國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司課題組

“十五”以來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》和《“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》，在深化戶籍制度改革，完善城鎮(zhèn)用地制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，多渠道籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金等方面采取了一系列措施，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、推進(jìn)城鎮(zhèn)化成效顯著

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化水平明顯提高

“十五”以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有所加快。到2003年底，全國設(shè)市城市為660個，建制鎮(zhèn)比上年增加400多個；全國城鎮(zhèn)人口達(dá)到52376萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到40.5％?！笆濉鼻?年，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.4個百分點(diǎn)，高于1990—2000年平均每年提高1個百分點(diǎn)的幅度。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。2003年全國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力占農(nóng)村勞動力的比重為18.5％，比上年提高1.8個百分點(diǎn)，外出務(wù)工人數(shù)增加約830萬人，增長10.3％。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步壯大

城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，中心城市大力推行“退二進(jìn)三”，服務(wù)業(yè)增加值比重和就業(yè)比重顯著提高。2003年，北京市服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)61.4％，上海達(dá)到48.4％，廣州達(dá)到53.6％；重慶、沈陽、武漢、深圳、廈門、青島等中心城市服務(wù)業(yè)比重都超過了40％。城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步改善，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員不斷增多，在解決就業(yè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為吸納就業(yè)的主渠道。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，涌現(xiàn)出一批人口規(guī)模大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、聚集能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，成為振興和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要載體。2002年，全國平均每個建制鎮(zhèn)財政收入1136萬元，居民年末存款8008萬元，分別比1999年增長了58％和27％。全國財政收入超億元的鎮(zhèn)已達(dá)357個。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，城鎮(zhèn)功能進(jìn)一步完善

城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模保持較高增速。2003年完成城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資3958億元，比上年增長26.7％。城市市政公用設(shè)施有效供給普遍增加，人均普及率有所提高。全年城市供水總量達(dá)到458億立方米，城市用水普及率達(dá)到78.6％。綜合燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到69.03％，集中供熱面積達(dá)到16.3億平方米。城市道路長度達(dá)到19.8萬公里，人均城市道路面積達(dá)到8.6平方米。城市污水處理量139億立方米，城市污水處理率達(dá)到42％，城市生活垃圾無害化日處理能力達(dá)到21.75萬噸，全年清運(yùn)生活垃圾1.528億噸。城市建成區(qū)綠化覆蓋面積82.7萬公頃，綠化覆蓋率30.3％，人均擁有公共綠地5.86平方米。

（四）城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)體系逐步調(diào)整和完善

城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的重心向東部偏移，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是珠江三角洲、長江三角洲密集區(qū)城鄉(xiāng)一體化趨勢增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)超大城市群現(xiàn)象，中心城市功能進(jìn)一步充實(shí)提高。上海、北京、天津、廣州等具有跨省區(qū)影響的區(qū)域中心城市，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，不斷完善面向輻射區(qū)域的金融、信息、貿(mào)易、科技、教育、文化等方面的服務(wù)功能，發(fā)揮了區(qū)域中心的輻射帶動作用。中小城市發(fā)展加快。中小城市的人口在整個城市體系中的比重上升，城市人口的增量和城鎮(zhèn)化重心呈現(xiàn)向中小城市傾斜的趨勢。小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。建制鎮(zhèn)數(shù)量已超過鄉(xiāng)的數(shù)量。小城鎮(zhèn)規(guī)模有所擴(kuò)大，非農(nóng)就業(yè)比重增加。2002年平均每個建制鎮(zhèn)有32309人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口5600人，鎮(zhèn)區(qū)占地面積為305公頃，從業(yè)人員16719人，其中非農(nóng)從業(yè)人員占40.3％。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的主要問題

一是在認(rèn)識上出現(xiàn)偏差，一些地方不是把城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，沒有把推進(jìn)城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)放到發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、完善城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移上，而是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化片面地理解為加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，熱衷于城鎮(zhèn)建設(shè)，熱衷于形象工程、政績工程建設(shè)，甚至不惜舉債建設(shè)大廣場、大馬路、高標(biāo)準(zhǔn)綠地及標(biāo)志性建筑等。既浪費(fèi)了寶貴的公共資源，加重財政負(fù)擔(dān)，也抬高了農(nóng)民進(jìn)城的成本。一些地方力圖通過修編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置開發(fā)區(qū)以及“縣改區(qū)”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，城鎮(zhèn)規(guī)劃面積和建成區(qū)面積的擴(kuò)張速度大大快于“人口城鎮(zhèn)化”的速度。許多大城市不滿足于單一的服務(wù)功能，不切實(shí)際地試圖把本市建成經(jīng)濟(jì)中心、國際大都市等。一些生態(tài)脆弱、污染物不宜排放、自然災(zāi)害頻發(fā)、水資源嚴(yán)重短缺等不適宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化的地區(qū)，也不顧實(shí)際地盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模。

二是戶籍制度改革的重點(diǎn)與農(nóng)民流動的方向錯位，沒有起到使進(jìn)城農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民的實(shí)際效果。小城鎮(zhèn)盡管放開了落戶條件，但由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和就業(yè)崗位有限，對農(nóng)民的吸引力不夠。大量農(nóng)村富余勞動力流向了大中城市及東部地區(qū)城鎮(zhèn)。但大城市戶籍門檻依然較高，只對有較高技術(shù)層次的人才和具有投資能力的人放開了落戶限制，很多在城市工作多年、有穩(wěn)定收入的進(jìn)城農(nóng)民仍不能成為城市居民?，F(xiàn)行稅制不能使基層城鎮(zhèn)政府從人口規(guī)模的擴(kuò)大中獲得稅源，是城鎮(zhèn)政府不愿意接受農(nóng)民進(jìn)城落戶、盲目開發(fā)和經(jīng)營土地籌措資金以及壓低征地補(bǔ)償金的體制性原因。

