男，1950年7月生于上海市。現(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心副主任、研究員。

在目前財政體系下，農村基層的公共服務開支缺少必要的財政支撐，基層單位確實很為難。像農村教育等公共服務，不搞，農民不滿，搞就加重農民的負擔。只有建立起規(guī)范的公共財政制度，進行合理的財政轉移支付，才是根本出路

上世紀整個90年代，中共中央、國務院凡是涉及到農村問題的會議或文件，幾乎都離不開減輕農民負擔問題。

到1997年，中共中央和國務院做出規(guī)定：鄉(xiāng)、村兩級所收的“三提五統(tǒng)”的總額不得超過1997年決算水平，這個規(guī)定三年不變，等于踩了個剎車。

農民實際負擔高達1700億

以往的農民負擔主要分三塊：第一塊是國家法律規(guī)定的稅收，主要包括農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅和牲畜屠宰稅；第二塊是國家政策規(guī)定的鄉(xiāng)政府收取的“五統(tǒng)籌”，以及村級組織收取的“三提留”；第三塊是國家法律和政策都不允許的，也就是各地擅自進行的亂攤派、亂集資、亂罰款之類。

1997年作的規(guī)定，對遏制農村“三亂”起到了作用。三年到了，2000年，中共中央和國務院再次規(guī)定，農民負擔仍然不得超過1997年的水平，而且又是一個“三年不變”，一直到2002年。

從2000年開始，安徽搞稅費改革試點，2001年江蘇、浙江兩省加入，到2002年擴大到20個省、市、自治區(qū)。稅費改革中一個非常重要的變化就是：“三提五統(tǒng)”取消了，全并到農業(yè)稅里去，也就是把原來政策規(guī)定收的部分，全納入到法律允許的范圍，農業(yè)稅比例相應地提高到7%的水平。

過去是3%，提高了4個百分點——外界一般常講到“300億農業(yè)稅”，指的就是這個3%，其總額實際上不到300億。

從80年代末到2000年稅費改革開始試點前，全國農業(yè)稅的總額大概是220億到250億元，因為農業(yè)稅是以實物為基礎的，稅率在2.5%到3%的范圍內浮動，一般說來不足3%。

現(xiàn)在按7%收，總額應該接近700億元，其中包括鄉(xiāng)政府的“五統(tǒng)籌”，也就是農村教育、計生、民兵、優(yōu)扶、鄉(xiāng)村道路基建等方面開支需求，這些都是屬于農村公共服務的范疇，本來應由國家財政來支付，但由于中國的鄉(xiāng)政府在1984年才建立，鄉(xiāng)財政不健全，才搞了個“五統(tǒng)籌”。

至于“三提留”（村級公積金、公益金、公共管理費提留），是村里收的，它不是一級政府收的，所以不能進入農業(yè)稅的正稅。“三提留”一直是作為農業(yè)稅的附加部分，一般相當于正稅的20%。稅費改革后，這部分相當于在7%稅率的基礎上，再加征1.4個百分點。

也就是說，在全國稅費改革全部到位后，國家按照全國農業(yè)生產(chǎn)總值的8.4%收取農業(yè)稅，總額大約在800～900億元左右。

而在稅費改革試點前的1999年，整個農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅加上“三提五統(tǒng)”和一些地方的“教育集資”（主要用于農村學校危房改造；而教育統(tǒng)籌主要用于農村教育行政開支），總體收上來的大概有1200多億元，法律和政策允許的農民負擔總額事實上就是這么多。

而法律和政策不允許的，也就是各地亂收的，還有400億到500億，加起來，這些年農民的實際負擔總額大約是1700億。

在今年底稅費改革全部到位后，估計農稅入庫量會在800到900億，與原來的1200億相比，至少可以減負近400億。

因此，農民負擔不是通常人們所謂“減免300億”的問題，實際上2002年已經(jīng)減掉將近400億，但減掉這么多后，還剩下800到900億，說明許多人實際上對農民負擔和改革的情況不清楚。

財政缺口只能留在上面

農民減負主要是兩個數(shù)字：全國人均減負30多塊錢，減幅30%。從實際負擔看，過去法律和政策允許的全國農民人均負擔大約在100到120元，現(xiàn)在人均是78元。

農民減負，政府就減收，但農村各項公共行政開支還得要，所以中央在2002年對20個省市區(qū)稅費改革相配套的轉移支付共245億。今年要全面改革，中央配套的財政轉移支付預算總共是305億。

溫家寶總理在４月３日的全國電視電話會議上就指出：稅費改革的目標最終是要徹底取消一切農民不應該承擔的負擔。

什么叫不應該承擔的負擔？對此社會上的爭論很大。

一種觀點是：所有的稅費政府都不應該收，國家一年財政增收2000多個億，免掉算什么呢？很顯然，這種觀點持有者并不了解農民負擔的實際情況。

第二種觀點是：“皇糧國稅，天經(jīng)地義”。這個話是從紙面上講的，沒有看到社會歷史的發(fā)展變化。在農業(yè)社會，“皇糧國稅”當然是天經(jīng)地義，但現(xiàn)在早已是工業(yè)社會，農業(yè)所占的比例越來越低。

