6月6日，一個小范圍的高層專家會議在北京舉行。會議的主持者是中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國，而此時他的身份是剛剛成立的中央修憲小組組長。參會者包括經濟學家吳敬璉，法學家江平、應松年等，會議的內容是吳邦國代表中央聽取這些專家對修憲的意見。

6月的京城，圍繞修憲的活動還有上海經濟與法律研究所在北京召開的一個專家討論會，與會的專家學者均就修憲這一話題發(fā)表了自己的見解。

種種跡象表明，新的憲法修正案已在醞釀當中，或可說：第四次修憲前期準備工作已經正式啟動。

四部憲法，三次修憲

對于現(xiàn)代民族國家，憲法是其根本大法，是國體和政府組織形式的合法性依據，是一個國家采取重要決策的規(guī)則來源。而修憲則是指為了讓憲法適應新的社會狀況而作出一定的修改，是憲法保證其穩(wěn)定性和應對社會變化能力的重要手段，因此它與憲法本身同樣重要。

但修憲并非必然之舉，是否有必要修憲，決定于社會狀況是否有大的變化和與全社會是否有真實強烈的修憲訴求。

1949年以來，中國曾頒布過四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。此外，1949年還頒布過一部臨時憲法性質的《共同綱領》。

以憲法所體現(xiàn)的價值和立法技術衡量，前三部憲法中，以1954年憲法最全面、合理。1975年憲法是在“文革”背景下制定的，制定程序本身就問題多多，其中錯謬也比比皆是。1978年憲法與1975年憲法相比，并無什么實質性進步。

總體上看，現(xiàn)行的1982年憲法是這四部憲法里較為成熟的。當時，全社會包括執(zhí)政黨在內，對憲法的實際功用還不甚了了，然而制憲者還是意識到對國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃以及執(zhí)政的方式、手段都應當制定一定的規(guī)則，因此這部憲法從全面性看已經難能可貴。不過，這部憲法如同中國后來制定的其他法律一樣，存在著重實體規(guī)則、輕程序規(guī)則的弊病，實體性規(guī)范包羅萬象、幾乎糜失巨細，但往往缺乏程序性規(guī)范保證。例如規(guī)定了人身自由的公民權，但并未在國務院的行政權和檢察院、法院的司法權中作出相應的保護程序。同時，憲法中也加入了過多的意識形態(tài)內容，不完全像一部憲政意義上的憲法。

1987年、1992年和1997年，中國共產黨分別召開了十三大、十四大和十五大，相應地，中國分別于1988年、1993年和1999年進行了三次修憲。黨的代表大會后提出修憲問題，這幾乎成了慣例。

有專家解釋說，這是因為中國處于改革開放和社會轉型時期，每次黨的代表大會，都會提出一些新的改革開放的理論和方針政策。按照我國的憲法理論，憲法要反映國家的指導思想、目標、任務和經濟、社會制度等方面的內容，因此每次黨的代表大會后都要對憲法進行修改。

這三次修憲，共產生了19條憲法修正案，在一定程度上解決了1982年憲法與社會發(fā)展的矛盾。但這也只是解決了一些表面上必須解決的問題，而對一些體制上深層次的問題沒有觸及。

例如，1988年的兩條修正案解決了土地使用權的合法性問題，從此土地使用權被正式允許流通，還解決了私營經濟的一定程度的合法性問題，但還不徹底，僅僅將它作為公有經濟的補充看待。

1993年的修正案是在鄧小平1992年南巡講話以后的一次大修，共修改了九條，第一次在憲法上明確了中國目前處于社會主義初級階段。另一個重要成果是第一次明確表明中國實行市場經濟，將人們長期以來關于社會主義與市場經濟是否對立的疑慮一掃而空。因此，這次修憲可以說是給市場松綁，給發(fā)展松綁。這次修憲還涉及到一定的選舉制度，敏感的人可能還會認為1993年修正案也是一次重申執(zhí)政黨與參政黨之間友好合作關系的保證。

