一個(gè)國(guó)家的政府用法律和制度，用一種明文規(guī)定約束社會(huì)中具有公共權(quán)力的個(gè)人。在今天的反腐敗和公共事務(wù)中，政府及其制定的法律和制度充當(dāng)了這個(gè)社會(huì)的“硬力量”，然而我們也日益注意到，一種不能被忽視的“軟力量”正在生長(zhǎng)。

他們是“非政府組織”（non－governmental organization），或者被稱為“非營(yíng)利組織”（non－profit organization），簡(jiǎn)稱為NGO或NPO。他們往往站在道德的立場(chǎng)上，整合各種資源，聚合各方力量，劍指公共利益中的強(qiáng)權(quán)和不公。在中國(guó)，在媒體、專家和公眾匯集的三種主要力量的推動(dòng)下，NGO的作用已經(jīng)初顯端倪。

誕生在1993年5月的“透明國(guó)際”（Transparency International）是反腐敗國(guó)際性非政府組織，他的“另一種聲音”正越來(lái)越響亮。

另一種聲音

盧梭告訴人們一個(gè)真理：“一個(gè)透明的社會(huì)……一個(gè)沒(méi)有任何黑暗區(qū)域的社會(huì)……每一個(gè)人，無(wú)論其地位如何，都能洞察整個(gè)社會(huì)，人的心靈可溝通，他們的視覺(jué)不受任何阻礙。公眾的觀點(diǎn)相互作用的社會(huì)是人類最完美的社會(huì)，這就是人類為之奮斗的目標(biāo)?！?/p>

作為世界第一反腐組織的“透明國(guó)際”，“透明”成為其精神的皈依。正如透明國(guó)際創(chuàng)始人彼特·艾根先生所闡述的：腐敗之所以發(fā)生，在很大程度上就是因?yàn)闆Q策過(guò)程的黑箱作業(yè)，大家不知道到底發(fā)生了什么，因此，我們以“透明”作為突破口，推動(dòng)反腐敗運(yùn)動(dòng)。

“透明國(guó)際”總部設(shè)在德國(guó)柏林，是一個(gè)非政府非贏利的國(guó)際組織。致力于聯(lián)合公民社會(huì)、私營(yíng)部門及政府，組成全球強(qiáng)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，以制約腐敗。其宗旨是通過(guò)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織和各國(guó)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，擴(kuò)大反腐敗影響，制定并推行反腐敗計(jì)劃，遏制國(guó)際商務(wù)活動(dòng)中的腐敗行為。

“透明國(guó)際網(wǎng)”(http://www.transparency.org）公布的資料顯示：目前“透明國(guó)際”設(shè)有國(guó)際秘書(shū)處和遍布全球80多個(gè)國(guó)家的獨(dú)立分會(huì)。在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩條戰(zhàn)線；行賄、受賄兩個(gè)方面打擊腐敗。在全球領(lǐng)域，“透明國(guó)際”致力于提高國(guó)際社會(huì)對(duì)于腐敗及其危害之意識(shí)，倡導(dǎo)政策改革，促進(jìn)落實(shí)國(guó)際多邊公約，督促政府、企業(yè)及銀行落實(shí)其反腐承諾。在國(guó)家層面，“透明國(guó)際”致力于加強(qiáng)監(jiān)督、提高透明，評(píng)定各種部門和機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，以非黨派的超然立場(chǎng)促進(jìn)必要改革。

但真正使“透明國(guó)際”聲名大振的是一年一度的《全球腐敗年度報(bào)告》。其中兩把最為鋒利的利劍是世界各國(guó)的“清廉指數(shù)排行榜”(CPI)和每?jī)赡臧l(fā)表一次的“行賄指數(shù)排行榜”（BPI）。

這兩大排行榜讓每一個(gè)國(guó)家在上面找到了位次。CPI和BPI的依據(jù)是各國(guó)商人、學(xué)者及風(fēng)險(xiǎn)分析人員對(duì)世界各國(guó)腐敗狀況的觀察和感受，它的數(shù)據(jù)來(lái)源于全世界13個(gè)獨(dú)立研究或調(diào)查機(jī)構(gòu)，如“世界經(jīng)濟(jì)論壇”、“倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)”、“蓋洛普”等公開(kāi)發(fā)表的調(diào)查報(bào)告。

