被遺忘的海城事件

有關(guān)部門的答復(fù)是，處理辦法“暫時(shí)不便對(duì)外透露”

仿佛一夜之間，海城被遺忘了。

至少，從全國(guó)性媒體的報(bào)道上看，4月17日以后，曾一度被連篇累牘報(bào)道的遼寧海城“豆奶中毒事件”就再也沒有下文。4月底和5月初，衛(wèi)生部有關(guān)官員對(duì)記者的兩度答復(fù)均為：此事情況復(fù)雜，當(dāng)?shù)卣谔幚怼?月14日，記者了解到，處理辦法已經(jīng)出臺(tái)，但衛(wèi)生部有關(guān)人士表示，暫時(shí)不便對(duì)外透露。

直到5月22日，記者致電海城市衛(wèi)生局醫(yī)政科，得到的答復(fù)是：“我們沒看見這個(gè)文?！边|寧省衛(wèi)生廳監(jiān)督處的答復(fù)是此事應(yīng)由法規(guī)處負(fù)責(zé)對(duì)外公布，而法規(guī)處一負(fù)責(zé)人則表示：“不知道。應(yīng)該問監(jiān)督處。”記者再致電衛(wèi)生部法制監(jiān)督司食化處，最終仍被告知：“此事應(yīng)由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，我們具體不清楚?！?/p>

事情的經(jīng)過算不上復(fù)雜。3月19日上午，海城市興海管理區(qū)所屬站前、鐵西和蘇家等八所小學(xué)數(shù)千名學(xué)生集體飲用了由鞍山市寶潤(rùn)乳業(yè)有限公司生產(chǎn)的“高乳營(yíng)養(yǎng)學(xué)生豆奶”。當(dāng)天上午10時(shí)20分左右，一些學(xué)生出現(xiàn)腹痛、頭暈、惡心等癥狀，隨后被學(xué)校送往醫(yī)院治療。

幾天內(nèi)，到醫(yī)院就診檢查的學(xué)生不斷增加。一些學(xué)生分別出現(xiàn)了肺炎、肝炎、腦膜炎和心肌炎等疾病。而直至4月8日，當(dāng)?shù)卣恢蔽磳?duì)事件做出妥善處理。

此事在當(dāng)?shù)匾疖幦淮蟛?。學(xué)生家長(zhǎng)一度聚集在市政府大院附近“討說法”。這個(gè)地處遼寧東北部的縣級(jí)市很快便被他們由恐慌轉(zhuǎn)而憤怒的情緒感染了。“全市人心惶惶，”一位海城人對(duì)記者說。

當(dāng)?shù)卣髞泶_認(rèn)，2556名小學(xué)生出現(xiàn)的不良反應(yīng)是由飲用豆奶引起的。另據(jù)報(bào)道，到海城當(dāng)?shù)厝抑饕t(yī)院檢查治療的學(xué)生達(dá)到4400多人次，另有百余名學(xué)生在家長(zhǎng)的帶領(lǐng)下前往北京、沈陽等地檢查病情。由于當(dāng)?shù)卣块T有意隱瞞，這起波及范圍如此之大的食物中毒事件在事發(fā)20天后才驚動(dòng)國(guó)務(wù)院主管部門。

當(dāng)時(shí)，衛(wèi)生部要求遼寧當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門依法查處肇事單位。教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人亦責(zé)成遼寧省教育廳對(duì)這一事件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并強(qiáng)調(diào)，對(duì)違反規(guī)定、造成學(xué)生食物中毒的單位和責(zé)任人必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

兩個(gè)月過去了，海城如故。也許是因?yàn)樗僚叭珖?guó)的SARS吸引了所有注意力，轟動(dòng)一時(shí)的豆奶事件遲遲不見下文。然而，類似事件沒有因?yàn)槿藗円粫r(shí)的忽視就此銷聲匿跡。

稍加留心便不難發(fā)現(xiàn)，僅在海城豆奶中毒后不到一周的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)僅媒體報(bào)道的大規(guī)模食物中毒就不少于四起。來自衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)顯示，自2月以來，重大食物中毒的發(fā)生起數(shù)、中毒人數(shù)及死亡人數(shù)逐月增多。這些事件起因各異，突發(fā)性強(qiáng)，波及面往往十分廣泛，處理不當(dāng)容易引起混亂。

3月22日，西安市臨潼區(qū)發(fā)生特大食物中毒事件，已知有44人因飲用了一農(nóng)戶家自產(chǎn)散裝鮮牛奶中毒。目前初步查明中毒原因是因?yàn)轱嬘靡活^患有乳腺炎的奶牛的奶。

3月24日，天津市津南區(qū)一家企業(yè)的40多名職工由于喝未煮熟豆?jié){中毒。

3月24日至25日，河南省南陽市西峽縣先后300多人因食用西安市一家個(gè)體食品加工廠生產(chǎn)的順心牌火腿腸而出現(xiàn)不同程度的食物中毒癥狀，60人需住院搶救。

3月25日陜西省山陽縣戶塬鎮(zhèn)發(fā)生一起食物中毒事件，已發(fā)現(xiàn)中毒者110多人，其中有中小學(xué)生52名，中毒原因不明。

經(jīng)過搶救，這些事件并未造成死亡記錄。雖如此，卻難以令人釋懷：如果隱藏在這些食物中的毒性更為兇險(xiǎn)？如果被污染的食物得以流通到更大的范圍？這些食物中毒事件是否完全不可避免？在有案可查的事件之外，我們的食品安全面對(duì)的又是一個(gè)怎樣設(shè)防的體系？繼SARS發(fā)難之后，食品安全會(huì)不會(huì)成為國(guó)家公共安全體系的另一根脆弱神經(jīng)？

近來，“食品安全”問題越來越多地提上國(guó)務(wù)院議事日程。3月10日，國(guó)務(wù)院宣布在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建食品藥品監(jiān)督管理局，可被看作加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體制建設(shè)的努力之一。

“五·一”以后，新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱“食品藥品監(jiān)管局”）的“三定方案（定職能、定崗位、定編制）”正式在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公布。新體制框架浮出水面。

根據(jù)方案，目前食品藥品監(jiān)管局的職能除負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織查處重大事故，還增加保健食品的管理職能。為此新設(shè)兩個(gè)司——食品安全協(xié)調(diào)司和食品安全監(jiān)察司，另外食藥局政策法規(guī)司也增加相應(yīng)職能。相應(yīng)的編制定為60人。

