阿富汗有個總理府，當(dāng)年曾是諸多風(fēng)云人物的辦公之地。如今戰(zhàn)火初熄，總理府保存完好，只是在里面辦公的不再是國家總理，而是一個名為“阿富汗援助協(xié)調(diào)委員會”(AACA)的部門。在阿富汗中央政府公布的27個部委中，并沒有援助協(xié)調(diào)委的名字。但這個機(jī)構(gòu)卻不簡單，因為它負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各援助國與阿富汗各部的關(guān)系。在阿富汗政府各部門眼中，援助協(xié)調(diào)委是必須打交道的對象，關(guān)系搞好了，本部門的援助項目多一些，就好像“魚翅”般可以大補(bǔ)一番;關(guān)系搞不好，到手的國際援助微乎其微，與“稀粥”無異，雖然也可果腹，但效果卻差遠(yuǎn)了。

他們?yōu)槭裁从袡?quán)？

一個不占“正規(guī)編制”的委員會真有如此大威力，讓“吃皇糧”的政府部門無可奈何嗎？援助協(xié)調(diào)委最早由阿富汗現(xiàn)任財政部長加尼成立，這位老先生過去曾在世界銀行任職，阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束后，已在海外功成名就的他立即回到喀布爾，并建議成立一個專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國向阿富汗提供的援助。這個建議得到了總統(tǒng)的贊許，援助協(xié)調(diào)委也于2002年2月應(yīng)運而生。與其他阿富汗政府部門不同的是，這里工作人員很少，且多是聯(lián)合國各專業(yè)機(jī)構(gòu)里的西方人。他們辦起事來很少打太極拳，既有信息靈通的優(yōu)勢，又有中央政府的權(quán)威，隨著時間的推移，各援助國在考慮對阿富汗的援助計劃時，都傾向于先聽聽援助協(xié)調(diào)委的意見。因此，正為如何爭取“魚翅”而茶飯不思的其他阿富汗政府部門，就不得不處處給援助協(xié)調(diào)委賠笑臉了。

但賠笑臉畢竟不是心甘情愿，各個部門對援助協(xié)調(diào)委員會類似于“中介”的角色非常不滿，雖然他們在要求援助方面談不上經(jīng)驗豐富，但也各顯神通，紛紛拿出自己的本領(lǐng)，繞過援助協(xié)調(diào)委員會直接向各國要求援助。這樣一來，各國駐阿富汗使館接到的援助要求不計其數(shù)，阿富汗政府各部彼此勾心斗角的事越來越多，而援助協(xié)調(diào)委究竟應(yīng)如何協(xié)調(diào)各國對阿援助也越來越引人關(guān)注。

其實，在援助國與受援國間設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是各國通行做法，但提供援助是人家的事，使用援助是自己的事，如何協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，實現(xiàn)既有外國援助的連續(xù)性，又充分保證自己主權(quán)的良性援助局面，往往是各受援國最棘手的問題。對于這個問題，在國際機(jī)構(gòu)的幫助下，阿富汗設(shè)計了“三步走”的方案來加以解決。第一步是“全盤吸收”，2001年12月，阿富汗新政府剛剛成立，聯(lián)合國根據(jù)其可能面臨的人道主義危機(jī)制訂了“阿富汗人民緊急和過渡援助計劃”（ITAP），提出了一系列緊急援助項目。處處如履薄冰的阿富汗新政府，對國際援助基本是來者不拒，而各國也就通過雙邊援助、支持聯(lián)合國方案兩種方式向阿富汗提供援助。第二步是“建章立制”，2002年4月，剛剛站穩(wěn)腳跟的阿富汗新政府召開了由各援助國參加的“執(zhí)行小組會議”（IG），阿富汗政府主持制訂了“國家發(fā)展框架”（NDF），按國家發(fā)展的輕重緩急順序確立了12大優(yōu)先領(lǐng)域，并在此基礎(chǔ)上制訂了“國家發(fā)展預(yù)算”（NDB），要求各國的援助都必須以此為藍(lán)本。第三步是“為我所用”，2003年3月，阿富汗新政府召開首次“發(fā)展論壇”，將中央政府各部作為12大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的帶頭人，各國也不能按自己的好惡隨意選擇援助項目，而應(yīng)通過參加由阿富汗政府部門領(lǐng)導(dǎo)的所謂“咨詢小組”(CG)來認(rèn)捐。