當(dāng)然，“透明國(guó)際”的調(diào)查數(shù)據(jù)和腐敗排位因?yàn)槠洹拔鞣街行恼摗钡纳?，受到一些發(fā)展中國(guó)家的抨擊。

2004年，透明國(guó)際的全球反腐敗報(bào)告以“政治腐敗”為主題，從政治資金來(lái)源、企業(yè)家和政客結(jié)成同盟、賄選、政治家竊取國(guó)民財(cái)富等方面來(lái)論述政治腐敗的本質(zhì)、特點(diǎn)及危害，并列舉出“全球十大腐敗政治領(lǐng)導(dǎo)人”。這在國(guó)際社會(huì)激起巨大震蕩。

在西方語(yǔ)匯里，“透明”就是“民主”、“自由”、“幸?！钡壤硐氲拇~，是革命圣地的隱喻。盧梭的邏輯是：透明——每個(gè)人都可以相互看懂——社會(huì)也就被看懂——溝通成為可能——沒(méi)有不“善”存在——完美社會(huì)。這也是“透明國(guó)際”的邏輯。

2004中國(guó)反腐：走向透明

2004中國(guó)反腐年報(bào)主要關(guān)注三個(gè)部分：司法反腐、深圳改革和政府采購(gòu)。反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)反腐運(yùn)動(dòng)的贊揚(yáng)和關(guān)切。

●劍指司法腐敗

中國(guó)近年反腐斗爭(zhēng)中高官落馬者不在少數(shù)，新近的一系列改革也頗見(jiàn)成效，但中國(guó)高層各部門領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為國(guó)家司法系統(tǒng)腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2002年11月，中紀(jì)委前副書(shū)記劉麗英強(qiáng)調(diào)司法腐敗是當(dāng)前中國(guó)值得關(guān)注的問(wèn)題之一。法院系統(tǒng)從業(yè)人員、法官腐敗表現(xiàn)主要有濫用職權(quán)，糊涂判案甚至偽造文書(shū)接受賄賂等等。

為了努力改變這一腐敗形勢(shì)，最新進(jìn)行的系列改革包括引進(jìn)公開(kāi)審判制度（open trials），更為嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則要求，對(duì)判決執(zhí)行和監(jiān)督的分離；對(duì)法官進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估等。整個(gè)改革計(jì)劃都體現(xiàn)了對(duì)司法腐敗的決不姑息。

2002年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了刑法修正案，其中規(guī)定對(duì)于法官濫用職權(quán)將可能判處10年以上有期徒刑。

這一年，隨著對(duì)司法腐敗的肅清行動(dòng)，有相當(dāng)?shù)姆ㄔ汗ぷ魅藛T被依法傳訊或依法被提起公訴。在對(duì)被立案調(diào)查的有腐敗嫌疑的官員的指控中，甚至包括了兩名高級(jí)人民法院院長(zhǎng)。近年，政法系統(tǒng)內(nèi)很多聲名顯赫的官員都因受賄而遭指控，如前公安部副部長(zhǎng)李紀(jì)周。

中國(guó)政府也在盡力提高“司法專業(yè)化”(judges' professionalism)水平。比如，以前對(duì)審判員資格并無(wú)特別要求。但自從2002年3月，有史以來(lái)第一次，律師、法官、檢察官都將一起參加統(tǒng)一司法考試。而且對(duì)他們的專業(yè)培訓(xùn)也有所加強(qiáng)，2002年7月，最高人民檢察院還和世界銀行、清華大學(xué)合作為檢察官們開(kāi)辦反腐培訓(xùn)班。

●深圳行政革新體驗(yàn)

深圳，緊鄰香港的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，中國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵。20多年的經(jīng)濟(jì)改革，深圳正在成為中國(guó)最富有的城市之一。現(xiàn)在，深圳又被作為進(jìn)行行政反腐改革的試點(diǎn)。1997到1998年期間，深圳首當(dāng)其沖，為超過(guò)1000項(xiàng)原本需要市政府行政許可的項(xiàng)目提供“一站式”服務(wù)，至2003年年初，需要行政許可項(xiàng)目的數(shù)量已經(jīng)銳減到300項(xiàng)。從2000年起，類似改革在其他城市開(kāi)展。

