)公共利益！

4． 注意一個(gè)問(wèn)題。委員會(huì)制的異化，名為委員會(huì)制，實(shí)為個(gè)人獨(dú)裁；名義上打著委員會(huì)的旗號(hào)，實(shí)際上狐假虎威，違背了委員會(huì)制的本意。為避免個(gè)人控制及一致性思維，實(shí)現(xiàn)委員會(huì)設(shè)立的初衷（集思廣益）的措施有兩條：（1）委員會(huì)主席的選擇。此人應(yīng)該不僅需要專業(yè)精通或過(guò)人，更需有系統(tǒng)、整體觀念，高超的組織溝通、綜合協(xié)調(diào)能力等，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)暢所欲言、集思廣益的氛圍，不應(yīng)一開(kāi)始就表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且要鼓勵(lì)成員提出自己的意見(jiàn)甚至懷疑和反對(duì)意見(jiàn)；工作中應(yīng)準(zhǔn)備好計(jì)劃、議程、議題及相關(guān)材料，應(yīng)注意組織、引導(dǎo)和整合，盡量做到不偏不倚。（2）積極處理好與外部組織、公眾、媒體之間的關(guān)系，努力促進(jìn)良性互動(dòng)的公共關(guān)系的形成。從“8公共”（公共組織、公共權(quán)力、公共資源、公共管理、公共決策，公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，公共利益）上就應(yīng)該十分清楚的知道公共關(guān)系的重要性，必須主動(dòng)積極地與外部相關(guān)組織和群體進(jìn)行必要且充分的溝通，尤其要特別注意和學(xué)會(huì)同媒體打交道！

5． 反駁與改進(jìn)。（1）時(shí)間問(wèn)題?；ㄙM(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間是決策本身所必要的，公共決策大多不是什么“時(shí)間敏感型”的決策，而是“知識(shí)敏感型”的決策，切記“欲速則不達(dá)”，切記硬是與個(gè)人決策的速度相比；可利用時(shí)間規(guī)定性、現(xiàn)代化的管理方法藝術(shù)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)縮短時(shí)間。（2）責(zé)任不清問(wèn)題。不應(yīng)與個(gè)人決策相比，“魚(yú)與熊掌不可兼得”，能獲得更好地公共決策質(zhì)量是其根本目的；應(yīng)建立委員會(huì)自己的集體和個(gè)人靈活的評(píng)價(jià)機(jī)制。

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作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

收稿日期：2003-12-23。