6月9日，中國第一部關(guān)于政府信息公開的條例草案結(jié)束了在中央各部委征求意見的程序，進(jìn)入修改階段。而在國務(wù)院法制辦的工作議程上，這部年初被定為本年度二類法規(guī)的條例上調(diào)為一類法規(guī)。

自北京爆發(fā)SARS疫情以來，許多方面工作不同程度地受到了影響，可是政府信息公開立法的工作，卻不但沒有停滯，反而加快了速度。

“好比是隱藏在水面下的礁石，在水退下去的時(shí)候，問題會(huì)暴露得更加充分?！?國家政府信息公開條例起草負(fù)責(zé)人、國家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、中國社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任周漢華回顧起中國遭遇SARS后的信息公開問題，深有感觸。

自今年年初以來，起于廣東的SARS疫情充分暴露出政府在信息收集、管理、公開的問題上存在的重大缺陷，促使中國高層加快了早已開始進(jìn)行的政府信息公開條例的制定工作。據(jù)周漢華透露，有關(guān)部門希望這部條例能夠在年內(nèi)通過。而在今年春節(jié)前，國務(wù)院信息化工作辦公室政策規(guī)劃司副司長秦海在對(duì)《財(cái)經(jīng)》談到這部條例時(shí)稱：“這部條例只要制定出來，哪怕通不過，也算得上意義重大?！?/p>

其時(shí)，秦海對(duì)這部條例是否能夠順利通過還心中無底。

信息不透明代價(jià)沉重

一切因SARS而改變。

如果從去年11月廣東初現(xiàn)SARS疫情算起，中國直面這場(chǎng)災(zāi)難已有半年多時(shí)光。這段日子里，最慘痛的教訓(xùn)之一，便是因信息不公開，很多人付出了生命的代價(jià)。

如今回顧災(zāi)難的全過程，很多人對(duì)于疫情的細(xì)節(jié)已耳熟能詳。可是在幾個(gè)月前，一切均在黑箱之中。如今年2月上旬，廣州發(fā)病情況開始進(jìn)入高峰，卻未見任何來自官方的信息。2月10日，廣州各媒體還接到三道緊急通知，被要求嚴(yán)格遵守新聞紀(jì)律，不得擅自對(duì)“非典型肺炎”進(jìn)行報(bào)道。又過了一天，2月11日，在疫情已出現(xiàn)近三個(gè)月后，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳才首次先后召開新聞發(fā)布會(huì)，公布廣東省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照當(dāng)時(shí)的說法，疫情已經(jīng)得到控制。

新聞發(fā)布會(huì)雖然開了，但有關(guān)疫情的相關(guān)資料，包括其傳染性、臨床特征、治療手段等卻并未再廣泛告知。而對(duì)中國其他地方的醫(yī)院來說，SARS依舊是那樣遙遠(yuǎn)而陌生，仿佛這件事與他們無關(guān)。

正是在社會(huì)和公眾茫然不覺的情況下，SARS開始了從廣東走向全國、走向世界的路程。3月中旬，北京召開“兩會(huì)”期間，也正是SARS進(jìn)一步伸展其魔爪之時(shí)?！敦?cái)經(jīng)》記者在北京東直門醫(yī)院采訪時(shí)了解到，該院在3月16日首次與SARS相遇，其時(shí)對(duì)這種病所知甚少，甚至不知道應(yīng)該怎樣進(jìn)行有效的防護(hù)。此之前，醫(yī)院沒有收到過如何預(yù)防“非典”的文件，更沒有什么“非典”的診斷標(biāo)準(zhǔn)或防治手冊(cè)。而有關(guān)方面告誡他們的竟是：“保密，保密，再保密?！苯Y(jié)果，僅東直門醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員就有16人繼發(fā)性感染，交叉感染者難以統(tǒng)計(jì)。

SARS如此肆虐，但直到4月2日，有關(guān)方面才決定向社會(huì)公布一些信息。原衛(wèi)生部部長張文康召開新聞發(fā)布會(huì)，聲稱北京只有12例病例，疫情已得到有效控制。就在這天的記者招待會(huì)上，曾有一位法國記者問張文康：“最初病例在三四個(gè)月之前就已經(jīng)出現(xiàn)了。為什么這一段時(shí)間中國媒體上的相關(guān)報(bào)道非常少。為什么等了那么久才從官方層面上對(duì)這個(gè)信息進(jìn)行發(fā)布？”

