1984年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)體系，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，要建立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、具有資金來(lái)源多元化、征收管理規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還存在許多問(wèn)題。因此，改革現(xiàn)有的社會(huì)保障基金籌資方式已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收管理體制的歷史、現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)的社會(huì)保障制度是在1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)最初的社會(huì)保險(xiǎn)體系是按險(xiǎn)種、分地區(qū)、分部門、分行業(yè)建立的，其征收管理也是按此進(jìn)行的。社會(huì)保險(xiǎn)參保的只有國(guó)有企業(yè)和部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工。1990年為了統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、調(diào)配，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳、撥付工作統(tǒng)一由政府勞動(dòng)部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由于收付職能集于一身，往往發(fā)生“差額繳撥”的現(xiàn)象，即以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收繳與應(yīng)撥付之間的差額，實(shí)際予以收繳或撥付，使各項(xiàng)社會(huì)保障費(fèi)難以保證。1997年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》，建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要求養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全額用于養(yǎng)老保險(xiǎn)。1999年1月國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)暫行條例》后，大部分省、自治區(qū)、直轄市的人民政府依據(jù)《條例》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。陜西省也于1999年5月正式移交地稅機(jī)關(guān)征收。初步實(shí)現(xiàn)了“地稅征收、財(cái)政監(jiān)管、社保發(fā)放”的新格局，形成了相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互制約的管理機(jī)制。

但是，通過(guò)三年來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收中還存在一些問(wèn)題：

1、社會(huì)保障法規(guī)滯后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收缺乏剛性。目前我國(guó)的社會(huì)保障法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒(méi)有一個(gè)根本大法即《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》來(lái)指導(dǎo)、監(jiān)督、約束、規(guī)范社會(huì)保障資金的籌集、支付、運(yùn)用等，社會(huì)保障資金以“費(fèi)”的形式籌集，明顯缺乏剛性。一方面，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員少，信息資料掌握不準(zhǔn)確，一些企業(yè)少報(bào)應(yīng)參保人數(shù)，少報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)，拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。另一方面，地稅機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的依據(jù)是《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)暫行條例》及各地方政府制定的規(guī)范性文件，但在條例中沒(méi)有賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)相應(yīng)的征收管理權(quán)，沒(méi)有明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收主體或獨(dú)立執(zhí)法地位，決定了征收社保費(fèi)缺乏剛性，收繳困難。特別是遇到拒繳、少繳或拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，地稅機(jī)關(guān)想采取扣款、罰款和保全等強(qiáng)制性措施，但缺乏法律依據(jù)，執(zhí)法難以到位。據(jù)勞動(dòng)保障部統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工為9198萬(wàn)人，而實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)卻只有8200萬(wàn)人，后者相當(dāng)于前者的89.1％。到2002年9月底，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)下降為7967萬(wàn)人，比2001年度下降了233萬(wàn)人。與此同時(shí)，企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題十分嚴(yán)重。截止2001年底，全國(guó)企業(yè)累計(jì)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)395億元，相當(dāng)于企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金2.3個(gè)月的發(fā)放額。

2、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)入不敷出，赤字連年增加。僅以陜西省各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收支情況來(lái)看，陜西省2002年實(shí)際收入與實(shí)際支出相抵，赤字是24000萬(wàn)元，較2000年增加136000萬(wàn)元，增幅130％；咸陽(yáng)市2002年赤字是26400萬(wàn)元，較2000年增加6200萬(wàn)元，增幅31％，而秦都區(qū)2002年赤字195萬(wàn)元，較2000年增加169萬(wàn)元，增幅高達(dá)650％。為了確保發(fā)放，當(dāng)年收支缺口的彌補(bǔ)除動(dòng)用養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)歷年結(jié)余外，其余都要靠財(cái)政彌補(bǔ)，若赤字繼續(xù)增長(zhǎng)下去，各級(jí)財(cái)政將面臨巨大的支出壓力，社會(huì)保險(xiǎn)資金也將難以為繼。

