6月9日，中國第一部關(guān)于政府信息公開的條例草案結(jié)束了在中央各部委征求意見的程序，進(jìn)入修改階段。而在國務(wù)院法制辦的工作議程上，這部年初被定為本年度二類法規(guī)的條例上調(diào)為一類法規(guī)。

自北京爆發(fā)SARS疫情以來，許多方面工作不同程度地受到了影響，可是政府信息公開立法的工作，卻不但沒有停滯，反而加快了速度。

“好比是隱藏在水面下的礁石，在水退下去的時候，問題會暴露得更加充分?！?國家政府信息公開條例起草負(fù)責(zé)人、國家信息化專家咨詢委員會委員、中國社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任周漢華回顧起中國遭遇SARS后的信息公開問題，深有感觸。

自今年年初以來，起于廣東的SARS疫情充分暴露出政府在信息收集、管理、公開的問題上存在的重大缺陷，促使中國高層加快了早已開始進(jìn)行的政府信息公開條例的制定工作。據(jù)周漢華透露，有關(guān)部門希望這部條例能夠在年內(nèi)通過。而在今年春節(jié)前，國務(wù)院信息化工作辦公室政策規(guī)劃司副司長秦海在對《財經(jīng)》談到這部條例時稱：“這部條例只要制定出來，哪怕通不過，也算得上意義重大?！?/p>

其時，秦海對這部條例是否能夠順利通過還心中無底。

信息不透明代價沉重

一切因SARS而改變。

如果從去年11月廣東初現(xiàn)SARS疫情算起，中國直面這場災(zāi)難已有半年多時光。這段日子里，最慘痛的教訓(xùn)之一，便是因信息不公開，很多人付出了生命的代價。

如今回顧災(zāi)難的全過程，很多人對于疫情的細(xì)節(jié)已耳熟能詳?？墒窃趲讉€月前，一切均在黑箱之中。如今年2月上旬，廣州發(fā)病情況開始進(jìn)入高峰，卻未見任何來自官方的信息。2月10日，廣州各媒體還接到三道緊急通知，被要求嚴(yán)格遵守新聞紀(jì)律，不得擅自對“非典型肺炎”進(jìn)行報道。又過了一天，2月11日，在疫情已出現(xiàn)近三個月后，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳才首次先后召開新聞發(fā)布會，公布廣東省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照當(dāng)時的說法，疫情已經(jīng)得到控制。

新聞發(fā)布會雖然開了，但有關(guān)疫情的相關(guān)資料，包括其傳染性、臨床特征、治療手段等卻并未再廣泛告知。而對中國其他地方的醫(yī)院來說，SARS依舊是那樣遙遠(yuǎn)而陌生，仿佛這件事與他們無關(guān)。

正是在社會和公眾茫然不覺的情況下，SARS開始了從廣東走向全國、走向世界的路程。3月中旬，北京召開“兩會”期間，也正是SARS進(jìn)一步伸展其魔爪之時?！敦斀?jīng)》記者在北京東直門醫(yī)院采訪時了解到，該院在3月16日首次與SARS相遇，其時對這種病所知甚少，甚至不知道應(yīng)該怎樣進(jìn)行有效的防護(hù)。此之前，醫(yī)院沒有收到過如何預(yù)防“非典”的文件，更沒有什么“非典”的診斷標(biāo)準(zhǔn)或防治手冊。而有關(guān)方面告誡他們的竟是：“保密，保密，再保密?！苯Y(jié)果，僅東直門醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員就有16人繼發(fā)性感染，交叉感染者難以統(tǒng)計。

SARS如此肆虐，但直到4月2日，有關(guān)方面才決定向社會公布一些信息。原衛(wèi)生部部長張文康召開新聞發(fā)布會，聲稱北京只有12例病例，疫情已得到有效控制。就在這天的記者招待會上，曾有一位法國記者問張文康：“最初病例在三四個月之前就已經(jīng)出現(xiàn)了。為什么這一段時間中國媒體上的相關(guān)報道非常少。為什么等了那么久才從官方層面上對這個信息進(jìn)行發(fā)布？”

當(dāng)時張的回答是：“非典型肺炎是一種新的疾病，……由于非典型肺炎不是我國傳染病防治法規(guī)定的傳染病，因此要建立新的疫情報告規(guī)范，還要收集疫情、分析疫情，這都需要一定的時間。”