當(dāng)時(shí)張的回答是：“非典型肺炎是一種新的疾病，……由于非典型肺炎不是我國傳染病防治法規(guī)定的傳染病，因此要建立新的疫情報(bào)告規(guī)范，還要收集疫情、分析疫情，這都需要一定的時(shí)間。”

從信息公開的角度，中國社科院法學(xué)所憲法與行政法研究室主任周漢華不能接受這樣的解釋。他認(rèn)為，事實(shí)和判斷屬于兩個(gè)截然不同的部分，一旦出現(xiàn)大面積感染，而且大量醫(yī)護(hù)人員感染，事件本身就應(yīng)該公開。政府可以有判斷和研究、分析的過程，但事實(shí)性的部分必須先對(duì)社會(huì)告知。“不能等你全研究完了，判斷明確了再公開?！倍坏┱鞒雠袛啵纬梢庖姾蜎Q策，同樣需要向社會(huì)公開。

華東政法學(xué)院副教授朱芒告訴《財(cái)經(jīng)》，政府信息公開實(shí)際上可以分為兩種。一種是政府部門的主動(dòng)公開，而另一種則是公民向相關(guān)政府部門提出申請(qǐng)，要求該部門告知某一信息的內(nèi)容。在朱芒、周漢華這樣的專家看來，SARS因其極度的傳染性直接威脅到公眾的生命安全，完全屬于政府應(yīng)該主動(dòng)公開的信息，以利于公眾個(gè)體對(duì)此進(jìn)行有效的防范。

就政府主動(dòng)公開和公眾申請(qǐng)獲知這兩種信息公開方式而言，前者涉及的是政府的責(zé)任，需要有能夠制約和監(jiān)督政府的制度做支持；而后者則需要相應(yīng)的法律法規(guī)如政府信息公開法，來支撐和保障公眾的知情權(quán)。目前的中國，這兩種渠道都存在著問題。政府主動(dòng)公開信息缺乏動(dòng)力和監(jiān)督，至于普通公眾要查某項(xiàng)信息，去某相關(guān)政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)，得到滿意答復(fù)的可能性很小。

周漢華以自己的親身經(jīng)歷告訴記者，他就曾經(jīng)向英國政府致信，要求了解某一信息?！敖拥缴暾?qǐng)，他們一定要寄資料或告知獲得資料的辦法，”周漢華說，“但這樣的事在現(xiàn)階段的中國，幾乎不可想像?！?/p>

基因?qū)＜覘顭骱捅本┗蚪M研究所的遭遇證明這一點(diǎn)。自春節(jié)前獲知SARS疫情起，楊煥明們就四處向有關(guān)部門尋求病原體樣本信息，但屢屢碰壁。直到4月15日，他們接到軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院緊急送來的病毒樣本之后，才趕在不到36個(gè)小時(shí)內(nèi)拿出了四株冠狀病毒的基因序列圖?？梢哉f，由于SARS信息不公開，楊煥明和他的基因組研究所失去了兩個(gè)月的時(shí)間。

在制度和渠道雙重缺失的大背景下，媒體更多地成為向社會(huì)披露信息的中介。但即使媒體去有關(guān)政府部門了解信息，也往往是困難重重。很多與政府部門聯(lián)系過采訪的記者都有同樣的經(jīng)歷：在要求政府提供信息時(shí)，無論是否事涉保密，都要經(jīng)過重重關(guān)卡，往往石沉大海，最后采訪只好不了了之。

電子政務(wù)的階段性失敗

今年4月份之前，由于新聞媒體普遍缺少對(duì)SARS的報(bào)道，很多人曾想到登陸政府門戶網(wǎng)站，以獲得相關(guān)信息。然而在衛(wèi)生部的網(wǎng)站上，人們難以查到疫情的點(diǎn)滴報(bào)道。

“當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部網(wǎng)站給你的感覺，好像是天下太平，即使是疫病控制專欄，也找不出已出現(xiàn)疫情的報(bào)道，而其他工作也好像都在正常地開展?！币晃辉趶埼目敌侣劙l(fā)布會(huì)之前“拜訪”過衛(wèi)生部的網(wǎng)友回憶說。