“食品藥品監(jiān)管局的任務(wù)就是要充當(dāng)國(guó)務(wù)院在食品安全管理上的‘抓手’。”新近被宣布為國(guó)家食品藥品監(jiān)管局黨組書記、局長(zhǎng)的鄭筱萸對(duì)《財(cái)經(jīng)》說。

但是，這個(gè)“抓手”并不好當(dāng)。

“冰山一角”還是“總體不錯(cuò)”？

“沒有人真正知道中國(guó)的漏報(bào)率?！标惥f

4月16日下午兩點(diǎn)，北京市熙熙攘攘的西直門立交橋邊，一塊新牌子掛在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局門口。只比原來多了“食品”兩個(gè)字，全稱“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局”。多出來的“食品”二字，正是一塊燙手的山芋。

在國(guó)內(nèi)外媒體上，“食品安全”一詞頻頻曝光。在概念上，食品衛(wèi)生和食品質(zhì)量均為食品安全的重要內(nèi)容，并且二者多有重合。近年來，全球食源性疾病發(fā)病率持續(xù)上升、食品安全惡性事件頻發(fā)，食品生產(chǎn)、加工新技術(shù)與新工藝帶來新的危害和世界范圍內(nèi)由于食品安全衛(wèi)生質(zhì)量而引起的食品貿(mào)易糾紛不斷。社會(huì)各界均對(duì)我國(guó)食品安全現(xiàn)狀高度憂慮。國(guó)務(wù)院中國(guó)食品安全發(fā)展戰(zhàn)略綱要課題負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊指出，食品安全不僅僅是一個(gè)公共衛(wèi)生問題，它還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問題，甚至關(guān)系到農(nóng)民增收和整個(gè)食品工業(yè)的發(fā)展前途。

2002年，歐盟全面封鎖我國(guó)動(dòng)物源性產(chǎn)品的進(jìn)口，理由是藥品殘留超標(biāo)。2002年初，日本認(rèn)定我國(guó)的出口蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)并大大提高進(jìn)口蔬菜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。記者了解到，僅此一項(xiàng)就使山東數(shù)萬農(nóng)戶大幅減收。日本甚至有媒體報(bào)道稱中國(guó)的蔬菜近一半“有毒”。

在今年的“兩會(huì)”期間，有兩百余名全國(guó)人大代表聯(lián)名提交了8份議案，相應(yīng)的政協(xié)提案更是多達(dá)27份。在某些省份，食品安全問題更是上升到1號(hào)提案。

也有另一種聲音。

衛(wèi)生部在去年向全國(guó)人大常委會(huì)提交的一份《食品衛(wèi)生法》執(zhí)行情況匯報(bào)中指出，我國(guó)食品衛(wèi)生總體狀況與過去相比有了“顯著改善”。

不久前，在幾個(gè)有關(guān)部門參加的研討會(huì)上，農(nóng)業(yè)部一位官員稱：“一定要有這樣的共識(shí)，一是不要把國(guó)內(nèi)鬧得人心惶惶，另一個(gè)是不要讓國(guó)外大肆渲染，好像我們什么都不行……”這位官員強(qiáng)調(diào)要對(duì)我國(guó)食品安全問題有一個(gè)整體上的客觀判斷。

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所研究員、科技部食品安全重大事項(xiàng)首席科學(xué)家陳君石認(rèn)為，由致病微生物對(duì)食品造成的污染而引起消費(fèi)者食源性疾病，包括食物中毒在內(nèi)，是我們國(guó)家當(dāng)前主要的食品安全問題。衛(wèi)生部去年向人大常委會(huì)的《食品衛(wèi)生法》執(zhí)行情況匯報(bào)稱，我國(guó)的食物中毒發(fā)生數(shù)量和人數(shù)總體呈下降趨勢(shì)。食源性傳染病和食物中毒已經(jīng)得到有效控制。報(bào)告援引了這樣一組數(shù)字：2001年的食物中毒報(bào)告起數(shù)、中毒人數(shù)和死亡人數(shù)分別比“八五”期間下降46％（706起）、36％（22193人）和37％（184人）。

同樣是衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)，近幾年食物中毒這三個(gè)指標(biāo)的變動(dòng)趨勢(shì)卻并不令人樂觀。

就食物中毒而言，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心公開數(shù)據(jù)：1999年衛(wèi)生部共收到食物中毒報(bào)告591起，中毒人數(shù)為17941人，死亡108人；2000年共報(bào)告696起，中毒18362人，157人死亡；2001年收到的中毒報(bào)告為611起，中毒人數(shù)增至19781人，死亡人數(shù)135人。其中除意外事故外，大部分由致病微生物引起。

關(guān)于2001年數(shù)據(jù)，記者僅從衛(wèi)生部系統(tǒng)即找到三種版本。根據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)信息中心公開的《衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)提要》，2001年食物中毒611起，中毒人數(shù)19781人，死亡人數(shù)為135人；而該中心發(fā)布的《2001年全國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》則稱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001年食物中毒624起，中毒人數(shù)20124人，死亡143人。在上文提到的衛(wèi)生部對(duì)全國(guó)人大常委委的《食品衛(wèi)生法》執(zhí)行情況匯報(bào)中，這三個(gè)數(shù)字卻又分別為706起，22193人和184人。

雜亂的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只顯示了食品安全總體上信息混亂程度的一面，在顯現(xiàn)出來的死亡數(shù)字背后，尚存在無法確知的危險(xiǎn)。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）估計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家食源性疾病的漏報(bào)率在90％以上，而發(fā)展中國(guó)家則為95％以上?！皼]有人真正知道中國(guó)的漏報(bào)率。”陳君石說。他認(rèn)為，我國(guó)目前掌握的食物中毒數(shù)據(jù)僅為我國(guó)實(shí)際發(fā)生食源性疾病的“冰山一角”。

中毒事件的瞞報(bào)、遲報(bào)事件亦不罕見。海城事件發(fā)生后不久，衛(wèi)生部緊急通知，一旦發(fā)生食物中毒，各地必須六個(gè)小時(shí)之內(nèi)上報(bào)。其實(shí)，這不過是對(duì)已有法規(guī)的重申而已。

