何秀玲

改革開放以來，我國國有企業(yè)采取了放權(quán)讓利改革，實(shí)行了承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等多種經(jīng)營方式。這種圍繞擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，以政策調(diào)整為特征的改革，使國有企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制得到了一定轉(zhuǎn)換，企業(yè)活力有所增強(qiáng)，企業(yè)已開始走向市場。但是，國有企業(yè)改革中一些深層次的問題尚未解決，整體經(jīng)濟(jì)效益不高，影響了“主導(dǎo)”作用的發(fā)揮。進(jìn)行公司化改組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國有企業(yè)在“有所為”的領(lǐng)域，做大做強(qiáng)，更好地發(fā)揮國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在現(xiàn)代企業(yè)制度建立過程中，政府負(fù)有重要的責(zé)任。

一、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的政府監(jiān)管責(zé)任

國有資產(chǎn)管理部門是由政府設(shè)置的，對國有企業(yè)中國有資產(chǎn)行使所有權(quán)代表職能并對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理的部門。政府的國有資產(chǎn)管理部門依法行使出資者權(quán)利，實(shí)施國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理，對國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率，確保國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，保證國有資產(chǎn)的股權(quán)收益。相應(yīng)地加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的立法和執(zhí)法體系建設(shè)，發(fā)揮各級政府對國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管職能。政府以國有資產(chǎn)的出資人身份，享有對國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管責(zé)任。但是，要把政府對國有資產(chǎn)的所有權(quán)職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能分開。政府主管部門與企業(yè)之間，由過去的行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y人與投資企業(yè)之間的關(guān)系。通過界定企業(yè)法人財產(chǎn)所有權(quán)，保障國有企業(yè)自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，以法人財產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任。各級政府的國有資產(chǎn)管理部門可以通過委托代理的方式把國有資產(chǎn)交由各種形式的投資控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司、企業(yè)集團(tuán)的核心企業(yè)，以及某些國家需要壟斷經(jīng)營的個別特殊企業(yè)或部門去經(jīng)營。他們在政府或國有資產(chǎn)管理部門授權(quán)下對資產(chǎn)的經(jīng)營實(shí)施管理，向政府及其國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，并報告國有資產(chǎn)的運(yùn)行及效益情況。政府有責(zé)任對資產(chǎn)委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，并敦促其不斷改善和提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營狀況。而對中介性資產(chǎn)經(jīng)營公司下屬的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，政府不直接干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要運(yùn)用法律法規(guī)等手段進(jìn)行規(guī)制。

二、企業(yè)并購、資產(chǎn)重組的政府規(guī)制責(zé)任

我國國有企業(yè)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了契機(jī)。通過企業(yè)并購和資產(chǎn)重組，發(fā)展與完善現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)，已成為國有企業(yè)在“有進(jìn)”、“有所為”領(lǐng)域做大做強(qiáng)，提高國際競爭力的有效途徑。首先，黨和政府為國有企業(yè)實(shí)行企業(yè)并購和資產(chǎn)重組指明了方向。國有企業(yè)的并購和資產(chǎn)重組的過程中，不是全線出擊，重組后的現(xiàn)代國有企業(yè)，主要分布在具有控制力、帶動力的行業(yè)和領(lǐng)域，涉及國家安全、自然壟斷、提供重要公共晶和服務(wù)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這是我國政府對建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的重大政策創(chuàng)新。其次，黨和政府提出了國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組織形式——企業(yè)集團(tuán)。近幾年，在政府的政策導(dǎo)向和直接參與下，中國石油、中國石化、上海寶鋼、“5+1”電信營運(yùn)商、十大軍工集團(tuán)等一大批大型企業(yè)集團(tuán)相繼組建，不少已掛牌上市，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)已見成效。最后，政府要加大在國有大中型企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革中的責(zé)任。政府要在產(chǎn)業(yè)政策、資本流向等方面。按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、規(guī)范企業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，為國有企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、提高競爭力提供必要的環(huán)境條件。引導(dǎo)企業(yè)按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，與國際慣例接軌，實(shí)施集團(tuán)化和國際化戰(zhàn)略，從而在制度層面上，改善和健全國有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，以制度創(chuàng)新加快國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。

三、建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的政府組織責(zé)任

國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，其關(guān)鍵內(nèi)容之一是建立和完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。政府作為國有企業(yè)的出資人或主要出資人在法人治理結(jié)構(gòu)中扮演著重要的角色，負(fù)有直接或間接的組織責(zé)任。