從信息公開的角度，中國社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任周漢華不能接受這樣的解釋。他認(rèn)為，事實和判斷屬于兩個截然不同的部分，一旦出現(xiàn)大面積感染，而且大量醫(yī)護(hù)人員感染，事件本身就應(yīng)該公開。政府可以有判斷和研究、分析的過程，但事實性的部分必須先對社會告知?！安荒艿饶闳芯客炅?，判斷明確了再公開?！倍坏┱鞒雠袛?，形成意見和決策，同樣需要向社會公開。

華東政法學(xué)院副教授朱芒告訴《財經(jīng)》，政府信息公開實際上可以分為兩種。一種是政府部門的主動公開，而另一種則是公民向相關(guān)政府部門提出申請，要求該部門告知某一信息的內(nèi)容。在朱芒、周漢華這樣的專家看來，SARS因其極度的傳染性直接威脅到公眾的生命安全，完全屬于政府應(yīng)該主動公開的信息，以利于公眾個體對此進(jìn)行有效的防范。

就政府主動公開和公眾申請獲知這兩種信息公開方式而言，前者涉及的是政府的責(zé)任，需要有能夠制約和監(jiān)督政府的制度做支持；而后者則需要相應(yīng)的法律法規(guī)如政府信息公開法，來支撐和保障公眾的知情權(quán)。目前的中國，這兩種渠道都存在著問題。政府主動公開信息缺乏動力和監(jiān)督，至于普通公眾要查某項信息，去某相關(guān)政府機(jī)關(guān)申請，得到滿意答復(fù)的可能性很小。

周漢華以自己的親身經(jīng)歷告訴記者，他就曾經(jīng)向英國政府致信，要求了解某一信息?！敖拥缴暾?，他們一定要寄資料或告知獲得資料的辦法，”周漢華說，“但這樣的事在現(xiàn)階段的中國，幾乎不可想像?！?/p>

基因?qū)＜覘顭骱捅本┗蚪M研究所的遭遇證明這一點。自春節(jié)前獲知SARS疫情起，楊煥明們就四處向有關(guān)部門尋求病原體樣本信息，但屢屢碰壁。直到4月15日，他們接到軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院緊急送來的病毒樣本之后，才趕在不到36個小時內(nèi)拿出了四株冠狀病毒的基因序列圖?？梢哉f，由于SARS信息不公開，楊煥明和他的基因組研究所失去了兩個月的時間。

在制度和渠道雙重缺失的大背景下，媒體更多地成為向社會披露信息的中介。但即使媒體去有關(guān)政府部門了解信息，也往往是困難重重。很多與政府部門聯(lián)系過采訪的記者都有同樣的經(jīng)歷：在要求政府提供信息時，無論是否事涉保密，都要經(jīng)過重重關(guān)卡，往往石沉大海，最后采訪只好不了了之。

電子政務(wù)的階段性失敗

今年4月份之前，由于新聞媒體普遍缺少對SARS的報道，很多人曾想到登陸政府門戶網(wǎng)站，以獲得相關(guān)信息。然而在衛(wèi)生部的網(wǎng)站上，人們難以查到疫情的點滴報道。

“當(dāng)時衛(wèi)生部網(wǎng)站給你的感覺，好像是天下太平，即使是疫病控制專欄，也找不出已出現(xiàn)疫情的報道，而其他工作也好像都在正常地開展?！币晃辉趶埼目敌侣劙l(fā)布會之前“拜訪”過衛(wèi)生部的網(wǎng)友回憶說。

實際上，不僅是衛(wèi)生部，缺少有用的信息幾乎是各政府網(wǎng)站的通病。一度，由于互聯(lián)網(wǎng)的興起，人們以為相應(yīng)的政府信息會通過政府網(wǎng)站公開。有關(guān)方面甚至描繪出這樣一幅圖景：通過政府網(wǎng)站，公眾和政府會有信息的交流；政府可以通過網(wǎng)上辦公的形式實現(xiàn)政務(wù)公開，提高透明度……

但現(xiàn)實是，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)中心提供的數(shù)據(jù)顯示，從1989年3月到2001年3月，政府網(wǎng)站從幾百個發(fā)展到近5000個，但真正通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)電子政務(wù)的網(wǎng)站還占不到0.2％。其中在線咨詢投訴的占5.7％，提供統(tǒng)計資料的占21.9％，提供辦事指南的占60％。另外，提供行業(yè)地區(qū)信息的占76％，提供政府新聞的占77％，提供政府公告、法律法規(guī)的占79％。對此，國務(wù)院信息化辦公室副主任劉鶴的評價是：“重網(wǎng)絡(luò)、輕內(nèi)容、輕服務(wù)。”