由于財(cái)政投入嚴(yán)重不足，缺乏監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和實(shí)驗(yàn)室分析手段，科技成果和技術(shù)儲(chǔ)備欠缺，一些國(guó)家急需的檢測(cè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢驗(yàn)?zāi)芰εc國(guó)際水平差距擴(kuò)大。食品安全現(xiàn)狀家底不清，這是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)。二惡英及其類似物、醬油中的氯丙醇是危害極大而又頗受國(guó)際關(guān)注的污染物。一位衛(wèi)生部專家說，由于我國(guó)不具備相應(yīng)的檢測(cè)條件，其真實(shí)的污染狀況無從了解。陳君石和衛(wèi)生部營(yíng)養(yǎng)與食品安全研究所副所長(zhǎng)嚴(yán)衛(wèi)星都提出，現(xiàn)在的一些新工藝、新食品的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)沒有引起人們足夠的重視，相應(yīng)的研究十分缺乏，構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)。

對(duì)于食品安全問題緊迫程度的認(rèn)識(shí)，在各個(gè)主管部門間，大相徑庭。

衛(wèi)生部2002年公布，根據(jù)對(duì)全國(guó)糧食、植物油、肉、肉制品、乳制品、水產(chǎn)品、調(diào)味品、食品添加劑等21類定型包裝和散裝食品的檢驗(yàn)結(jié)果，全國(guó)食品衛(wèi)生檢測(cè)平局合格率2001年高達(dá)88.6％?！拔覈?guó)食品安全的現(xiàn)狀是：總體不錯(cuò)，問題不少，任務(wù)不輕?！毙l(wèi)生部有關(guān)官員說。

國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局監(jiān)督司司長(zhǎng)紀(jì)正昆則認(rèn)為，當(dāng)前的食品質(zhì)量安全問題十分嚴(yán)重。根據(jù)質(zhì)檢總局2002年對(duì)全國(guó)米、面、油、醬油、醋等五類食品的質(zhì)量抽查和質(zhì)量保障條件調(diào)查，發(fā)現(xiàn)64％的出廠產(chǎn)品檢驗(yàn)不合格或沒有進(jìn)行檢驗(yàn)，25％的廠家沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或不執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。其中，醬油合格率僅略超過31％，醋的合格率僅為47％左右，植物油合格率79％，大米合格率為85％。

紀(jì)正昆強(qiáng)調(diào)：質(zhì)檢總局“完全是地毯式地、挨家挨戶地、負(fù)責(zé)任地調(diào)查”。

在農(nóng)產(chǎn)品方面，2001年，質(zhì)檢總局對(duì)部分省會(huì)城市的9個(gè)蔬菜品種中的9種農(nóng)藥和14種有毒有害物質(zhì)殘留進(jìn)行了定點(diǎn)檢測(cè)，總合格率僅為54％。衛(wèi)生部也據(jù)此認(rèn)為，農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖的源頭污染對(duì)食品安全的威脅越來越嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)部有關(guān)官員則指出，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平在不斷提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2002年4月對(duì)京津滬和深圳的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)，四個(gè)城市產(chǎn)品合格率接近于98％，蔬菜產(chǎn)品合格率達(dá)到95％以上。

情況到底是什么樣的？

“八個(gè)部委管不好一頭豬”？

據(jù)統(tǒng)計(jì)，分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員已經(jīng)超過百萬人

“監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不一樣”——這是在采訪中不同部門的官員都向記者特別強(qiáng)調(diào)的一件事。我國(guó)食品安全的管理職能散布在衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局等若干個(gè)部委，齊抓共管之下，市面上卻流傳著“八個(gè)部管不好一頭豬”的說法。

在管理上，食品安全問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了衛(wèi)生的范疇，有時(shí)一個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)部門插手，有時(shí)多個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)部門監(jiān)督，整個(gè)體制錯(cuò)綜復(fù)雜。以豬肉生產(chǎn)過程中的獸藥監(jiān)管為例。第一個(gè)環(huán)節(jié)是生產(chǎn)獸藥的企業(yè)由藥品監(jiān)督管理局、工商局負(fù)責(zé)；第二個(gè)環(huán)節(jié)是使用獸藥的養(yǎng)殖業(yè)由農(nóng)業(yè)部管理；第三、四個(gè)環(huán)節(jié)是作為獸藥載體的飼料生產(chǎn)企業(yè)和飼料添加劑由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；第五、六個(gè)環(huán)節(jié)生豬收購(gòu)和屠宰企業(yè)除個(gè)體和私營(yíng)業(yè)者外，均由商業(yè)部門負(fù)責(zé)；第七、八個(gè)環(huán)節(jié)銷售及衛(wèi)生監(jiān)督是由商業(yè)部門、質(zhì)檢部門和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。

一般而言，食品的監(jiān)管包括制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和檢測(cè)手段、根據(jù)檢測(cè)結(jié)果對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政管理等幾方面內(nèi)容。企業(yè)或個(gè)人的生產(chǎn)行為不但要遵循一定的規(guī)范，生產(chǎn)的產(chǎn)品還必須達(dá)到必要的標(biāo)準(zhǔn)。

各國(guó)都有共識(shí)，即政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)針對(duì)包括食品及與食品密切相關(guān)的食品添加劑、農(nóng)藥、獸藥等產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程展開。

我國(guó)有關(guān)食品的標(biāo)準(zhǔn)制定有若干套體系。衛(wèi)生部門制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和所有標(biāo)準(zhǔn)的審批。各行業(yè)主管部門也有權(quán)制定本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)者是否執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)主管部門、質(zhì)量部門、衛(wèi)生部門往往都要監(jiān)督。

市場(chǎng)準(zhǔn)入亦有多種形式。衛(wèi)生部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行食品衛(wèi)生許可證制度。一些特殊產(chǎn)品還需遵循行業(yè)管理辦法。如農(nóng)藥、獸藥等須領(lǐng)取主管部門發(fā)放的登記證和生產(chǎn)許可證。此外還須通過環(huán)保部門的批準(zhǔn)。之后才能向工商部門領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這意味著進(jìn)入流通領(lǐng)域后，需要同時(shí)接受工商部門、行業(yè)主管部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、環(huán)保部門的監(jiān)管。

簡(jiǎn)而言之，一般情況下，一個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在取得衛(wèi)生許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，就可以開始經(jīng)營(yíng)。對(duì)于產(chǎn)品的質(zhì)量，企業(yè)可以選擇執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行生產(chǎn)。而有關(guān)部門則按照各自的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過程或市場(chǎng)上流通的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督執(zhí)法。