六年以后的1999年修憲共增加六條修正案。這次修憲同時將鄧小平理論和建設法治國家的理念寫進憲法，被認為是一次重大突破；并且進一步提出保護個體私營經濟、集體經濟，還將“反革命”這種非法律術語、純屬意識形態(tài)的詞匯從憲法中驅逐出去，改為國際通用的“危害國家安全的犯罪活動”。

縱觀三次修憲，可以說碩果累累，但不必諱言，作為一個歷史上一直缺乏憲政實踐經驗的國家，歷次修憲也存在諸多問題，例如宣言式的內容并未見少，程序性的規(guī)則并未見多。

修憲之爭

也許人們會認為時過境遷，在憲法中某些條文無力應對現(xiàn)實社會的時候就應該修改憲法，但實際情況卻往往并非如此。

一部憲法是否在特定情況下被加入修正案，取決于大量因素，例如憲法本身是否在國家政治生活中確實擁有最高的權威，社會對憲法的態(tài)度是否確實尊重等。僅以法學界為例，以研究憲政為業(yè)的學人之間，對修憲的態(tài)度和看法往往也是五花八門。

有學者認為，憲法是國家根本大法，應當比普通法律更具有穩(wěn)定性、長期性、規(guī)范性和權威性，不宜頻繁修改，也不宜過多修改。憲法寫不寫哪些內容并不是最重要的，關鍵是不能養(yǎng)成一種動輒修憲的觀念，把憲法當做政治性文件對待。

“憲法不能勤修勤改?！敝袊ù髮W前校長江平說。社科院法學所教授周漢華也主張，“釋憲比修憲更重要。非常有必要設立專門的機構來承擔憲法解釋職能，保障憲法的實施。”

一些學者提出可以循序漸進，逐步修改憲法與實際不相符的地方；同時要特別注意修憲的程序。清華大學法學院院長王晨光教授認為，修憲首先應該廣泛、公開地征求意見。憲法是關系到每個公民的事情，僅做到黨內征求意見不能叫做公開。其次應該加強法律規(guī)定的有提案權的部門的參與，強化人大的作用。傳統(tǒng)的由中央提出建議，人大接受的方法，未必是最好的方法?！靶迲検且欢ㄒ薜?，但應該注意修憲的程序。通過修憲，促進憲政的發(fā)展才是修憲的最終目的。從這個意義上講，有全民參與的修憲就是成功的?！蓖醭抗鈴娬{。

國家行政學院教授杜鋼建也認為，既然憲法存在與現(xiàn)實脫節(jié)的地方，就必須修憲。不能單純?yōu)榱司S持權威，就不去改動那些急需修改的地方。

“三個代表”和“保護私有財產”

回顧10年來的三次修憲，都與黨的政策息息相關，及時反映黨的政策的變化成為修改憲法的基本動因?？梢哉f，根據黨的政策進行修憲成為我國修憲的基本模式。

具體到本次修憲，權威人士告訴《財經》，一個重要內容很有可能是將“三個代表”思想寫入憲法，“三個代表”作為我黨的指導思想寫入憲法。這如同1999年的憲法修正案將鄧小平理論作為國家意識形態(tài)的一部分寫進憲法序言。

對此，一些專家和學者持有不同的看法。本次修憲的專家組成員中國政法大學教授江平就認為，“三個代表”是對黨員的要求，是否應該寫進憲法還有待商榷。

至于將“私有財產不可侵犯”寫進《憲法》，學界此前已有討論，包括經濟學家吳敬璉在內的許多學者都認為，《憲法》不明確保護私有財產，不利于中國經濟的進一步增長。很多學者認為，最好應該在憲法中寫入“私有財產神圣不可侵犯”，進一步加強對私權的保護。

全國人大常委會秘書處的蔡定劍指出，當前對公民財產的侵犯最嚴重的表現(xiàn)是城市拆遷和對農民的土地征用。老百姓的房子說拆就拆，而且給予極不合理的補償，多是根據地方性法規(guī)、政府規(guī)章，甚至是城市的一個拆遷辦法。因此，提出私產入憲，最關鍵的是要防止國家權力對私產的侵犯。