3、不同所有制企業(yè)之間參保繳費(fèi)不均衡，影響了企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。按照《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第三條規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會(huì)團(tuán)體及其專職人員。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其它城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。但從咸陽(yáng)市2002年財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)基金決算資料來(lái)看，國(guó)有企業(yè)參保人數(shù)及繳費(fèi)人數(shù)，大大高于私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)，國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)重，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。另外，私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)不參保繳費(fèi)，也影響到國(guó)有企業(yè)改革人員的分流。國(guó)有企業(yè)分流人員如到這些企業(yè)工作，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中斷，為職工退休后基本生活的保障留下后顧之憂，不利于分流人員。

要徹底解決這些問(wèn)題，出路只有一條，就是進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)”到社會(huì)保障稅的改革，加快建立我國(guó)的社會(huì)保障稅。只有建立我國(guó)的社會(huì)保障稅，才能從更高的法律層次確定稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位，提高征收社會(huì)保障資金的剛性，規(guī)范社會(huì)保障資金的征收，依法擴(kuò)大征收覆蓋面，保證社會(huì)保障資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)，從根本上解決社會(huì)保障資金不足、收支矛盾突出的現(xiàn)狀，滿足社會(huì)保障的需要。

二、建立社會(huì)保障稅的必要性分析

建立社會(huì)保障稅既是完善我國(guó)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，也是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革的客觀要求。

1、有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平目標(biāo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共存的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成。我們要實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的大統(tǒng)籌，客觀上要求必須把各種經(jīng)濟(jì)成分都納入社會(huì)保障的范圍，統(tǒng)一社會(huì)保障稅稅率，公平稅賦。共同為社會(huì)盡義務(wù)，做貢獻(xiàn)，同時(shí)也享受應(yīng)有的保障待遇。這就為不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)、單位，組織實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件。尤其是加入WTO后，外商投資企業(yè)大量涌入中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，國(guó)家以稅收的形式向外商投資企業(yè)征收社會(huì)保障稅，既體現(xiàn)了WTO的國(guó)民待遇原則，也維護(hù)了國(guó)家的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)了參保的中方雇員的合法權(quán)益。

2、有利于稅務(wù)部門運(yùn)用強(qiáng)有力手段，保證社會(huì)保障資金籌集的需要。建立社會(huì)保障稅，不僅從法律層次上提高了稅務(wù)部門的執(zhí)法地位，增強(qiáng)征收社會(huì)保障資金的剛性，而且可以從根本上解決地稅部門代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，籌集社保資金缺乏強(qiáng)有力的法律手段的現(xiàn)狀，合理合法地運(yùn)用法律所賦予的強(qiáng)制執(zhí)行措施，有力保證社會(huì)保障資金足額征繳及穩(wěn)定增長(zhǎng)，滿足社會(huì)保障資金的需要。

3、有利于規(guī)范社保資金的征繳管理。社會(huì)保障資金以社會(huì)保障稅的方式籌集，可以從企業(yè)到個(gè)人，按照稅收規(guī)范“征、管、查”三位一體的征收管理體制，做到應(yīng)收盡收。可以把每一個(gè)參保戶同時(shí)也是納稅人，按照法定的征收管理程序進(jìn)行管理，企業(yè)或個(gè)人從辦理稅務(wù)登記起，按照社會(huì)保障稅的規(guī)定，申報(bào)、繳納社會(huì)保障稅。如果繳納確有困難，可以按照一定的審批程序緩繳，逾期不繳，可以處罰。這不管是納稅人還是稅務(wù)機(jī)關(guān)，“權(quán)、責(zé)、利”明確，做到規(guī)范征收。

4、有利于保持社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)要穩(wěn)定，必須解決好離退休人員、勞動(dòng)失業(yè)者及其他社會(huì)弱勢(shì)群體的生活問(wèn)題。開征社會(huì)保障稅就是以稅收的形式籌集社會(huì)保障資金，保障廣大勞動(dòng)者的基本權(quán)益和基本生活，解決全社會(huì)勞動(dòng)者的養(yǎng)老、失業(yè)、患病等基本生活需求。2002年，我國(guó)的老年人口占總?cè)丝诘?3.8％；預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)老年人口將占總?cè)丝诘?0％，總量達(dá)到3億人。隨著我國(guó)人口老齡化的加劇，為老年人提供社會(huì)保障的任務(wù)越來(lái)越重，同時(shí)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革中失業(yè)人數(shù)將會(huì)有所增加。因此，建立社會(huì)保障稅既是政治穩(wěn)定的需要，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的必然要求。