一是政府應(yīng)確定企業(yè)的法人財產(chǎn)，解除政府對企業(yè)及職工的無限責(zé)任。政府的責(zé)任是：首先，擺正自己作為出資人的位置，不能用政府出資形成的公有股權(quán)，替代國有企業(yè)的法人股權(quán)，政府只以自己的出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，承擔(dān)政府資產(chǎn)的經(jīng)營風(fēng)險，而不承擔(dān)由于企業(yè)虧損或破產(chǎn)所應(yīng)由市場解決、社會保障系統(tǒng)所承擔(dān)的風(fēng)險。其次，政府應(yīng)確保企業(yè)法人財產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，政府出資只是國有企業(yè)法人財產(chǎn)的一部分，必須使政府出資人所有者與企業(yè)法人財產(chǎn)所有權(quán)分離，進(jìn)一步解決國有企業(yè)有人負(fù)責(zé)、并有能力負(fù)責(zé)的問題。企業(yè)法人財產(chǎn)所有權(quán)，是國有企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任的物質(zhì)保證。第三，政府應(yīng)加快建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的社會保障體系。按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有企業(yè)進(jìn)入市場，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，成為競爭主體，優(yōu)勝劣汰。企業(yè)法人制度也可以稱之為企業(yè)的保護(hù)制度。如果，國有企業(yè)嚴(yán)重虧損、大量裁員、職工退休，甚至企業(yè)破產(chǎn)后，怎么辦?可以說，社會保障制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的“孿生”產(chǎn)物，是政府以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任和企業(yè)以法人財產(chǎn)為限承擔(dān)有限責(zé)任的社會預(yù)警機(jī)制。而構(gòu)建社會保障體系政府責(zé)無旁貸。只有在政府的領(lǐng)導(dǎo)、參與和支持下建立起了社會保障制度，政府才能作為國有企業(yè)的出資者只負(fù)有限責(zé)任。

二是政府應(yīng)在確定國有企業(yè)法人代表和委托代理人方面，進(jìn)行創(chuàng)新。國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，必須形成獨(dú)立的企業(yè)法人財產(chǎn)。政府只能以出資人的身份，享有與國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的權(quán)利。而不是簡單的由政府派出人員充當(dāng)企業(yè)法人代表或管理企業(yè)。對于經(jīng)過公司化改組，擁有眾多股東的國有企業(yè)來說，需要物色少量能夠代表自己利益的、有能力、值得信賴的人員，組成董事會，將包括國有資產(chǎn)在內(nèi)的企業(yè)法人財產(chǎn)交給他們托管。董事會是公司最高決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是公司的法定代表。按照《公司法》規(guī)定，必須指定一名有行為能力的自然人作為法人代表。一般來說，由董事會選舉產(chǎn)生的董事長是企業(yè)的法人代表。一旦董事會受托來經(jīng)營公司，就成為公司的法定代表。政府既然將公司交由董事會托管，就不再去干預(yù)公司管理事務(wù)，也不能因商業(yè)經(jīng)營原因，例如非故意的經(jīng)營失誤解散董事會、解聘董事、更換法人代表。但是，可以因為玩忽職守、未盡到受托責(zé)任而轉(zhuǎn)讓國有股股權(quán)、不再選舉他們連任，甚至起訴董事。在國有控股公司或國有獨(dú)資公司中，國家法人股占主導(dǎo)地位，作為法人股的代表，政府可以派出自己的代表充當(dāng)公司的董事長和法人代表。但是，這種行為不應(yīng)作為政府的行政行為，而應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)的管理部門，以股東的身份，派譴股權(quán)的代表人。

過去，國有企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，包括總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師、總工程師、總經(jīng)濟(jì)師等，都被視為政府派往國有企業(yè)的國家干部，參照政府行政系列，具有一定行政級別，享有一定官員待遇，不可避免的導(dǎo)致了嚴(yán)重的政企不分?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了國企領(lǐng)導(dǎo)人、管理者由政府任命向由董事會委托代理的轉(zhuǎn)變。國有企業(yè)高層執(zhí)行官員即高層經(jīng)理人員受聘于董事會，在董事會授權(quán)范圍內(nèi)擁有對公司事務(wù)的管理權(quán)和代理權(quán)。董事會以經(jīng)營管理知識、經(jīng)驗和創(chuàng)新能力為標(biāo)準(zhǔn)，挑選和聘任職業(yè)企業(yè)家管理企業(yè)。企業(yè)家的收入水平由專業(yè)化市場的供求決定，不與企業(yè)的利益分配發(fā)生關(guān)系，這樣就避免了經(jīng)理人員以“內(nèi)部人”的身份，形成“合謀”，為一己之利侵害或犧牲國有股權(quán)利益，使國有資產(chǎn)流失。同時，國企高層管理人員，不是來自政府，其經(jīng)營業(yè)績受董事會的監(jiān)督、受股東“用腳投票”的壓力，受職代會參與民主管理的職工評議，從而徹底割斷政府與企業(yè)的“父愛主義”，確定了制度安排的激勵機(jī)制。

總之，國有企業(yè)的改革是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善同步進(jìn)行的，同樣進(jìn)入到了改革攻堅階段，與時俱進(jìn)，體制創(chuàng)新，真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，政府負(fù)有艱巨而緊迫的責(zé)任。