2002年1月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)專為深圳制定一項(xiàng)反腐行動(dòng)計(jì)劃，深圳又一次擔(dān)起了歷史的重?fù)?dān)，作為試點(diǎn)城市，于2002年到2003年進(jìn)行系統(tǒng)性改革。改革則旨在建立起一個(gè)透明、負(fù)責(zé)、守法的政府，既要滿足中國(guó)加入WTO的承諾，同時(shí)要為跨國(guó)公司建立良好的市場(chǎng)環(huán)境。

此次改革的中心是要將政府政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行分離，加強(qiáng)了對(duì)黨政權(quán)力的監(jiān)督和限制，也是中國(guó)有意識(shí)地吸取現(xiàn)代西方行政制度的精髓為我所用。這次改革與以往行政改革有質(zhì)的飛躍和區(qū)別，則在于黨的職能的轉(zhuǎn)變，將黨的活動(dòng)限于“擬定區(qū)域總體性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相關(guān)的一些重要政策”。黨將退出政府日常行政事務(wù)。政黨發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、大型預(yù)算則由當(dāng)?shù)厝舜筮M(jìn)行復(fù)核和審批。

深圳市已經(jīng)建立了一個(gè)專門的新型監(jiān)察機(jī)構(gòu)。另外還設(shè)立了一個(gè)非政府性咨詢機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)政府的責(zé)任度。深圳市政府還計(jì)劃加速出售政府在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的股份，從而建立更為清晰的政企分離制度。

如果在深圳進(jìn)行的上述試點(diǎn)能證明成功的話，此經(jīng)驗(yàn)將迅速在中國(guó)其他各地推廣。但是其局限我們也不能忘記：這些改革仍停留在行政層面上，而沒(méi)有提升到民主制度責(zé)任的高度。

●政府采購(gòu)面臨國(guó)際壓力

2008北京奧運(yùn)會(huì)、2010上海世博會(huì)，以及“開(kāi)發(fā)西部”等其他中國(guó)大型發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)這些活動(dòng)中可能泛濫的腐敗的憂慮，并且促進(jìn)了相應(yīng)的系列改革措施的出臺(tái)。

根據(jù)2002年山東濟(jì)南的一項(xiàng)反腐調(diào)查顯示，超過(guò)70%的案件包括行賄，其中44%是在公益采購(gòu)領(lǐng)域。腐敗發(fā)生最高幾率則是在建筑業(yè)，大概占了行賄案總量的63%。

近年來(lái)，有關(guān)權(quán)威部門已經(jīng)采取措施對(duì)公共合同訂立過(guò)程進(jìn)行改革，致力于提高效率，抵制腐敗。1996年，上海曾試點(diǎn)進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)改革，并且迅速擴(kuò)展到其他城市，而且在互聯(lián)網(wǎng)上競(jìng)標(biāo)成功也呈上升趨勢(shì)。2000年1月1日，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》生效，該法首次將公開(kāi)競(jìng)標(biāo)引入國(guó)有工程項(xiàng)目。

最值得關(guān)注的是，2002年6月，全國(guó)人大通過(guò)了《政府采購(gòu)法案》，并且出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。該法將全國(guó)各級(jí)政府的規(guī)則統(tǒng)一化，并旨在提高公共合同領(lǐng)域的透明度。

有形的“建筑市場(chǎng)”在各大城市被引入，其出現(xiàn)意在規(guī)范建筑工程項(xiàng)目的競(jìng)投標(biāo)，抵制“暗箱交易”。在新制度下，合同投標(biāo)者必須在專門的交易中心，通過(guò)透明公正的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)贏得合同。所有交易過(guò)程都將通過(guò)計(jì)算機(jī)備案。

中國(guó)建筑行業(yè)投資熱為蔓延的腐敗提供了溫床。政府在公共采購(gòu)預(yù)算從1998年3.1億元人民幣飛躍發(fā)展到2001年的65.3億元，2003年上揚(yáng)至150億。由于一些行政機(jī)構(gòu)擁有絕對(duì)的、沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，導(dǎo)致透明化和有效制約程度較低，所以腐敗的幾率會(huì)非常之高，抵制腐敗的任務(wù)尤為艱巨。