三、建立社會(huì)保障稅的可行性分析

1、建立社會(huì)保障稅是國(guó)際通行做法，符合國(guó)際慣例。在世界上已建立社會(huì)保障制度的140多個(gè)國(guó)家中，有80多個(gè)國(guó)家開征了社會(huì)保障稅，幾乎包括了所有發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家，且占財(cái)政收入的比重逐步提高，有的已成為本國(guó)主體稅種。這些國(guó)家開征社會(huì)保障稅的成功實(shí)踐，可以為我國(guó)開征社會(huì)保障稅提供經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，開征社會(huì)保障稅可以與國(guó)際慣例接軌，有利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

2、建立社會(huì)保障稅具備了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)保障稅的目的性很強(qiáng)，用于保障個(gè)人的養(yǎng)老、患病、失業(yè)等。特別是我國(guó)實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的社會(huì)保障管理制度，具有明顯的專款返還性。開征社會(huì)保障稅后，能夠保證納稅人從中收益，最能體現(xiàn)我國(guó)稅收“取之于民，用之于民”的原則，易為社會(huì)各階層廣大群眾所接受。再加上社會(huì)成員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提高，愈來(lái)愈多的人認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障對(duì)個(gè)人、國(guó)家的重要意義，迫切希望盡快開征社會(huì)保障稅。

3、建立社會(huì)保障稅已經(jīng)具備了較為成熟的征收管理系統(tǒng)，具有較高的行政效率。稅務(wù)部門有周密的征收網(wǎng)絡(luò)，更有數(shù)十萬(wàn)業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)較高的稅務(wù)干部。隨著稅制改革的進(jìn)一步深入，我國(guó)稅源監(jiān)控、納稅申報(bào)、稅務(wù)稽查相結(jié)合的新型征管模式逐步確立，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化管理手段廣泛使用，稅收征管質(zhì)量和效率以及整體水平不斷提高。社會(huì)保障稅稅率形式單一，計(jì)算簡(jiǎn)便，征收成本低，便于管理，加之陜西省和其它省市進(jìn)行的稅務(wù)部門征收社會(huì)保障費(fèi)的實(shí)踐，使稅務(wù)部門對(duì)于社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)大為提高，并積累了大量的征管經(jīng)驗(yàn)，這些都為降低征管費(fèi)用提供了保證，易有較高的行政效率。

4、社會(huì)保障費(fèi)改為稅，相對(duì)于其它“費(fèi)改稅”的阻力要小得多。目前，全國(guó)大部分省、市、縣的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，加之收支兩條線及征繳暫行條例等管理辦法和規(guī)章制度的相繼出臺(tái)和貫徹實(shí)施，從根本上改變了原來(lái)社會(huì)保障部門征、管、用集于一身的局面，使得社會(huì)保障費(fèi)改稅不像其它費(fèi)改稅那樣，會(huì)受到相關(guān)部門既得利益關(guān)系的掣肘。同時(shí)，由于相對(duì)落后的社會(huì)保障費(fèi)籌資形式已成為許多地區(qū)社會(huì)保障資金收支出現(xiàn)緊張局面的重要原因之一，各地也在努力尋找更為有效的籌資形式來(lái)克服這種局面。社會(huì)保障稅的征收正是適應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)情況，必然會(huì)得到廣泛支持。

根據(jù)以上分析，建立社會(huì)保障稅不僅必要而且可行，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。只有不斷完善目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理體制，逐步建立有關(guān)社會(huì)保障法律，加快建立社會(huì)保障稅，才能滿足社會(huì)保障資金的增長(zhǎng)需要，實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義保障體系。

(作者單位：陜西省咸陽(yáng)市秦都區(qū)財(cái)政局)