吳敬璉教授也認為，要把保護財產權利確定為一條基本的憲法原則，然后再根據憲法制定各種法律和行政法規(guī)乃至政策。為了明確財產權受到保護和不可侵犯，應當在憲法里明確規(guī)定，除為了合法認定的公共需要，并且有充分的預先補償的條件，才可以征用。

中國前三個憲法修正案都有涉及財產權關系。1988年的第一個憲法修正案，在現(xiàn)行憲法第11條中增加第三款，“國家允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監(jiān)督和管理。”這一憲法修正案意味著國家第一次承認了私有財產。

1993年的憲法修正案，放棄了計劃經濟體制，正式宣布“實行社會主義市場經濟”，承認國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內有權自主經營。這次修憲后，市場經濟得到了高速的發(fā)展。

1999年的憲法修正案更是為私有財產權提供了更明確的合法性根據。修正案第16條明確提到“非公有制經濟”，并承認其合法性，但把它限定在“社會主義市場經濟的重要組成部分”的范圍內。該憲法修正案雖然在承認私人財產權的合法性方面邁出了關鍵的一步。但并未采用“保護私有財產權”的表述方式，更未直接涉及私有化和私有制的定位。

今年3月，中國經濟景氣監(jiān)測中心會同中央電視臺《中國財經報道》欄目組對北京、上海、廣州三大城市700余位市民進行了一次調查，結果顯示93.0％的受訪者贊同修憲保護公民私有財產，僅有7.0％的居民持反對態(tài)度。

引入“人權”概念

有關專家向《財經》透露，此次新一輪修憲，另一個可能的內容是提出人權問題，把尊重和保障人權確定為一項憲法原則。

在權利體系方面，現(xiàn)行憲法關于公民權利義務的列舉是較為完備的。當代絕大多數權利概念，包括某些“新權利”，在現(xiàn)行憲法中都有規(guī)定。但是憲法中沒有明確提出尊重保障人權。

事實上，人權概念有一些作為法定權利的公民權利所不具備的長處。將人權概念引入憲法，把尊重和保障人權確定為一項憲法原則，不僅可以保證憲法的根本點，而且便于立法和司法機關在面對不同利益的權衡時，作出有利于保護公民權利的解釋。

其實，中共十六大報告在2020年奮斗目標中已經提到，要使人民的政治、經濟和文化權益得到切實的尊重和保障。胡錦濤總書記在紀念憲法施行20周年座談會上同樣指出，中國憲法是中國公民基本權力和自由的有力保障。“這意味著憲法將會在人權方面進一步明確和加強。”國家行政學院教授杜鋼建滿懷希望地說。

江平教授同時指出，公民權利涉及的內容很多，包括知情權、隱私權、接受公開審判的權利等，這些權利在現(xiàn)實生活中有時會被忽略，并且缺乏明確的定義和保障，有必要引起重視，但關鍵是怎么實現(xiàn)?！靶迲椨袥]有效力，關鍵看憲法的本身?！?/p>

記者在采訪中還發(fā)現(xiàn)一個重要現(xiàn)象，就是專家學者們在探討修憲問題時除了一如既往地注重憲法中應當增加的實體性權利規(guī)范，例如上述談及的知情權等，同時也十分重視一些程序性憲法規(guī)則。杜剛建教授認為，應當在憲法中增加人身保護的程序性規(guī)范，條文可以大致表述為國家尊重和保障人權、公民的基本權利，除非依據法律規(guī)定，并遵循正當的法律程序，不得限制和剝奪等。

關于私有財產權保護的程序性規(guī)范，杜剛建教授認為，還應該增加關于各級立法機關在征稅權上的權限以及制定并通過各類稅法的程序性規(guī)范，例如某些稅種的征收應當由選民公決通過才具有法律效力等。這些都是歷次修憲過程中比較缺乏的專家意見。