2002年下半年開始，質(zhì)檢總局又推出一項(xiàng)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，要求制定種類食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須具備質(zhì)檢總局提出的生產(chǎn)條件，并實(shí)行出廠的強(qiáng)制性檢驗(yàn)。企業(yè)自身有檢驗(yàn)?zāi)芰Φ木妥孕袡z驗(yàn)，沒有能力的必須委托有法定檢驗(yàn)權(quán)利的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。檢驗(yàn)合格后貼上帶有質(zhì)量安全英文縮寫的“QS”標(biāo)志方能上市。

農(nóng)業(yè)部也有大量措施，如實(shí)行無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品認(rèn)證。并根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品不同的特點(diǎn)，逐步推行產(chǎn)品分級(jí)包裝上市和產(chǎn)地標(biāo)識(shí)制度。就連經(jīng)貿(mào)委也曾提出一項(xiàng)實(shí)行酒類專銷的計(jì)劃，不過最終未能實(shí)行。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員已經(jīng)超過百萬人。這支百萬大軍足以形成一張巨大的監(jiān)管網(wǎng)。

衛(wèi)生部有國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)督管理和技術(shù)保障體系，全國(guó)擁有一支10萬人的衛(wèi)生行政執(zhí)法隊(duì)伍和20萬人的衛(wèi)生技術(shù)支撐隊(duì)伍，目前已在全國(guó)部分地區(qū)設(shè)置食品污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)業(yè)部也建立了13個(gè)國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心和179個(gè)省級(jí)質(zhì)檢中心，開始建立一套監(jiān)測(cè)制度，并推廣速測(cè)技術(shù)。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在全國(guó)設(shè)置的食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)更是超過3000個(gè)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作由工商部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)的監(jiān)督檢驗(yàn)工作由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。然而目前工商部門也考慮建立自己的檢測(cè)隊(duì)伍。

幾個(gè)部門各自執(zhí)法。衛(wèi)生部門查許可證、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)環(huán)境，行業(yè)主管部門管行業(yè)規(guī)范，工商部門管違規(guī)經(jīng)營(yíng)，質(zhì)檢部門查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)部門前腳剛走，另一個(gè)部門后腳就來了。在實(shí)施食品衛(wèi)生質(zhì)量抽檢方面，四家檢測(cè)機(jī)構(gòu)都有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定，各自實(shí)施或者委托食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行食品衛(wèi)生質(zhì)量的抽檢；在信息公布方面，四個(gè)行政部門都能各自公布食品衛(wèi)生質(zhì)量抽檢的結(jié)果；在對(duì)違法行為的行政處罰方面，對(duì)同一違法行為，四家執(zhí)法大隊(duì)都能分別根據(jù)食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法給予行政處罰。

執(zhí)法大隊(duì)常常身著制服、開著執(zhí)法車集體行動(dòng)，搗毀非法窩點(diǎn)，查辦不法人員，吊銷其證照，沒收非法所得。這已經(jīng)是逢年過節(jié)必有的一道風(fēng)景。

然而，不少人指出，監(jiān)管如此密集，已經(jīng)付出巨大成本，然而成效并不明顯。國(guó)家行政學(xué)院教授、行政法專家杜鋼建十分尖銳地指出，行政監(jiān)管領(lǐng)域當(dāng)中，發(fā)放許可證、執(zhí)照這些審批行為，都有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。審批權(quán)的背后是部門利益，“有了審批權(quán)之后就是亂收費(fèi)。”杜鋼建說。

一位衛(wèi)生部官員亦對(duì)多頭管理的現(xiàn)狀十分不滿。他說：“在監(jiān)管問題上，錦上添花的多，雪中送炭的少。管理和檢查的都是好企業(yè)，沒有人愿意監(jiān)管不合規(guī)范的企業(yè)，也沒有人愿意解決難題?！彼€認(rèn)為，監(jiān)管的力度不夠，低成本行為就會(huì)有很多人冒險(xiǎn)。“現(xiàn)在不是真的打假，是趕假。”

在采訪中，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)，一些部門名為加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)則進(jìn)行“有償服務(wù)”。有知情人透露：“企業(yè)沒有抽檢能力，委托檢驗(yàn)是要收錢的。檢驗(yàn)一頭豬五塊錢，批一個(gè)認(rèn)證萬把塊，全國(guó)各地多少個(gè)產(chǎn)品，算下來該有多少個(gè)億？所以大家都把工作重點(diǎn)放在最終產(chǎn)品監(jiān)督上，都來搞抽檢，搞認(rèn)證。”

多頭監(jiān)管與真空地帶

食品進(jìn)入市場(chǎng)之前，有誰在監(jiān)管其安全問題？

5月初是農(nóng)忙時(shí)節(jié)，河北省保定地區(qū)農(nóng)民陳青山正在給地里快要上市的韭菜打農(nóng)藥。據(jù)說這是新買來的1605，“噴多少看情況，蟲子多就多噴幾回?！彼嬖V記者，化肥、農(nóng)藥不用出村就能買到，用量多少全憑經(jīng)驗(yàn)掌握。

記者發(fā)現(xiàn)，陳青山的菜田附近即流淌著深褐色的河水。陳青山說，兩公里以外就是從城里搬遷過來的造紙廠，廢水排進(jìn)村。村民知道有污染，但是沒人管得了城里的企業(yè)。到了收獲的季節(jié)，陳青山把蔬菜運(yùn)到集貿(mào)市場(chǎng)，糧食或賣給糧站，或賣給私人糧販，價(jià)錢合適就成交，“好歹沒人管”。

陳青山們的生存狀態(tài)反映了食品安全問題源頭上的監(jiān)管現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)對(duì)數(shù)千戶農(nóng)民使用農(nóng)藥的狀況進(jìn)行調(diào)查，其中80％的農(nóng)民對(duì)于休藥期的概念一無所知。

新探健康發(fā)展研究中心研究員陳春明認(rèn)為，作為食品原料的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，責(zé)任主體是千家萬戶的分散的農(nóng)戶，監(jiān)管起來十分困難。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的執(zhí)法主體很不完整，有關(guān)部門的責(zé)任分工不明確，相互之間不銜接。