三是在城鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)中存在損害群眾利益的現(xiàn)象。在城市拆遷過程中，拆遷戶利益受損，特別是被征地農(nóng)民利益受損的情況還比較普遍，利益糾紛和補(bǔ)償不足，已成為一些地區(qū)社會不穩(wěn)定的因素。

四是進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題尚未得到根本解決。將進(jìn)城務(wù)工和經(jīng)商農(nóng)民的工傷保險和醫(yī)療保險納入保障范圍的工作剛剛起步，養(yǎng)老保險尚未納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍。由于大多數(shù)進(jìn)城打工的農(nóng)民難以成為當(dāng)?shù)厥忻?，社會保障集體賬戶不能隨個人流動，農(nóng)民工集體賬戶的社會保障積累實(shí)際上留給了打工所在地。農(nóng)村集體土地被征用以后，絕大多數(shù)失地農(nóng)民不能得到可靠的就業(yè)和社會保障補(bǔ)償。

五是一些地方政府對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“過度投資”導(dǎo)致“過度負(fù)債”。為解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴(yán)重短缺問題，目前多數(shù)地方政府大力開展了“經(jīng)營城市”活動，其核心是經(jīng)營城市的土地，即在政府未來收入增長預(yù)期的基礎(chǔ)上，以政府信用獲得銀行貸款，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以未來一定期限內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓收益作為還款來源。但只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景看好的前提下，土地轉(zhuǎn)讓收入預(yù)期才能成為現(xiàn)實(shí)，才能成為地方政府還債的來源，否則，只能是增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險，影響銀行的信貸質(zhì)量，增加不良貸款比例，降低政府的信用。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策措施

（一）提高思想認(rèn)識，全面準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

加大宣傳教育的工作力度，使各方面充分認(rèn)識城鎮(zhèn)化是人口從鄉(xiāng)村遷移到城鎮(zhèn)，改變農(nóng)村人口傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程，不是單純地加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整。城鎮(zhèn)化是大中小城市和小城鎮(zhèn)在市場機(jī)制的作用下，共同發(fā)展，逐步形成合理的城鎮(zhèn)功能分工和空間結(jié)構(gòu)的過程，不宜簡單地以城鎮(zhèn)規(guī)模的大小確定政策。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)體系的形成和城市的壯大，要與區(qū)域的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，與基礎(chǔ)設(shè)施的布局、水資源的分布、人口和資金流動的方向等相協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化不僅僅是工業(yè)化的結(jié)果，并不是所有的地區(qū)都要建成制造業(yè)中心。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，政府的主要職責(zé)是消除阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙和政策障礙，做好規(guī)劃，創(chuàng)造有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制環(huán)境和政策環(huán)境。

（二）深化城鄉(xiāng)管理體制改革

要進(jìn)一步改革現(xiàn)行戶籍管理制度，將戶籍制度改革的覆蓋面擴(kuò)大到城市，使更多進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民成為城市居民，最終建立城鄉(xiāng)居民可以自由選擇居住地的人口登記制度。把農(nóng)民工跨地區(qū)就業(yè)以及帶來的各種問題，作為一個大的戰(zhàn)略性課題加緊研究。要以擴(kuò)大社會保障面為重點(diǎn)，研究探索把進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，特別是失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。要研究建立財權(quán)與事權(quán)相對稱的財稅體制，形成人口增加必然帶來稅收增加的機(jī)制。將一部分收入穩(wěn)定、收益較高的稅種留給城鎮(zhèn)政府，適當(dāng)提高財政收入中市縣級地方政府的分成比例。要完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地制度，研究推行經(jīng)營性土地使用權(quán)掛牌出讓、土地出讓金逐年收取的制度。要依法促進(jìn)規(guī)范農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，探索進(jìn)城農(nóng)民以承包地?fù)Q取社會保障補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成各有關(guān)部門相互配合、銜接協(xié)調(diào)的工作機(jī)制

要改變分頭出臺政策的狀況，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化所涉及的體制、法律法規(guī)、政策、資金、規(guī)劃和管理問題，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化涉及的戶籍管理制度、行政區(qū)劃調(diào)整、設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)體系布局、財稅體制等問題。統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局、跨區(qū)域調(diào)水、生態(tài)環(huán)境建設(shè)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的比例關(guān)系。

（四）建立功能清晰、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系

打破按行政區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法，必須改革規(guī)劃體制，整合規(guī)劃體系，建立功能清晰、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，規(guī)范規(guī)劃編制程序，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，提高規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，發(fā)揮規(guī)劃對引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要作用。理清各級各類規(guī)劃間的關(guān)系，特別要理清經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的空間指導(dǎo)和約束功能，明確全國主要區(qū)域的主體功能和空間布局的基本原則，為區(qū)域規(guī)劃的編制提供依據(jù)。加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃，在空間上引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系、重大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、主要產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)等的合理布局，為城市規(guī)劃的編制提供依據(jù)。城市規(guī)劃要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)城市規(guī)劃內(nèi)容的深度上，以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，做好城市發(fā)展容量、城市擴(kuò)展方向，以及新老城內(nèi)部的住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、綠地系統(tǒng)的功能分區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施布局等。