國土資源部一位官員告訴記者，政府門戶網(wǎng)站信息的發(fā)布有統(tǒng)一的規(guī)定，只規(guī)定了什么不能上，而沒有規(guī)定什么必須上?！皺C(jī)關(guān)人員大多數(shù)時候多一事不如少一事，領(lǐng)導(dǎo)沒有交待的信息，一般都不會在網(wǎng)上公布?！?/p>

這位官員還說，政府機(jī)關(guān)除了對外的門戶網(wǎng)站，往往還有一個內(nèi)部的局域網(wǎng)，信息要多得多。

據(jù)周漢華解釋，按照中央對發(fā)展電子政務(wù)的指導(dǎo)意見，各政府部門實際上一共有三套網(wǎng)，第一套是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，也就是核心網(wǎng)，這個網(wǎng)只能到副省級的單位，傳涉密文件；第二套網(wǎng)是政務(wù)外網(wǎng)，也就是內(nèi)部局域網(wǎng)，政府部門的信息、數(shù)據(jù)庫、服務(wù)器都設(shè)在外網(wǎng)。第三套設(shè)在互聯(lián)網(wǎng)上，其實只是政府的一個門戶網(wǎng)站。

“形式大于內(nèi)容，一般多于具體?！敝軡h華對中國目前的政府門戶網(wǎng)站有如是評價。在周漢華看來，即便是與美國的政府網(wǎng)站相比，中國政府網(wǎng)站的功能、設(shè)計、技術(shù)等方面都沒有太大的差距，有差距的是最關(guān)鍵的東西——內(nèi)容。

在目前政府的門戶網(wǎng)站上，人們一般看到的是常見的法律法規(guī)、部門的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)的簡介等，此外還有一些政策性的東西?！罢嬲钡氖切畔?，是這些規(guī)章之外，能夠給社會創(chuàng)造價值的大量的信息?！?/p>

據(jù)周漢華估算，目前大概有80％左右的信息公眾無法獲知。這其中包括部門內(nèi)部的規(guī)定、辦事的流程、典型案例的處理等等。

面對電子政務(wù)“重電子、輕政務(wù)”的現(xiàn)狀，身為國務(wù)院信息化工作專家咨詢委員會副主任的吳敬璉一針見血地指出，為了使電子政務(wù)有它的堅實體制基礎(chǔ)，要把信息化與政治體制改革結(jié)合起來，使信息化起到推動社會主義民主政治建設(shè)的作用；而社會主義民主政治建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)充分利用新技術(shù)所帶來的機(jī)會。

吳敬璉很推崇美國太平洋委員會在關(guān)于發(fā)展中國家電子政務(wù)建設(shè)的研究報告中指出的一句話：“電子技術(shù)只是一個工具，改革才是實質(zhì)?！?/p>

或許正是對與SARS疫情遭遇下中國電子政務(wù)現(xiàn)狀的不滿，據(jù)說，4月份國務(wù)院副總理吳儀在視察中國疾病預(yù)防控制中心時，對電子政務(wù)、政府網(wǎng)站的評價是“有用沒用上” 。

“賜予”與“被賜予”

對于政府信息公開，目前公眾反映最強(qiáng)烈的是，政府部門有著高度的“自由裁量權(quán)”，愿意公布的就公布，不愿意公布的，問了也別想知道。

廣州市政府法制辦主任李力是全國人大代表，在今年“兩會”期間，李力對媒體談到政府信息公開時，曾用了“被賜予”三個字。在這三個字的背后，反映出的正是在信息公開方面社會公眾的被動與政府部門高高在上之間的關(guān)系。

有時，政府信息不公開源于公務(wù)人員的惰性；還有的時候，拒絕公開則是為了部門的利益或者與企業(yè)利益相關(guān)的個人利益。湖南長沙一位市民曾想購買一處經(jīng)濟(jì)適用房，簽署合同時，開發(fā)商未能提供有效資質(zhì)證明，這位市民遂打電話給長沙市房地產(chǎn)管理局查詢這家公司是否“五證俱全”，遭拒。后來，這位市民還是輾轉(zhuǎn)找了另一家房地產(chǎn)公司的人，通過他與房地產(chǎn)管理局工作人員的私交，才打聽到了那家房地產(chǎn)公司的缺少兩種許可證的事實。