北京市工商局市場(chǎng)監(jiān)督管理市場(chǎng)處對(duì)于鮮肉市場(chǎng)曾做過調(diào)研。報(bào)告指出：生產(chǎn)領(lǐng)域問題嚴(yán)重，給市場(chǎng)管理帶來很大困難。有鮮肉生產(chǎn)者在生產(chǎn)中采取各種摻雜使假的手段，而對(duì)非法屠宰加工行為監(jiān)管遠(yuǎn)非完美，最終使生產(chǎn)領(lǐng)域的眾多問題集中在市場(chǎng)內(nèi)。

報(bào)告還指出，鮮肉市場(chǎng)目前是一個(gè)主體經(jīng)營(yíng)，多個(gè)主體監(jiān)管。工商部門作為市場(chǎng)的主管部門對(duì)上市鮮肉進(jìn)行復(fù)檢，對(duì)摻雜使假行為予以處罰。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)肉品的質(zhì)量檢查和認(rèn)證，農(nóng)業(yè)畜牧部門負(fù)責(zé)肉品的檢疫工作，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)肉品的衛(wèi)生檢查。執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉，都可以執(zhí)法，界限和責(zé)任又不很明確，很容易出現(xiàn)執(zhí)法真空或相互推諉的情況。

北京亞運(yùn)村某五星級(jí)酒店餐飲部經(jīng)理林某表示，種植、養(yǎng)殖戶很少有人管，甚至儲(chǔ)運(yùn)的過程也很少引起關(guān)注。但是產(chǎn)品一旦進(jìn)入市場(chǎng)，管理者就紛紛出現(xiàn)了。林某告訴記者，質(zhì)檢部門一般先去庫房看看，看有沒有過期的，再查查分量。對(duì)于自制月餅之類的點(diǎn)心，也檢查投料標(biāo)準(zhǔn)。林某還透露：“衛(wèi)生部門冷菜檢得比較多，主要查細(xì)菌指標(biāo)，送樣前我們一般都要在微波爐里加加工?！?/p>

在食品進(jìn)入市場(chǎng)后監(jiān)管部門增多，往往并不意味著更有效的監(jiān)管。海淀分局大鐘寺工商所曾查扣了涉嫌注水的2500公斤牛肉，由于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門當(dāng)時(shí)沒有注水牛肉的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，不能認(rèn)定為注水肉，結(jié)果只能由海淀區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所出具了一份“憑感官檢查，初步認(rèn)定為注水肉”的證明。

實(shí)際上，大量監(jiān)管工作由基層部門承擔(dān)，而據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)資料，基層的食品衛(wèi)生監(jiān)督條件基本不能適應(yīng)工作的開展。有的地區(qū)監(jiān)督人員素質(zhì)較低，有的地區(qū)不僅缺乏執(zhí)法所需的交通、通訊、取證和檢測(cè)設(shè)備，就連銷毀不合格食品的費(fèi)用都難以支付。就連昆明這樣的大城市，食品經(jīng)營(yíng)單位有4萬多戶，從業(yè)人員12萬人，市衛(wèi)生監(jiān)督大隊(duì)和四區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督中隊(duì)人均監(jiān)督300戶以上，多數(shù)縣（區(qū)）不能開展食品理化檢驗(yàn)，不能為衛(wèi)生監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)，難以全面摸清食品污染物的本底資料。

在食品安全監(jiān)管體系當(dāng)中，檢測(cè)工作至關(guān)重要。記者了解到，大鐘寺市場(chǎng)是北京市最早建立農(nóng)殘檢測(cè)室的批發(fā)市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目投入了30萬元，而為了維持這個(gè)檢測(cè)室市場(chǎng)每年就要投入20萬元。就這樣，每天也只能檢測(cè)20多種樣品。

檢測(cè)樣品需要投入時(shí)間和大量試劑。進(jìn)口的化學(xué)顯色劑像DTNB每克480多元，BTCI每克360多元，全部由市場(chǎng)出錢。檢測(cè)樣品越多，市場(chǎng)投入越大。檢驗(yàn)一個(gè)樣品花三個(gè)小時(shí)，不等出結(jié)果，菜販的蔬菜早就賣光了。即便抽檢到不合格蔬菜，市場(chǎng)也無權(quán)處罰，頂多將信息報(bào)給產(chǎn)地。而全國(guó)又有幾個(gè)市場(chǎng)能達(dá)到北京的標(biāo)準(zhǔn)呢？

飼料和獸藥的檢驗(yàn)也同樣繁瑣。位于北京市安外北苑路的飼料質(zhì)量監(jiān)督站、獸藥監(jiān)察所是北京農(nóng)業(yè)局下屬檢測(cè)部門，分別負(fù)責(zé)北京市飼料和獸藥的監(jiān)督和檢驗(yàn)工作。一位工作人員告訴記者，檢測(cè)部門主要對(duì)生產(chǎn)單位實(shí)行送檢和定期抽檢，兩個(gè)單位總共二三十個(gè)技術(shù)人員，不可能每一批產(chǎn)品都檢驗(yàn)。檢驗(yàn)的內(nèi)容也主要限于一些常規(guī)性的衛(wèi)生指標(biāo)。對(duì)于瘦肉精等違禁藥品，不法商販往往都是和養(yǎng)殖戶單線聯(lián)系，日常的檢驗(yàn)根本查不到。而對(duì)于二惡英這樣國(guó)外高度重視的污染物，他們更無法檢測(cè)。

農(nóng)村的情況更不容樂觀。民建武漢委員會(huì)一份有關(guān)報(bào)告指出，由于待遇低，農(nóng)村技術(shù)人才流失嚴(yán)重，甚至不少獸醫(yī)改行開了寵物醫(yī)院。全國(guó)每年生豬出欄數(shù)高達(dá)6億頭。新探健康發(fā)展中心主任吳宜群分析，按照歐盟的抽檢率萬分之五的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)該檢驗(yàn)30萬頭。我國(guó)根本不具備這樣的能力。

吳宜群也透露這樣的事實(shí)，雖然我國(guó)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有一萬多家，但是資源的配置極不平衡。她舉例，中國(guó)醬油被檢出含有氯丙醇后，引起了很大的恐慌，原因就是全國(guó)沒有幾個(gè)機(jī)構(gòu)具備檢測(cè)能力。相反，對(duì)二惡英的檢驗(yàn)，實(shí)際上其中七項(xiàng)試驗(yàn)我國(guó)具備檢驗(yàn)?zāi)芰?，但是大?guī)模的檢測(cè)還是未能開展。