他們?yōu)槭裁窗ちR？

阿富汗新政府的三大步是否完全奏效現(xiàn)在還難有定論，但毫無疑問的是，在每一步中，阿富汗援助協(xié)調(diào)委都扮演著極其重要的角色。但凡阿富汗新政府組織國際援助會議，所有籌備工作都由援助協(xié)調(diào)委負(fù)責(zé);新政府的各種發(fā)展方案，也完全是通過援助協(xié)調(diào)委與世行、亞行、國際貨幣基金組織等溝通而最后成形?？梢哉f，阿富汗新政府為掌握援助項目主動權(quán)的三大步雖然未必是援助協(xié)調(diào)委設(shè)計，但卻絕對是在援助協(xié)調(diào)委的作用下一步比一步穩(wěn)健。

雖然援助協(xié)調(diào)委的作用有目共睹，但各種批評聲卻一直不絕于耳，尤其是阿富汗各個部委，認(rèn)定援助協(xié)調(diào)委在“魚翅”的分配上一手遮天，是個根本不應(yīng)存在的部門。其實，姑且不論這種批評是否公道，這些批評者自身能否做到“公正、廉潔、高效”就要打一個大大的問號。阿富汗現(xiàn)有政府部門沿襲的仍是以原蘇聯(lián)時期“高度集中”為特征的計劃經(jīng)濟(jì)體制工作程序，機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、辦事效率低下。而阿富汗新政府的發(fā)展思路是全面私有化、建立以市場為導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)。習(xí)慣于發(fā)號施令的政府部門突然要搖身一變成為服務(wù)人員，這種權(quán)力不再的悲哀是其所難以接受的。中央政府設(shè)立援助協(xié)調(diào)委員會，一是為了保證國家重建在中央的統(tǒng)一安排下進(jìn)行，更重要的是對人浮于事的原政府部門形成沖擊，使其意識到改革的必要性。這種思路看起來不錯，但在操作中必然阻力重重，所以阿富汗政府各部對援助協(xié)調(diào)委唱黑臉也就不足為奇了。

他們的價值何在？

“解鈴還需系鈴人”，既然問題由援助協(xié)調(diào)委而產(chǎn)生，最后也要靠它來解決。因此，雖然援助協(xié)調(diào)委面臨吃力不討好的窘境，但卻在不斷尋找協(xié)調(diào)援助國與政府各部關(guān)系的最佳途徑。從內(nèi)部改革來說，援助協(xié)調(diào)委擴(kuò)大了規(guī)模，從初期一個部門到現(xiàn)在下轄援助協(xié)調(diào)組、采購組、可行性研究組和能力建設(shè)組四個部門，并進(jìn)一步明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，援助協(xié)調(diào)委現(xiàn)在直接向由阿富汗計劃部、重建部、外交部和財政部官員聯(lián)合組成的理事會負(fù)責(zé)，并按要求向各部長提供咨詢。而所謂的“理事會”，其職能更像一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，旨在保證援助協(xié)調(diào)委高效執(zhí)行中央政府政策。從外部關(guān)系來說，援助協(xié)調(diào)委與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、國際金融機(jī)構(gòu)及各國援助官員均保持密切聯(lián)系，定期召開會議，爭取更多國際援助，通報各方援助進(jìn)展，并注意照顧各部門援助項目審批時的平衡關(guān)系，應(yīng)該說，援助協(xié)調(diào)委的這些改革措施正使其作用越來越明確。

據(jù)統(tǒng)計，阿富汗2002年度人均受援額僅為75美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他戰(zhàn)后國家人均250美元的平均水平?；蛟S是因為“魚翅”的稀缺，阿富汗政府各部與援助協(xié)調(diào)委才會有如此多的間隙。其實，國家重建是一項浩大的工程，其困難之多可想而知。但從積極的方面看，既然是重建，就好比在白紙上作畫，不用修修補(bǔ)補(bǔ)，而可以設(shè)計最佳方案。此時國際援助就好似油彩，用得好可以添色，反之則是敗筆。更重要的是，油彩不是必須的，執(zhí)筆人心中是否胸有成竹才是決定一切的根本。因此，無論援助協(xié)調(diào)委最后命運如何，阿富汗的治國者們都應(yīng)重視它所引進(jìn)的一系列發(fā)展理念而不是援助本身，不管是“魚翅”的滋補(bǔ)還是“稀粥”的調(diào)理，關(guān)鍵是服下后于自己的“內(nèi)功”有益，惟有如此，才走得出一條可圈可點的發(fā)展之路。