[摘要] 本文是作者在對(duì)長沙等6市13縣進(jìn)行調(diào)研并查閱部分案卷后形成的研究與思考。對(duì)目前我國司法監(jiān)督中存在的不足、成因進(jìn)行了剖析，并提出完善司法監(jiān)督的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 司法監(jiān)督； 缺陷； 成因及對(duì)策； 司法公正

[中圖分類號(hào)] D035.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2003）23-0029-03

黨的十六大報(bào)告指出，“社會(huì)主義司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與正義?！蓖晟坪图訌?qiáng)司法監(jiān)督，是深入貫徹十六大精神，促進(jìn)公正司法，保障社會(huì)公平正義的一大重要而又緊迫的課題。在工作與調(diào)研中，我們深感司法監(jiān)督地位重要，作用重大。但尚有缺陷，亟待完善。

一、司法監(jiān)督缺陷的現(xiàn)狀

司法監(jiān)督通常包括兩種含義：一是指監(jiān)督主體依照憲法和法律的規(guī)定，對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)督；二是指司法機(jī)關(guān)依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵守和執(zhí)行法律的情況進(jìn)行的監(jiān)督。本文側(cè)重調(diào)查研究的是前一種含義的司法監(jiān)督。當(dāng)前，在實(shí)施司法監(jiān)督的過程中，還不同程度地存在著不可輕視的缺陷。其主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是時(shí)間上的超前性，有人稱為“超前監(jiān)督”。即有些監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)一、二審未生效的案件進(jìn)行監(jiān)督的情形較多。一些案件還未起訴或剛起訴進(jìn)入立案程序，二審案件剛剛上訴，交辦或轉(zhuǎn)辦函就先期到了法院，要求報(bào)結(jié)果。這種“超前監(jiān)督”與“獨(dú)立審判”、“事后監(jiān)督”的原則是相沖突的。

二是內(nèi)容上的沖突性，有人稱為“矛盾監(jiān)督”。有的地方在司法監(jiān)督的內(nèi)容上，往往出現(xiàn)同一領(lǐng)導(dǎo)在不同的時(shí)間對(duì)同一案件，或者不同領(lǐng)導(dǎo)就同一案件不同當(dāng)事人的投訴，做出內(nèi)容相互矛盾的批示。這種情形在執(zhí)行案件中較為突出。這種“矛盾監(jiān)督”往往給當(dāng)事人以誤導(dǎo)，加劇依法辦案難。

三是權(quán)限上的越位性，有人稱為“越權(quán)監(jiān)督”。我國憲法明確規(guī)定人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。但有的地方把司法監(jiān)督變成領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人直接對(duì)案件處理作批示，有的甚至以職能部門的名義通過決定、決議等形式，對(duì)案件提出具體的實(shí)體處理意見，代行司法權(quán)。一些地方群眾稱之為“法院之外還有法院”。這種“越權(quán)監(jiān)督”的后果是權(quán)大于法，人治高于法治。

四是方式上的隨意性，有人稱為“隨意監(jiān)督”、“偏頗監(jiān)督”。有的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)聽了當(dāng)事人的一面之詞，或者僅憑當(dāng)事人一方的材料，就偏聽偏信下結(jié)論作批示。加劇了當(dāng)事人的纏訴。有的機(jī)關(guān)多個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門都以監(jiān)督的名義向司法機(jī)關(guān)批轉(zhuǎn)材料，有的以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人批示的方式交辦，有的甚至將材料直接交給當(dāng)事人轉(zhuǎn)交。這種“隨意監(jiān)督”、“偏頗監(jiān)督”是違背“執(zhí)法必嚴(yán)”、“司法公正”原則的。

五是程序上的無限性，有人稱為“重復(fù)監(jiān)督”。表現(xiàn)為對(duì)同一案件，一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)或多個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)的多次反復(fù)監(jiān)督，使司法機(jī)關(guān)的生效判決、裁定和當(dāng)事人的合法權(quán)益處于不確定狀態(tài)。此種情形在基層表現(xiàn)較為突出。這種“重復(fù)監(jiān)督”往往使一些當(dāng)事人反復(fù)纏訴、無理取鬧；使一些案件的訴累加劇、積重難返；使一些當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)長期呆滯，難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，甚至把企業(yè)拖垮；使人們對(duì)司法、法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性產(chǎn)生懷疑，缺乏信賴。再審案件過濫過多并非是一件好事。