她還指出，有些實(shí)驗(yàn)室配有數(shù)百萬元的設(shè)備，每年僅承擔(dān)寥寥幾項(xiàng)檢測(cè)任務(wù)，而有的單位已經(jīng)通過國(guó)際認(rèn)證和人員考核，卻不具備相應(yīng)的條件?！靶枰M(jìn)行資源整合”，吳宜群說。

食品藥品監(jiān)管局出臺(tái)：會(huì)不會(huì)變成五個(gè)部門打架？

國(guó)務(wù)院成立食品藥品監(jiān)管局的決定就是在這樣反復(fù)地協(xié)調(diào)當(dāng)中醞釀出臺(tái)的，然而整個(gè)決策過程十分迅速，并沒有過多征求有關(guān)部門的意見，事先幾乎沒有任何輿論鋪墊

國(guó)家食品藥品監(jiān)管局的組建，表明了決策層從全局性角度重新考慮食品安全問題的決心，但是建立新體制的第一步卻走得極難。

2002年，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)馬凱牽頭組織了一個(gè)關(guān)于食品安全管理體制的調(diào)研，最后有這樣的評(píng)語：“目前食品安全體系很亂，都在強(qiáng)調(diào)部門行政。”

據(jù)記者了解，自去年以來，國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)部門職能分工的協(xié)調(diào)方案前后起草了十幾稿之多。據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)人員反映：“我們把很大精力都花在各部門之間的職能協(xié)調(diào)上了?！睆挠嘘P(guān)食品的標(biāo)準(zhǔn)由誰制定到轉(zhuǎn)基因食品的管理主體等均是多輪協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。

2002年8月，為提高“菜籃子”產(chǎn)品的質(zhì)量衛(wèi)生安全水平，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)新階段“菜籃子”工作的通知》，在“菜籃子”問題上將有關(guān)部門的職能作出分工。在文件起草過程中，由于各部門對(duì)具體問題存在分歧，文件的出臺(tái)時(shí)間比原計(jì)劃大大推遲。其中不少問題均由當(dāng)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的溫家寶和國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)馬凱出面協(xié)調(diào)。

可以認(rèn)為，國(guó)務(wù)院成立食品藥品監(jiān)管局的決定就是在這樣反復(fù)協(xié)調(diào)當(dāng)中醞釀出臺(tái)的。然而令人意外的是，最終決策過程十分迅速，并沒有過多征求有關(guān)部門的意見，事先幾乎沒有任何輿論鋪墊，就連不少“局內(nèi)人”亦感突然。這顯然是一項(xiàng)需要下很大決心的行動(dòng)。

很自然，這個(gè)方案自始至終都頗具爭(zhēng)議。直到方案確定的最后階段，衛(wèi)生部仍主張與藥監(jiān)局合并，成立衛(wèi)生委員會(huì)，藥監(jiān)局作為衛(wèi)生委員會(huì)下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。也有專家認(rèn)為，理想的辦法是在國(guó)務(wù)院成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，或稱協(xié)調(diào)小組，指定與食品安全管理密切相關(guān)的某一個(gè)部作為牽頭單位，或者以國(guó)務(wù)院某一個(gè)副秘書長(zhǎng)牽頭，把協(xié)調(diào)部門具體設(shè)在某個(gè)有關(guān)部門。

根據(jù)3月間全國(guó)人大通過的政府機(jī)構(gòu)改革方案，食品藥品監(jiān)管局的職能是負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織查處重大事故。中央同時(shí)還明確，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局不代替農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等部門對(duì)食品安全監(jiān)管的職能。但是，遲至食品藥品監(jiān)管局掛牌，具體的三定方案還在各部門的磨合中爭(zhēng)論不休。

食品藥品監(jiān)管局浮出水面后，一種較為普遍的看法是，食品藥品監(jiān)管局將合并衛(wèi)生部食品衛(wèi)生管理職能，在此基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)對(duì)食品、保健品和化妝品安全管理的綜合監(jiān)管和組織協(xié)調(diào)，依法開展對(duì)重大事故的查處。甚至有專家認(rèn)為，為強(qiáng)化對(duì)食品安全管理的權(quán)威性，食品藥品監(jiān)管局還將合并其他部門有關(guān)食品安全的部分管理職能。

但是在協(xié)調(diào)過程中，有關(guān)部門也提出，食藥局如果參與具體管理，就會(huì)形成部門利益，就不便于站在公平的立場(chǎng)上進(jìn)行協(xié)調(diào)。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局也強(qiáng)調(diào)，食品藥品監(jiān)管局不應(yīng)代替各部門的具體管理職能，否則有悖于此輪機(jī)構(gòu)改革中央和國(guó)務(wù)院決策的精神。即決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，不搞交叉。

結(jié)果是衛(wèi)生部原先對(duì)于保健食品的審批權(quán)劃到了食品藥品監(jiān)管局，而保健食品的執(zhí)法職能卻仍然屬于衛(wèi)生部。

新成立的食品藥品監(jiān)管局是一個(gè)副部級(jí)單位。記者在采訪中多次聽到這樣一種說法：“一個(gè)副部級(jí)單位怎么協(xié)調(diào)幾個(gè)部級(jí)單位？”一位學(xué)者的擔(dān)憂不無道理。他說：“以前是四個(gè)部門打架，現(xiàn)在會(huì)不會(huì)變成五個(gè)部門打架？這種后果是不堪設(shè)想的。”

在我國(guó)，食品安全是一個(gè)跨越食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等多個(gè)范疇的新領(lǐng)域。正因?yàn)槿绱耍诠芾眢w制上往往形成部門職能交叉的模糊地帶。

2000年初，廣東省衛(wèi)生廳和當(dāng)?shù)刭|(zhì)檢部門產(chǎn)生了矛盾。據(jù)反映，當(dāng)?shù)刭|(zhì)檢部門不但組織對(duì)食品衛(wèi)生進(jìn)行抽查，還計(jì)劃實(shí)行食品質(zhì)量安全許可制度。廣東省衛(wèi)生廳向衛(wèi)生部請(qǐng)示，認(rèn)為此舉造成當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)無所適從，加重企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，請(qǐng)衛(wèi)生部給予解決。