中國(guó)要改革公共合同領(lǐng)域(public contracting)，其國(guó)際承諾和相關(guān)研究起了非常重要的作用。2001年，中國(guó)已經(jīng)是WTO成員國(guó)。雖然中國(guó)還沒(méi)有簽署國(guó)際間政府采購(gòu)協(xié)議（Government Procurement），這需要簽署國(guó)的政府采購(gòu)公開(kāi)化，對(duì)外國(guó)供應(yīng)商一視同仁。所以目前中國(guó)正處于準(zhǔn)備期。

《政府采購(gòu)法》通過(guò)兩周后，北京市政府和奧組委專門為奧運(yùn)會(huì)的采購(gòu)頒布了實(shí)施細(xì)則，內(nèi)容包括了相當(dāng)廣泛的建筑項(xiàng)目。奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)還與設(shè)立在清華大學(xué)的反腐研究中心，以及其他一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，努力推進(jìn)2008年奧運(yùn)會(huì)所有采購(gòu)活動(dòng)的透明化。

NGO:不可忽視的力量

今年的“怒江保衛(wèi)戰(zhàn)”，在中國(guó)彰顯了NGO的力量。

不久前，中央領(lǐng)導(dǎo)批示要求暫停怒江十三級(jí)水壩建設(shè)。以前在紫坪鋪、楊柳湖、錫洛渡和項(xiàng)家壩、木格錯(cuò)、仁宗海等水電大壩上，中國(guó)環(huán)保NGO都在努力試圖影響政府決策，這次怒江事件是一系列NGO影響公共政策的延續(xù)，這表明中國(guó)的NGO在不斷崛起，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力逐步增強(qiáng)。

2003年10月，一場(chǎng)在北京舉行的研討會(huì)上，數(shù)十名專家以民間立場(chǎng)對(duì)修建怒江大壩表達(dá)了異議。此后大大小小討論會(huì)、論壇、講座、圖片巡展難以計(jì)數(shù)，影響所及，重慶10所高校學(xué)生聯(lián)名開(kāi)展了“反對(duì)開(kāi)發(fā)怒江”的簽名活動(dòng)。

11月，“綠家園志愿者”的汪永晨等人參加了在泰國(guó)舉行的第二屆世界水壩大會(huì)，會(huì)議發(fā)起了“保護(hù)中國(guó)最后的生態(tài)江河”的簽名行動(dòng)，獲得了60多個(gè)國(guó)家80多個(gè)NGO的支持。

這些行動(dòng)，與一長(zhǎng)串NGO的名字聯(lián)系在一起：大眾流域、綠家園、綠島、北京環(huán)境與發(fā)展研究所、自然之友、地球村……。

清華大學(xué)NGO研究所副所長(zhǎng)鄧國(guó)勝研究認(rèn)為，中國(guó)的NGO實(shí)際是20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始成長(zhǎng)起來(lái)的，到了2000年以后，中國(guó)NGO進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

新生代的NGO開(kāi)始成長(zhǎng)起來(lái)。傳統(tǒng)的NGO依靠的是精英式的人物，但是現(xiàn)在一批新生代NGO的領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始出現(xiàn)平民化傾向，NGO在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始大量出現(xiàn)。

其次，NGO開(kāi)始網(wǎng)絡(luò)化，且積極去影響政府的決策。以前中國(guó)NGO大都各自為政，但是現(xiàn)在NGO開(kāi)始注重非正式的聯(lián)合，放大自己的聲音，特別是新生代的NGO，通過(guò)倡議書(shū)，甚至借助聯(lián)合國(guó)體系、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)等等的力量，更為積極地影響政府的決策。

最后，中國(guó)NGO與媒體的聯(lián)系越來(lái)越密切，媒體本身也出現(xiàn)了NGO化——媒體記者的NGO化，通過(guò)參加沙龍等形式，這些媒體記者儲(chǔ)備了大量的社會(huì)資本與資源，使其在接觸到一個(gè)公眾性事件時(shí)，馬上能呈現(xiàn)一種漩渦式的輿論效應(yīng)。