上述監(jiān)督缺陷主要發(fā)生在基層，也并非司法監(jiān)督的主流。但如任其發(fā)展，其負(fù)面影響將是嚴(yán)重的。第一，它將使司法機(jī)關(guān)難于獨(dú)立行使司法權(quán)，影響正常的司法秩序。第二，它將助長地方和部門保護(hù)主義、影響法治環(huán)境。第三，它將損害我國的民主法治形象，影響國際和地區(qū)之間的司法協(xié)助。第四，它將使一部分財(cái)產(chǎn)關(guān)系處于不確定狀態(tài)，貽誤市場商機(jī)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第五，它將在一定程度上加劇訴累，削弱司法權(quán)威，影響法治信仰。因此亟待引起高度重視。

二、司法監(jiān)督缺陷的成因剖析

司法監(jiān)督缺陷的成因是多方面的，但主要是“兩個(gè)不健全”、“兩個(gè)不適應(yīng)”：

一是監(jiān)督立法不健全。我國至今沒有一部統(tǒng)一的《監(jiān)督法》，現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督制約，雖然有原則規(guī)定，但缺乏實(shí)際操作性，以至于監(jiān)督機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人的工作思路不同，對(duì)司法的監(jiān)督就形成很大的差異。審判監(jiān)督和民行抗訴的法律也不健全。啟動(dòng)再審程序的主體多元化，啟動(dòng)再審的條件規(guī)定抽象，再審權(quán)的行使時(shí)間、次數(shù)法律無明確規(guī)定，導(dǎo)致申訴無限、再審無限的現(xiàn)象長期存在，案件處理無限期地“翻燒餅”，人民法院生效判決的既判力、當(dāng)事人的合法權(quán)益、法律的尊嚴(yán)和權(quán)威缺乏相應(yīng)明確的法律保障。

二是監(jiān)督機(jī)制不健全。主要是在體制、重點(diǎn)、途徑、程序等環(huán)節(jié)上缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。由于司法機(jī)關(guān)人財(cái)物從屬于地方的體制，有的基層黨政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)同志習(xí)慣于用行政手段處理司法問題，越位代行司法權(quán)。有的縣要求，不服治安處罰決定，提起行政訴訟的，必須報(bào)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，法院才能立案，無視司法權(quán)的獨(dú)立行使。由于監(jiān)督重點(diǎn)不明確，有的監(jiān)督主體對(duì)具體案件關(guān)注多，對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)施法律和隊(duì)伍建設(shè)等全局性根本性工作還關(guān)注監(jiān)督不夠。由于請(qǐng)示機(jī)制不健全，有的下級(jí)法院對(duì)案件的實(shí)體處理，采取內(nèi)部請(qǐng)示匯報(bào)的方式，形成事實(shí)上的一審終審，變相剝奪了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。

三是監(jiān)督理念不適應(yīng)。一些監(jiān)督主體仍然堅(jiān)持追求實(shí)體絕對(duì)公正和有錯(cuò)必糾的傳統(tǒng)理念，認(rèn)為根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)，只要案子在實(shí)體上有問題，就應(yīng)再審改判，而不管造成實(shí)體上錯(cuò)誤的原因和責(zé)任。如根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的舉證責(zé)任由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。在訴訟過程中，如果該行政機(jī)關(guān)對(duì)其被訴具體行政行為的依據(jù)不舉證或舉不出證，就應(yīng)承擔(dān)敗訴責(zé)任。像這樣的情形，在判決發(fā)生法律效力后，再以有新的證據(jù)足以推翻原審判決為由要求再審改判的，依法就不應(yīng)當(dāng)支持。有的基層領(lǐng)導(dǎo)還存在“官本位”的封建意識(shí)，習(xí)慣于以權(quán)代法、以言代法；有的領(lǐng)導(dǎo)同志自稱是地方“父母官”，把搞地方保護(hù)主義，當(dāng)作是替百姓排憂解難、為民作主的份內(nèi)職責(zé)。

四是法律知識(shí)不適應(yīng)。據(jù)調(diào)查了解，之所以出現(xiàn)上述監(jiān)督缺陷，一個(gè)重要原因是我們一些機(jī)關(guān)的一部分工作人員，特別是負(fù)責(zé)同志缺乏法律知識(shí)。有些同志在對(duì)司法的監(jiān)督中，有一些不合法、不妥當(dāng)?shù)难孕?，并非是他們?nèi)似凡缓?、或以?quán)謀私、或故意無視法律，而是他們不了解、不懂得相應(yīng)的法律規(guī)定及其知識(shí)。