衛(wèi)生部很快就將此事反映到國(guó)務(wù)院法制辦等部門，但最后不了了之。

就食品衛(wèi)生安全而言，自上世紀(jì)50年代起，其監(jiān)督管理職能由衛(wèi)生部承擔(dān)。1982年全國(guó)人大常委會(huì)制定了我國(guó)第一部食品衛(wèi)生專門法律，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱試行法)。由此確立了我國(guó)的食品衛(wèi)生監(jiān)督制度。1995年人大常委會(huì)審議通過了新的《食品衛(wèi)生法》，除規(guī)定由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作外，也規(guī)定國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。

在產(chǎn)品質(zhì)量方面，《產(chǎn)品質(zhì)量法》則規(guī)定，由國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。

但是，遇到具體問題，食品質(zhì)量和食品衛(wèi)生兩個(gè)概念多有重合。質(zhì)檢總局一位官員指出：“食品的質(zhì)量包括三個(gè)方面，第一是指感官指標(biāo)，第二是理化指標(biāo)，第三是衛(wèi)生指標(biāo)。衛(wèi)生部門說食品一直是他們管，這是不對(duì)的。”

矛盾由此產(chǎn)生。實(shí)際上，符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，卻也不一定符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。陳君石認(rèn)為，我們國(guó)家擁有世界上獨(dú)一無二的衛(wèi)生和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分開的兩套標(biāo)準(zhǔn)體系。他舉例說：“制定奶粉的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)怎么能不包括它的細(xì)菌數(shù)？”

有關(guān)的法律法規(guī)十分繁復(fù)。以《食品衛(wèi)生法》為核心，在食品及食品原料、包裝材料和容器、餐飲業(yè)和學(xué)生集體用餐方面，衛(wèi)生部大大小小制定了90多個(gè)配套規(guī)章，而質(zhì)檢部門和農(nóng)業(yè)部門也有各自的體系。工商部門除《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》，也有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。

關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品，農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部曾各自起草法規(guī)，結(jié)果又是十幾輪的協(xié)調(diào)。

在一次研討會(huì)上，新探健康發(fā)展研究中心主任吳宜群也質(zhì)疑：“為什么一個(gè)農(nóng)藥殘留的數(shù)據(jù)，三個(gè)部門都頒布，而且數(shù)據(jù)在不同時(shí)間根據(jù)不同要求也可以不同？” 她認(rèn)為，由不同部門分別抽檢和公布檢測(cè)結(jié)果，重復(fù)懲罰的現(xiàn)象常見，甚至前后兩次公布的監(jiān)測(cè)結(jié)果大不一樣，不免造成混亂。

也在這次會(huì)議上，農(nóng)業(yè)部水產(chǎn)中心副主任劉素英指出，關(guān)于食品安全問題，國(guó)內(nèi)的法規(guī)有很多出發(fā)點(diǎn)不同，標(biāo)準(zhǔn)也不同。她稱，對(duì)于肉類的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)即有三個(gè)，讓人無所適從。

除了食品藥品監(jiān)管局、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部等幾個(gè)塊塊之間的模糊地帶，各部門從中央到地方的垂直系統(tǒng)亦十分復(fù)雜。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部從中央到地方均為分級(jí)管理；質(zhì)檢總局當(dāng)中，商檢系統(tǒng)屬于垂直管理，其余機(jī)構(gòu)屬于分級(jí)管理。原藥監(jiān)局中央和省一級(jí)部門屬于分級(jí)管理，而省以下部門屬于垂直管理。食藥局成立后，地方上尚無食品監(jiān)管的職能部門，如何實(shí)行地方上的監(jiān)管，也是未知數(shù)。

條塊分割，矛盾更多。針對(duì)此次“海城豆奶事件”的瞞報(bào)行為，衛(wèi)生部就有專家指出：“地方上的衛(wèi)生局長(zhǎng)都是市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)任命的，你說他會(huì)聽誰的？”

僅僅是機(jī)構(gòu)調(diào)整

食品安全管理的法治之軌

有專家指出，食品藥品監(jiān)管局機(jī)構(gòu)的調(diào)整只是第一步。以促進(jìn)食品安全體系建設(shè)為契機(jī)，今后還將面臨更加復(fù)雜而深刻的變革。

記者了解到，在全國(guó)以及地方人大和政協(xié)有關(guān)食品安全的提案當(dāng)中，一個(gè)重要內(nèi)容就是呼吁食品安全管理的法治化。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為，我國(guó)食品安全管理體制條塊分割問題非常突出，一個(gè)有效的食品安全監(jiān)管體系應(yīng)該以清楚、合理、科學(xué)的國(guó)家食品法律體系為基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一、權(quán)威的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。此外，要保證國(guó)內(nèi)食品市場(chǎng)不受沖擊，必須根據(jù)國(guó)情建立有效的技術(shù)貿(mào)易措施體系。

韓俊還建議，在中央政府層次上必須有一個(gè)權(quán)威的聲音對(duì)食品安全負(fù)責(zé)，并擁有在所有與食品安全有關(guān)的國(guó)家行動(dòng)中科學(xué)貫徹中央政策的權(quán)力和資源。

食品科學(xué)專家則認(rèn)為，有效的食品安全體系必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，必須突破科技的瓶頸，要強(qiáng)化法規(guī)的科學(xué)性。

我國(guó)的食品安全技術(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系始建于上個(gè)世紀(jì)60年代，其整體結(jié)構(gòu)與內(nèi)容及其體系的建立，在方法上與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，已不能夠滿足入世后食品安全控制的需要。

陳君石認(rèn)為，要廣泛應(yīng)用危險(xiǎn)性分析技術(shù)，特別是對(duì)化學(xué)性和生物性危害的暴露評(píng)估和定量危險(xiǎn)性評(píng)估，要在此基礎(chǔ)上制定一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。不但如此，還要積極在國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)的建立工作中占一席之地。因?yàn)椤皹?biāo)準(zhǔn)一旦制定下來，WTO的所有成員是都要執(zhí)行的”，他說：“很多問題是沒有國(guó)界的?！?/p>

食品專家嚴(yán)衛(wèi)星指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府監(jiān)管權(quán)力的邊界。他認(rèn)為，安全問題應(yīng)當(dāng)由政府來管，非安全問題就應(yīng)當(dāng)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)——一級(jí)醬油、二級(jí)醬油這樣的標(biāo)準(zhǔn)劃分，交給市場(chǎng)就可以了。新探健康發(fā)展研究中心陳春明認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改革農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，要讓農(nóng)戶有組織地進(jìn)行生產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上將涉及食品生產(chǎn)鏈條上的各個(gè)環(huán)節(jié)都組織起來管理。