實際上，目前根本沒有制度乃至法律規(guī)定政府必須就某一事件對社會告知。更何況長期以來，信息的部門私有已成為部門謀求自身利益的手段。國家行政學(xué)院教授杜鋼建曾告訴《財經(jīng)》，在目前“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的過程中，壟斷信息是政府部門“撈權(quán)獲利”的重要途徑。

國務(wù)院信息化辦公室秦海進(jìn)一步解釋說，中國政府信息管理制度不完善，主要表現(xiàn)為信息相互割裂，不成系統(tǒng)。與此同時，由于對政府信息的控制，擁有甚至成為權(quán)力和利益的體現(xiàn)，一些地方或部門的領(lǐng)導(dǎo)把對自己職權(quán)范圍內(nèi)的發(fā)言權(quán)視為自己權(quán)力的體現(xiàn)，通過封鎖信息達(dá)到控制權(quán)力的目的。據(jù)說在SARS的危機(jī)中，有關(guān)SARS的一些信息，別的政府部門也不可能完全得到。

據(jù)秦海介紹，部門信息壟斷產(chǎn)生的問題極為嚴(yán)重。

首先，綜合經(jīng)濟(jì)管理部門決策質(zhì)量和決策效率受到嚴(yán)重影響。在進(jìn)行宏觀決策時，綜合經(jīng)濟(jì)管理部門需要各個方面的信息進(jìn)行分析和判斷，由于各方面的信息分別掌握在不同的部門，而不同部門的信息又分別掌握在不同的司局和不同的處室，在進(jìn)行決策時，為收集決策支持信息的效率非常低，嚴(yán)重影響到宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的決策效率和決策質(zhì)量。

其次，部門間信息缺乏共享，造成專業(yè)管理部門行政效率的降低。由于信息缺乏共享，跨部門的信息流動極其困難，不同專業(yè)部門在進(jìn)行行政管理時，行政效率受到嚴(yán)重影響。而政府信息缺乏整體性，又導(dǎo)致重復(fù)與缺損并存。

秦海認(rèn)為，缺少政府信息公開制度，對人民憲法權(quán)利的保障是不完整的。實踐中，人民要行使憲法賦予的這些權(quán)利，首先必須了解情況。只有知情才能真正談得上行使民主權(quán)利的可能。在SARS背景下，公民是否有知情權(quán)甚至直接體現(xiàn)于其對自身安全的判斷上。

條例：公開是常態(tài)，不公開是例外

為政府信息公開立規(guī)，得到了社會各界的普遍關(guān)注。2002年的九屆人大五次會議上，蔡奇等30名代表聯(lián)名提出的第256號議案便是關(guān)于制定政府信息公開法的建議。

在國務(wù)院信息辦就此議案給全國人大的答復(fù)中，提出了一個極其現(xiàn)實的問題：“政府信息公開不僅僅是一個信息公開的問題，涉及到政府行政體制的改革和職能的轉(zhuǎn)變?！?/p>

然而，方方面面的利益糾葛構(gòu)成了信息公開的一道道障礙?！斑@幾年，在一些地方，僅僅因為公開了單位領(lǐng)導(dǎo)的真實年齡及家庭狀況丟了官的辦公室主任就不在少數(shù)?！鼻睾Ｕf。而這幾乎是眾多政府信息中一個極為細(xì)節(jié)的部分。

或許正是因為考慮到艱難性，最早考慮制定的政府信息公開法變成了目前的政府信息公開條例。國務(wù)院信息化辦公室給出的解釋是制定條例比較簡單，耗時短，可以解決急需。

2002年12月27日，這部條例制定工作基本告以段落，上報到國務(wù)院法制辦，等待國務(wù)院批準(zhǔn)。

對于條例，無法回避的第一個問題是哪些信息可以公開，哪些信息不能公開。《條例》的回答是：“公開是常態(tài)，不公開是例外?！?/p>

換言之，對政府信息而言，除極個別特例，大部分信息都必須公開。在《條例》總共七章四十六條中，專門辟出了兩章規(guī)定政府信息公開的范圍和程序，以及政府信息公開的例外?！稐l例》認(rèn)為，除明確規(guī)定不得公開的政府信息外，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開，這是政府的義務(wù)，而這一義務(wù)只能通過《政府信息公開條例》、其它法律或行政法規(guī)才能予以解除，其它層次的規(guī)范性文件均沒有權(quán)限解除。