第三種觀點認為：經(jīng)營者怎么可以不交稅呢？不管經(jīng)營規(guī)模的大小，都應該交稅。這是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代稅收制度的基本要求。

我個人是持第三種觀點的。我認為，要真正實現(xiàn)農村稅費改革的目標，必須做到三點：一、要建立規(guī)范的公共財政體制；二、要建立現(xiàn)代稅收制度；三、要建立適應現(xiàn)代化需要的農村基層治理結構。

政府改革的目標之一是建立規(guī)范的公共財政體系。1994年財政體制改革之后，中央和省級政府之間的財權和事權劃分得比較清楚。問題出在省以下，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的財權、事權未劃分清楚。上面叫下面干事，就得給這個錢，但很多時候錢被省、市兩級截留了，職能依然留給地方，要干的事情還得干，錢卻沒有，因此地方上只能想方設法加重農民負擔。

我們把這個稱作“財政缺口下移”：上面該收的收，該花的花，下面缺多少錢我不管。這不符合現(xiàn)代財政制度的基本原則。財政缺口只能留在上面。

有人怪怨中央拿走的財政收入太多了。我們看一下數(shù)字：現(xiàn)在國家一年的財政收放總共1.8萬億，中央拿走的是1萬億，地方只有7000億，但中央拿走的1萬億當中還有7000多億是通過各種方式返還給地方的，中央財政自己真正開支掉的不到3000億。所以關鍵還是地方上的財政體系沒有理順。

在目前的財政體系下，農村基層的公共服務開支缺少必要的財政支撐，基層單位確實很為難，像農村教育等公共服務，不搞，農民不滿，搞就得加重農民的負擔，農民又不滿。所以，只有建立起規(guī)范的公共財政制度，進行合理的財政轉移支付，才是根本出路。

農民交稅也要取之有道

與此同時，還要把稅費改革納入建立農村現(xiàn)代稅收制度這樣一個大盤里考慮。

我曾聽有人說：農民要交稅，全世界只有中國和越南這么做。這是很不確切的。其實問題的核心不是該不該收稅，而是收什么稅和怎么收。

溫總理在記者招待會上講了一個重要的理念：要“取之有道”。這個“道”，指的就是規(guī)范科學的現(xiàn)代稅收體制。參照現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的范例，我以為農村稅種設置上應當考慮以下幾方面：

一是財產(chǎn)稅或資源稅，自己的財產(chǎn)和使用國家資源（有的國家就叫資源稅），都要向國家交稅。搞工業(yè)，辦廠子，稅率會高些，而搞農業(yè)經(jīng)營，產(chǎn)出較低，稅率可以相應低，但交稅是肯定的，因為你使用了國家土地資源。從市場經(jīng)濟公平競爭的角度來說，任何人都不能白占資源。

二是經(jīng)營活動本身要交營業(yè)稅，這和經(jīng)營收入的高低、甚至賠本也好都沒有關系?？紤]我國農民相當部分的生產(chǎn)是自給性生產(chǎn)，而非商品性生產(chǎn)，這方面的稅率可以相當?shù)?，甚至可以是象征性的，但從稅制設立上，應當體現(xiàn)這一個方面。

三是增值稅。所有的企業(yè)都要交增值稅，但農業(yè)從來除外。嚴格地講，農業(yè)生產(chǎn)是有增值部分的。按照增值稅的內涵，只要有進項，有購進生產(chǎn)資料和原料，就理所當然要交增值稅。對于一個生產(chǎn)布匹的企業(yè)來說，它購買的每一個針線都是要交增值稅的，而農民在生產(chǎn)過程中購買化肥、農藥等，道理是一樣的。

營業(yè)稅和增值稅，即使虧損了也是要交的。

四是所得稅。全世界都有，經(jīng)營者只要有贏利就要交所得稅。我們的農民沒有。目前城鎮(zhèn)居民可支配收入達到每月800多塊錢就得交所得稅；而農民純收入每月平均才200來塊錢，一年才2000多塊錢?？傮w上離要繳納所得稅還為時過早。

加拿大溫哥華有一個占地幾萬畝的非常漂亮的國家森林公園，土地是海軍的，政府把它租過來，租金是多少呢？1塊錢，純粹象征性的。

從建立市場經(jīng)濟和現(xiàn)代稅收制度的要求來說，以上4個稅種都應當設立。至于稅率怎么設，實際收多少，可以充分從實際出發(fā)，在一定階段，有些稅率也完全可以是象征性的。

這樣做的好處是，在建立農村現(xiàn)代稅收制度的同時，幫助農民樹立起公民社會的基本觀念：你只要從事經(jīng)營活動，哪怕收入很低，都應該納稅。

（主持人/本刊記者胡奎）