至于食品藥品監(jiān)管局成立后的食品安全管理體制的未來格局，行政法專家杜鋼建曾經(jīng)參與有關(guān)方案的制訂，他指出，食品藥品監(jiān)管局的組建是此輪機(jī)構(gòu)改革的一件大事，一步到位很難，總體要避免震動(dòng)過大。因此食品藥品監(jiān)管局主要是執(zhí)行綜合監(jiān)管的職能，通過它逐步把職能理順。

推而廣之，除了政府內(nèi)部的建設(shè)，杜鋼建認(rèn)為，還必須加強(qiáng)重視政府外部的監(jiān)督，加強(qiáng)人大的職能，包括質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)，以及問責(zé)制等等。此外還要加強(qiáng)政協(xié)和媒體的監(jiān)督。他舉例：在此次的SARS風(fēng)波中，沒有哪一級(jí)人大代表直接質(zhì)詢，沒有哪一級(jí)人大代表提出罷免，沒有哪一級(jí)人大代表提出問責(zé)，這是“不正常的”。因此改革的任務(wù)相當(dāng)艱巨。■

【資料】

食品防護(hù)體系的美國(guó)“標(biāo)本”

美國(guó)的食品供應(yīng)，被認(rèn)為是世界上最安全的，這主要是由于美國(guó)實(shí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，在地方、州和全國(guó)的每一個(gè)層次監(jiān)督食品生產(chǎn)和流通。

美國(guó)進(jìn)行食品管制的政府機(jī)構(gòu)主要有美國(guó)衛(wèi)生部下屬的美國(guó)食品和藥品管理局（FDA）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部的食品安全和監(jiān)測(cè)服務(wù)中心（FSIS）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物衛(wèi)生監(jiān)測(cè)服務(wù)中心 (APHIS)以及環(huán)境保護(hù)局。

其中，美國(guó)食品和藥品管理局承擔(dān)著最多的食品安全工作，負(fù)責(zé)管理銷售于美國(guó)各州的2400億美元內(nèi)銷食品、150億美元進(jìn)口食品和150億美元化妝品的安全。這個(gè)機(jī)構(gòu)是歷史最悠久的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之一，主要任務(wù)在于保護(hù)消費(fèi)者。食品安全暨應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心 (簡(jiǎn)稱CFSAN) 是 FDA 六個(gè)分管不同產(chǎn)品的中心之一，確保全國(guó)食品供應(yīng)的安全、衛(wèi)生和健康。

各市縣衛(wèi)生局、各州衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦政府的許多部門和機(jī)構(gòu)，都雇傭食品檢查員、微生物學(xué)家、流行病學(xué)家以及其他食品科學(xué)家，執(zhí)行持續(xù)監(jiān)管。地方、州和聯(lián)邦法律、準(zhǔn)則及其他法令對(duì)這些監(jiān)管人員的權(quán)限有明確規(guī)定。有些人員只能監(jiān)管一種食品，例如牛奶或海鮮。有些人員的權(quán)限只限于某個(gè)特定的區(qū)域。這些工作人員合作形成了美國(guó)食品安全監(jiān)管體系。

在克林頓政府于1997年發(fā)起的“食品安全運(yùn)動(dòng)”中，美國(guó)衛(wèi)生部（包括其下屬機(jī)構(gòu)FDA）、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)總署又聯(lián)合簽署一份備忘錄，決定建立“食品傳染病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”，（FORC－G），以便加強(qiáng)聯(lián)邦、州和地方食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)。

1996年美國(guó)頒布了《美國(guó)肉禽屠宰加工廠（場(chǎng)）食品安全管理新法規(guī)》，建立起加工控制系統(tǒng)與微生物檢測(cè)規(guī)范、致病菌減少操作規(guī)范及衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范，預(yù)防食品中毒事件。新法規(guī)強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，實(shí)行生產(chǎn)全過程的監(jiān)控。這是對(duì)美國(guó)使用了近百年之久的以感官檢查加終端產(chǎn)品檢測(cè)為手段的舊有食品安全管理體系的全面改革。

但如此龐大的產(chǎn)業(yè)難免還會(huì)有不合格的產(chǎn)品出現(xiàn)，作為對(duì)食品安全監(jiān)控的補(bǔ)充，食品召回制度也是確保飲食安全的重要措施。

在政府食品衛(wèi)生部門的監(jiān)控下，一旦有食品被發(fā)現(xiàn)不合格，生產(chǎn)廠家和銷售部門便會(huì)主動(dòng)召回，清退消費(fèi)者已付款項(xiàng)。根據(jù)對(duì)危害程度的不同，美國(guó)食品召回分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)召回針對(duì)可能導(dǎo)致難以治療的健康損傷甚至致死的產(chǎn)品；二級(jí)召回針對(duì)可能對(duì)健康產(chǎn)生暫時(shí)的、可以治療的影響的產(chǎn)品；三級(jí)召回針對(duì)不會(huì)產(chǎn)生健康威脅，但內(nèi)容與標(biāo)識(shí)不符的產(chǎn)品，如在普通餅干的包裝上誤貼了“減肥餅干”的標(biāo)簽。

食品安全部門常設(shè)專門的“召回委員會(huì)”，該委員會(huì)由科研人員、技術(shù)專家、實(shí)地檢驗(yàn)人員和執(zhí)法人員組成，與涉案企業(yè)一起協(xié)調(diào)召回事宜。食品管理部門會(huì)通過媒體向社會(huì)發(fā)布召回信息，并派出實(shí)地檢查人員對(duì)召回的有效性進(jìn)行監(jiān)督。

召回是企業(yè)的自愿行為。美國(guó)從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的多是大企業(yè)，一般不愿冒信譽(yù)受損、失去顧客的風(fēng)險(xiǎn)。目前還沒有出現(xiàn)生產(chǎn)廠商拒不召回的情況。當(dāng)然，如果出現(xiàn)類似情況，食品管理部門會(huì)訴諸法律手段。

2002年10月，美國(guó)一家禽類制品加工商的肉制品感染了李斯特氏細(xì)菌，造成至少120人中毒，20人死亡。廠家宣布召回2740萬磅三明治熟肉餅和295000磅由其費(fèi)城郊區(qū)加工廠生產(chǎn)的火雞和雞肉制品，這是美國(guó)有史以來規(guī)模最大的一起肉制品召回事件。

(劉安田/整理)