三、完善司法監(jiān)督的對(duì)策探討

實(shí)踐證明，只有健全完善的司法監(jiān)督，才能保障司法權(quán)力的正當(dāng)行使，預(yù)防和遏制司法領(lǐng)域的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)司法公正。為此，很有必要突出在以下四個(gè)方面下功夫：

(一) 更新監(jiān)督理念。

司法公正所體現(xiàn)的社會(huì)正義是以法律意義上的事實(shí)、證據(jù)為依據(jù)，從程序到實(shí)體上都受到法律的規(guī)范制約。這就決定我們?cè)趯?shí)施司法監(jiān)督中，不能用一般公正的理念來衡量司法公正。而應(yīng)以憲法、法律、法理為指導(dǎo)，緊密聯(lián)系依法治國的實(shí)際，更新司法監(jiān)督的理念。這是標(biāo)本兼治、克服監(jiān)督缺陷、完善和加強(qiáng)司法監(jiān)督的重要思想基礎(chǔ)。當(dāng)前應(yīng)著重確立四種司法監(jiān)督理念：

1.宏觀監(jiān)督理念。就是要確立著眼全局抓大事的宏觀監(jiān)督理念。十六大報(bào)告把黨的領(lǐng)導(dǎo)定位為，主要是政治思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。憲法和法律把人大對(duì)司法的監(jiān)督規(guī)定為督促司法機(jī)關(guān)公正司法，保證憲法和法律正確有效地實(shí)施，就是一種總攬全局的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與宏觀監(jiān)督。就地方人大對(duì)司法的宏觀監(jiān)督而言，應(yīng)著眼于確保憲法、法律、行政法規(guī)和人大決議的遵守和執(zhí)行。

2.依法監(jiān)督的理念。司法監(jiān)督權(quán)是與私權(quán)相對(duì)應(yīng)的一種公權(quán)。公權(quán)的行使受到法律的嚴(yán)格限制，如果法律沒有明確規(guī)定，就不能隨意行使。也就是說，行使司法監(jiān)督權(quán)不僅要有明確的法律依據(jù)，而且要按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，否則就是對(duì)司法監(jiān)督權(quán)的濫用。應(yīng)當(dāng)破除那種傳統(tǒng)的“有錯(cuò)必糾”和用社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量司法裁決是否公正的絕對(duì)公正觀念，樹立以法律事實(shí)、證據(jù)為依據(jù)的客觀公正和依法糾錯(cuò)的觀念。

3.維護(hù)司法權(quán)威的理念。建立能夠恢復(fù)法的誠信和樹立法的權(quán)威的司法體制，是我國司法體制改革的首要目的。司法具有足夠的權(quán)威，是增強(qiáng)公眾對(duì)法律的信仰，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)。樹立這一理念，要求監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到：一是要尊重司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)。二是要依法維護(hù)生效裁判的既判力，避免無限再審造成的當(dāng)事人訟累和司法資源的浪費(fèi)，以維護(hù)正常的司法程序和社會(huì)穩(wěn)定。

4. 不代行司法權(quán)的理念。樹立這一理念，就是要從思想上明確黨政領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的不同職責(zé)，明確外部監(jiān)督只能依法啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督程序，而不能代替司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。

(二)健全監(jiān)督立法。

健全監(jiān)督立法是完善司法監(jiān)督的法律保證?，F(xiàn)行司法監(jiān)督中存在的缺陷，客觀上講與沒有一部健全的監(jiān)督法有很大關(guān)系。制定監(jiān)督法非常必要且時(shí)機(jī)和條件漸趨成熟，建議全國人大將此列入立法工作的重要議事日程。通過立法對(duì)司法監(jiān)督作出具體規(guī)定，使監(jiān)督者有法可依，被監(jiān)督者心悅誠服。監(jiān)督法應(yīng)當(dāng)明確：(1)監(jiān)督原則。我國對(duì)司法的監(jiān)督必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則；堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會(huì)主義法治原則；堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則；堅(jiān)持不代行司法權(quán)的原則。這是由我國的政體、國體和中國特色社會(huì)主義司法制度決定的。(2)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。執(zhí)政黨與司法機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，是通過制定大政方針，推薦重要干部，堅(jiān)持依法執(zhí)政，對(duì)黨員和黨組織活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，督促司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和依法辦案，而不是包辦代替司法機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)。(3)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級(jí)人大及其常委會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是立法和監(jiān)督法律實(shí)施。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定，行使對(duì)司法工作的監(jiān)督權(quán)，包括決定司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任免，聽取并審議工作報(bào)告，對(duì)司法工作進(jìn)行檢查質(zhì)詢，以保證憲法和法律的實(shí)施，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)。(4)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是代表國家依法行使公訴案件的起訴和抗訴權(quán)力，對(duì)民事案件的抗訴監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循民事私權(quán)行使的特點(diǎn)和規(guī)律，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人主義，減少國家干預(yù)的成分。(5)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督。司法權(quán)不是行政權(quán)的特點(diǎn)以及獨(dú)立行使審判權(quán)的要求，決定上級(jí)法院與下級(jí)法院之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系。因此，對(duì)下級(jí)法院辦理的案件，上級(jí)法院非因法定程序不得隨意干預(yù)。還應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)案件在一級(jí)法院只能進(jìn)行一次再審，不應(yīng)重復(fù)再審。