在NGO的推動(dòng)下，政府的決策發(fā)生改變，這首先來(lái)自于政府的行政理念發(fā)生了變化。在2004年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理提出“要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制”。

世界各國(guó)的研究顯示：NGO有助于填補(bǔ)政府用于社會(huì)發(fā)展方面的資金不足。NGO能夠通過(guò)社會(huì)捐助，動(dòng)員社會(huì)各方面資源參與社會(huì)發(fā)展，幫助政府解決一些容易被忽略的邊緣問(wèn)題。NGO蘊(yùn)藏了巨大的就業(yè)潛力，如美國(guó)非營(yíng)利組織的受薪雇員每年有1000多萬(wàn)人，是其解決就業(yè)問(wèn)題不可缺少的領(lǐng)域，而積極參與的志愿人員達(dá)到9000萬(wàn)人，形成促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的龐大人力資源，是社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。NGO增加了資源運(yùn)用的透明度和合理性。由于廣大群眾參與，這一部門在人民群眾的直接監(jiān)督下運(yùn)行，能較好地避免貪污、浪費(fèi)，而且能較充分利用社會(huì)上過(guò)去閑置或未能利用的各種資源。

此外，NGO能推動(dòng)社會(huì)廣泛關(guān)注與幫助在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中資金與人力薄弱的某些部門，以及遭遇困難的脆弱群體，如失業(yè)與半失業(yè)工人、老年人、殘疾人、缺少勞動(dòng)力的家庭、兒童、婦女、少數(shù)民族等；NGO對(duì)發(fā)展滯后的地區(qū)與弱勢(shì)企業(yè)的轉(zhuǎn)變有重要作用，NGO有利于擴(kuò)大社會(huì)公平，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的貧富懸殊，促進(jìn)社會(huì)改革的進(jìn)程。

在反腐敗領(lǐng)域，中國(guó)本土NGO力量還非常微小，但中國(guó)反腐國(guó)際合作正在加強(qiáng)，國(guó)際反腐NGO的善意建議正越來(lái)越多地出現(xiàn)在各級(jí)政府的決策之中。

2001年8月開(kāi)始，在當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部及國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心的大力支持下，中國(guó)監(jiān)察部與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處開(kāi)始了反腐項(xiàng)目的籌備工作。300萬(wàn)美元投資中，雙方各出一半。2002年11月1日，簽字儀式已在北京舉行。

“這表明了中國(guó)政府反腐敗的一種姿態(tài)和決心，以及一種‘家丑不怕外揚(yáng)’的自信。可以期待，它將帶給中國(guó)的反腐敗更科學(xué)的方法和更透明的環(huán)境?！敝袊?guó)國(guó)際技術(shù)交流中心方案處處長(zhǎng)鄧智慧說(shuō)。

據(jù)鄧介紹，項(xiàng)目有3大塊內(nèi)容：幫助監(jiān)察部做出一份類似于“中國(guó)廉政總體報(bào)告”的東西，包括“從源頭上預(yù)防和治理腐敗的總對(duì)策”、“廉政建設(shè)與反腐敗的法律框架”、“加強(qiáng)行政監(jiān)察推進(jìn)依法行政”等；作一些專題研究，例如探討對(duì)金融、銀行、海關(guān)這些腐敗高發(fā)區(qū)，采取一些專門的廉政措施；加強(qiáng)公務(wù)員和公職人員的廉政建設(shè)意識(shí)，設(shè)計(jì)出一套比較系統(tǒng)的廉政建設(shè)培訓(xùn)方法。

今年4月16日，中國(guó)銀行原廣東開(kāi)平支行行長(zhǎng)余振東被美國(guó)司法人員移交中國(guó)警方。余的歸國(guó)受審，重要原因就是我國(guó)加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》和國(guó)際反腐NGO的推動(dòng)。這是中美建交25年來(lái)，第一例經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)嚴(yán)格法律程序，并由美方執(zhí)法人員押送至中國(guó)的重大經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人。

NGO已經(jīng)成為我們反腐運(yùn)動(dòng)不可忽視的力量。但“透明國(guó)際”2003年的報(bào)告依然提醒中國(guó)：應(yīng)該用社會(huì)的透明來(lái)代替對(duì)人的信任。因?yàn)闆](méi)有制度約束的道德是靠不住的。