自2003年4月14日國(guó)務(wù)院第四次常務(wù)會(huì)議提出立法要求，到5月7日國(guó)務(wù)院第七次常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)、5月9日國(guó)務(wù)院總理溫家寶公布施行，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（下稱《條例》）歷時(shí)不到四周的立法速度可能居中國(guó)現(xiàn)行所有行政法規(guī)之冠。

根據(jù)《條例》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

《條例》明確了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的如下主要制度：

確立行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制

條例第八條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的突發(fā)事件防范和應(yīng)急處理責(zé)任制?！?/p>

這里提到的“應(yīng)急處理責(zé)任制”，當(dāng)首推行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制。《條例》第三條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮?！钡谒臈l規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作?！?/p>

作為落實(shí)上述措施的保障，《條例》第五章“法律責(zé)任”部分，多次提及對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負(fù)責(zé)人失職行為應(yīng)追究的法律責(zé)任?？梢哉f(shuō)，行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制被提到如此高度，是《條例》對(duì)中國(guó)立法活動(dòng)的標(biāo)志性貢獻(xiàn)之一。

確立公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案與預(yù)警機(jī)制

《條例》第十條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導(dǎo)、快速反應(yīng)的要求，制定全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案?！钡谑粭l還規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括的內(nèi)容，即突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的組成和相關(guān)部門的職責(zé)；突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警；突發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告、通報(bào)制度等。

建立順暢、及時(shí)的信息溝通渠道

報(bào)告及通報(bào)制度 《條例》第十九至二十三條規(guī)定了自下而上報(bào)告突發(fā)事件信息的責(zé)任及時(shí)限要求，同時(shí)亦對(duì)同級(jí)政府及政府部門之間的信息通報(bào)提出了要求?！稐l例》并設(shè)專條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的真實(shí)及準(zhǔn)確性：“任何單位和個(gè)人對(duì)突發(fā)事件，不得隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)”（第二十一條）。

舉報(bào)制度《條例》要求建立突發(fā)事件舉報(bào)制度，公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報(bào)告、舉報(bào)電話。 任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門舉報(bào)地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)，或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況。接到報(bào)告、舉報(bào)的有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)立即組織對(duì)突發(fā)事件隱患、不履行或者不按照規(guī)定履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)的情況進(jìn)行調(diào)查處理（第二十四條）。

信息發(fā)布制度《條例》責(zé)成國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息，并允許其在必要時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息（第二十五條）。

上述信息溝通渠道的建立及運(yùn)作，既可為政府采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施提供必要而充分的信息，又可保障社會(huì)公眾對(duì)公共事件的知情權(quán)。

應(yīng)急處理機(jī)制

《條例》第四章規(guī)定了針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制，涉及對(duì)突發(fā)事件的技術(shù)調(diào)查、確證、處置、控制和評(píng)價(jià)，突發(fā)事件應(yīng)急所需物資的生產(chǎn)、儲(chǔ)備、供應(yīng)、運(yùn)輸，以及事件中對(duì)人員進(jìn)行疏散、隔離，封鎖疫區(qū)以及采取其他控制措施等。

盡管在“非典”爆發(fā)以來(lái)，全國(guó)各地均采取了一些各有特色的限制相關(guān)人士人身自由的處理方式，《條例》除籠統(tǒng)規(guī)定可采取隔離措施之外，并未進(jìn)一步詳細(xì)厘定政府為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件而針對(duì)違反隔離措施的公眾個(gè)人可采取的處罰措施，這可能主要系出于《立法法》將限制人身自由的強(qiáng)制措施排除在國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限之外的考慮。而從另一角度來(lái)講，這也說(shuō)明，行政法規(guī)層面上的立法還不足以建立全面的、界定社會(huì)公眾個(gè)人在公共衛(wèi)生危機(jī)中權(quán)利義務(wù)的法律制度：?jiǎn)螐膫魅静》乐芜@一個(gè)側(cè)面來(lái)看，在抗擊“非典”這樣的社會(huì)事件中，《傳染病防治法》可以為限制人身自由強(qiáng)制措施提供一定的法律層面的依據(jù)，但在《條例》所涉的其他側(cè)面，如食物中毒事件等，由于與傳染病防治無(wú)關(guān)，如涉及限制人身自由的措施，尚待高一層次的法律支持。

《條例》的部分規(guī)定，直接汲取于“非典”期間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而其快速公布施行，又為抗擊“非典”工作的下一環(huán)節(jié)提供了法律依據(jù)。作為一部應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的行政法規(guī)，《條例》的頒布施行，只是中國(guó)建立全面的公共危機(jī)預(yù)警及控制機(jī)制的起點(diǎn)。