憲政意識新發(fā)展

由于憲法是一個國家中所有法律的母法，是最高權威，要真正保證其權威性就必須對于違憲行為有嚴肅的合乎法治精神的司法措施，因此如何監(jiān)督憲法的實施，設立違憲審查制度，將是本次修憲的一個重要議題。

根據中國現(xiàn)行體制，全國人大及其常委會有權制定法律，國務院有權制定行政法規(guī)，國務院各部門和地方有關政府有權制定規(guī)章，擁有立法職權的地方人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)，最高法院和最高檢察院可以對法律作出司法解釋。

如此龐大的規(guī)范體系是否會與憲法發(fā)生抵觸，由誰來認定和處理違憲，在現(xiàn)實是一個亟需解決的問題。例如國務院2001年制定的《出版管理條例》對于公民出版的限制與憲法第三十五條確認的“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”是否存在沖突？如何認定？——在這方面，全國人大及其常委會負有監(jiān)督憲法實施的職責，但在解釋憲法尤其是確定和糾正違憲行為方面，還缺乏足夠的理論支持和制度安排。

據人大常委會秘書處的蔡定劍介紹，1982年起草現(xiàn)行憲法的時候，有關人士就提出建立憲法委員會。到1990年、1991年起草監(jiān)督法的時候，也有人提出建立憲法委員會的建議。但這項建議之所以沒有提上日程，一個重要原因是對憲法委員會的要求太高了，在當時不夠現(xiàn)實。

“我們現(xiàn)在急需解決的是司法的高度不統(tǒng)一和各自為政的問題。” 蔡定劍指出。他認為，解決的辦法是建立一個專門的機構，專司解決法律實施過程中出現(xiàn)的違憲和法律法規(guī)沖突問題。具體實施起來，可以考慮在人大下面設立一個類似于專門委員會的機構，主要由法律專家為其成員，全國人大授予它一定的權力，對憲法進行解釋，發(fā)現(xiàn)違反憲法的法律法規(guī)，可以通知有關機關撤銷，甚至可以提請常委會來執(zhí)行。“慢慢地，制度就會成熟起來?！彼f。

“憲法委員會是有存在的空間的，可以在全國人大和政協(xié)之外，由這兩個部門聯(lián)合組成一個獨立的憲法委員會，負責監(jiān)督憲法實施和審查糾正違憲?！眹倚姓W院杜鋼建提出了自己的設想。

在王晨光教授看來，建立憲法委員會是可行的。他建議，把這個機構設在人大，規(guī)模不要太大，但要對主要法律提出分析，進行審查?！拔覀円郧俺闪⑦^香港基本法委員會，雖然具體法律地位沒有確定，但是參與了很多問題的討論。這種模式是可以借鑒的?！?/p>

也有學者認為，應該建立憲法法院，不隸屬于任何機構。還有學者提出建立司法審查制度，就是由司法機關特別是最高司法機關行使司法審查權。

無論意見紛紜，在建立違憲審查制度上，各方已經達成了共識：應該尊重憲法的權威，迅速建立憲法監(jiān)督、違憲審查制度。

面對憲政意識的覺醒，走憲政之路應該是必然的選擇。然而，憲政在中國逐步實現(xiàn)的途徑還需要進一步探討。

“只要每次修憲都前進一步，就是好事?！苯浇淌诟锌抵?。

【資料】

修憲的步驟和程序

我國現(xiàn)行憲法六十四條規(guī)定：修憲動議需要全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表聯(lián)名提出，并須經全國人大會議以全體代表的三分之二以上的多數贊成，才能最終獲準通過。

我國歷次修憲，采取的程序均為由中央政治局常委審定并經中央政治局會議原則通過修憲的初步意見后，發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，國家機關各部委黨組（黨委），軍委總政治部，各人民團體黨組和中央委員、中央候補委員征求意見。其間，還會召開座談會，征求各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人、無黨派代表人士以及專家學者的意見。此次修憲基本上沿襲了以前的做法，由全國人大常委會委員長擔任修憲領導小組組長。修憲建議將由中央組織草擬、修改，然后擇期將修憲建議提交全國人大常委會討論。