(三)規(guī)范監(jiān)督機(jī)制。

司法監(jiān)督，只有規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制，才能保證監(jiān)督的合法性、有序性和權(quán)威性。這是完善司法監(jiān)督的實(shí)踐保障。從調(diào)查情況看，主要應(yīng)規(guī)范以下四個(gè)方面：

1. 規(guī)范監(jiān)督途徑。現(xiàn)在信訪途徑多，黨委、人大和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部都有處理申訴信訪的部門。應(yīng)當(dāng)明確，黨委、人大等機(jī)關(guān)在收到人民群眾對(duì)具體案件的申訴后，應(yīng)統(tǒng)一歸口到本機(jī)關(guān)內(nèi)的一個(gè)部門登記處理。

2. 規(guī)范監(jiān)督方式。堅(jiān)持完善集體監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督主體對(duì)司法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，特別是要作出某種監(jiān)督?jīng)Q定和建議時(shí)，應(yīng)經(jīng)集體討論研究，以集體名義作出。在集體監(jiān)督的同時(shí)，不宜對(duì)個(gè)案提出具體的處理意見。

3. 規(guī)范監(jiān)督時(shí)間。就個(gè)案監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事后監(jiān)督的原則。即監(jiān)督主體不應(yīng)對(duì)正在審理的案件作出決定或就實(shí)體處理發(fā)表傾向性的意見，只能在人民法院的判決裁定和人民檢察院的決定發(fā)生法律效力之后依法實(shí)施。

4.規(guī)范啟動(dòng)再審的程序。立案是啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序的首要環(huán)節(jié)，必須把好關(guān)。黨委、人大、政府、新聞?shì)浾?、社?huì)團(tuán)體和人民群眾涉及具體案件的監(jiān)督件，不論是交辦、轉(zhuǎn)辦或者申訴，都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸口司法機(jī)關(guān)的立案部門登記，先依法進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定的再審條件才能啟動(dòng)再審程序，而不宜直接進(jìn)行再審程序。

（四）提升監(jiān)督者的素養(yǎng)。

司法監(jiān)督最終要靠人去落實(shí)。司法監(jiān)督的效果好壞取決于監(jiān)督者素養(yǎng)的高低。提升監(jiān)督者的素養(yǎng)包括政治理論素養(yǎng)、法律業(yè)務(wù)素養(yǎng)和道德人格素養(yǎng)。

1.提高政治思想素養(yǎng)。司法監(jiān)督的性質(zhì)功能決定監(jiān)督者必須具備較高的監(jiān)督政治素養(yǎng)。一是要樹立正確的世界觀。二是要樹立正確的權(quán)力觀。三是要增強(qiáng)守法觀，保證一切權(quán)力都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)行使。

2. 提高法律業(yè)務(wù)素養(yǎng)。監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員，特別是黨政負(fù)責(zé)干部，既要學(xué)習(xí)懂得程序法的一般常識(shí)（包括三大訴訟法），又應(yīng)學(xué)習(xí)了解相關(guān)的實(shí)體法。應(yīng)堅(jiān)持學(xué)中干、干中學(xué)、自學(xué)和組織專題講座相結(jié)合，以克服司法監(jiān)督中的盲目性，提高司法監(jiān)督的法治水平。

3.提高道德人格素養(yǎng)。健全的人格和高尚的職業(yè)道德水準(zhǔn)，是保證司法監(jiān)督公正、準(zhǔn)確、權(quán)威的又一客觀要求。監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)自覺加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)，忠于職守，認(rèn)真負(fù)責(zé)，依法公正實(shí)施對(duì)司法的監(jiān)督，為促進(jìn)公正司法，保障社會(huì)的公平正義作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。