這樣，《條例》所認(rèn)定政府部門需要公開的信息包括：涉及公共利益的政策、法規(guī)、規(guī)定、文件及其決策起草過程； 行政法規(guī)及規(guī)章的起草情況；政府收費的項目、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；政府財政收支情況；對投資、經(jīng)營決策有重大影響的發(fā)展規(guī)劃、政策和規(guī)定；本政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織、職能；本政府機(jī)關(guān)的辦事指南和政府信息目錄；本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)信息公開的機(jī)構(gòu)名稱、辦公地址、電話、傳真、辦公時間、電子郵箱地址與其他聯(lián)系方式等。

此外，《條例》還對政府信息公開的保障措施進(jìn)行了規(guī)定，主要包括編寫辦事指南和政府信息目錄，明確各級政府的信息公開主管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，建立了政府信息公開的檢查評估機(jī)制等。

據(jù)秦海介紹，在目前已經(jīng)建立了政府信息公開制度的國家，從法律實施的初步結(jié)果看，沒有一個國家或者地區(qū)因為采用政府信息公開制度而使其它社會公共利益遭受損害。相反，政府信息公開不但推動了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，還使其他社會公共利益得到了更為有效的實現(xiàn)。

廣州的尷尬

與北京遭遇SARS時缺乏信息公開法規(guī)不同，廣州是政府信息公開絕對的先行者?！稄V州市政府信息公開規(guī)定》是全國第一個正式對信息公開作出規(guī)范的法規(guī)。按照該法規(guī)規(guī)定，從今年1月1日起，廣州市行政區(qū)域內(nèi)的所有政府信息，包括事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)，都在遵循合法、及時、真實和公正的原則上公開，以保障個人和組織的知情權(quán)，增加行政活動的透明度。

但也恰恰在這個時候，廣州遭遇了SARS。盡管2月11日，政府對疫情信息進(jìn)行了公開，但這已是SARS出現(xiàn)一段時間之后的事了。對于這樣的事件，很多人都清楚并不是政府信息公開的法規(guī)沒有起到作用，而是對于這樣的疫情，廣州市一級政府有沒有足夠的權(quán)限對公眾發(fā)布。

不知是否出于有意，在3月全國“兩會”期間，主要負(fù)責(zé)制定《廣州市政府信息公開規(guī)定》的廣州市政府法制辦主任李力，提交的第一份議案就是呼吁盡快制定我國第一部《政府信息公開法》。接受記者采訪時，李力自問：一個信息，市民認(rèn)為可以公開，而政府部門認(rèn)為該信息牽涉國家秘密不能公開，法院該如何裁決？他認(rèn)為，作為一部地方行政規(guī)章，《廣州市政府信息公開規(guī)定》遇到了一個自身的權(quán)限無法解決的問題。因此，政府信息公開必須謀求全國立法。

在此次SARS疫情發(fā)展過程中，人們經(jīng)常提及的另一套法規(guī)是《傳染病防治法》。實際上，正是4月初SARS被列入此法規(guī)定的法定傳染病之中后，更多的SARS信息才逐步得以披露——該法明確規(guī)定，相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府部門具有法律責(zé)任來報告疫情，隱瞞不報則屬于違法。

但在此前的日子里，《傳染病防治法》卻在相當(dāng)范圍內(nèi)成為疫情不公開的重要理由。對此，周漢華指出，現(xiàn)實中的這種情況，正說明了政府信息公開的必要性。當(dāng)一種新出現(xiàn)的傳染病沒來得及列入《傳染病防治法》時，需要有政府信息公開的法規(guī)來保證公開和透明，保證公眾的安全。

實際上，災(zāi)難總是可能以各種各樣的方式來臨。曾有一位政府官員不無憂慮地對《財經(jīng)》說，這次是疫情，下次假如是核事故怎么辦？“政府也處于一個轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)核問題，連管的部門可能都說不準(zhǔn)，到底是國防科工委、科技部，還是環(huán)?？偩郑俊痹谶@種時候，信息的公開愈加凸現(xiàn)其重要性。