實(shí)際上，不僅是衛(wèi)生部，缺少有用的信息幾乎是各政府網(wǎng)站的通病。一度，由于互聯(lián)網(wǎng)的興起，人們以為相應(yīng)的政府信息會(huì)通過政府網(wǎng)站公開。有關(guān)方面甚至描繪出這樣一幅圖景：通過政府網(wǎng)站，公眾和政府會(huì)有信息的交流；政府可以通過網(wǎng)上辦公的形式實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，提高透明度……

但現(xiàn)實(shí)是，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)中心提供的數(shù)據(jù)顯示，從1989年3月到2001年3月，政府網(wǎng)站從幾百個(gè)發(fā)展到近5000個(gè)，但真正通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的網(wǎng)站還占不到0.2％。其中在線咨詢投訴的占5.7％，提供統(tǒng)計(jì)資料的占21.9％，提供辦事指南的占60％。另外，提供行業(yè)地區(qū)信息的占76％，提供政府新聞的占77％，提供政府公告、法律法規(guī)的占79％。對(duì)此，國務(wù)院信息化辦公室副主任劉鶴的評(píng)價(jià)是：“重網(wǎng)絡(luò)、輕內(nèi)容、輕服務(wù)?！?/p>

國土資源部一位官員告訴記者，政府門戶網(wǎng)站信息的發(fā)布有統(tǒng)一的規(guī)定，只規(guī)定了什么不能上，而沒有規(guī)定什么必須上?！皺C(jī)關(guān)人員大多數(shù)時(shí)候多一事不如少一事，領(lǐng)導(dǎo)沒有交待的信息，一般都不會(huì)在網(wǎng)上公布?！?/p>

這位官員還說，政府機(jī)關(guān)除了對(duì)外的門戶網(wǎng)站，往往還有一個(gè)內(nèi)部的局域網(wǎng)，信息要多得多。

據(jù)周漢華解釋，按照中央對(duì)發(fā)展電子政務(wù)的指導(dǎo)意見，各政府部門實(shí)際上一共有三套網(wǎng)，第一套是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，也就是核心網(wǎng)，這個(gè)網(wǎng)只能到副省級(jí)的單位，傳涉密文件；第二套網(wǎng)是政務(wù)外網(wǎng)，也就是內(nèi)部局域網(wǎng)，政府部門的信息、數(shù)據(jù)庫、服務(wù)器都設(shè)在外網(wǎng)。第三套設(shè)在互聯(lián)網(wǎng)上，其實(shí)只是政府的一個(gè)門戶網(wǎng)站。

“形式大于內(nèi)容，一般多于具體。”周漢華對(duì)中國目前的政府門戶網(wǎng)站有如是評(píng)價(jià)。在周漢華看來，即便是與美國的政府網(wǎng)站相比，中國政府網(wǎng)站的功能、設(shè)計(jì)、技術(shù)等方面都沒有太大的差距，有差距的是最關(guān)鍵的東西——內(nèi)容。

在目前政府的門戶網(wǎng)站上，人們一般看到的是常見的法律法規(guī)、部門的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)的簡(jiǎn)介等，此外還有一些政策性的東西。“真正缺的是信息，是這些規(guī)章之外，能夠給社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的大量的信息。”

據(jù)周漢華估算，目前大概有80％左右的信息公眾無法獲知。這其中包括部門內(nèi)部的規(guī)定、辦事的流程、典型案例的處理等等。

面對(duì)電子政務(wù)“重電子、輕政務(wù)”的現(xiàn)狀，身為國務(wù)院信息化工作專家咨詢委員會(huì)副主任的吳敬璉一針見血地指出，為了使電子政務(wù)有它的堅(jiān)實(shí)體制基礎(chǔ)，要把信息化與政治體制改革結(jié)合起來，使信息化起到推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的作用；而社會(huì)主義民主政治建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)充分利用新技術(shù)所帶來的機(jī)會(huì)。

吳敬璉很推崇美國太平洋委員會(huì)在關(guān)于發(fā)展中國家電子政務(wù)建設(shè)的研究報(bào)告中指出的一句話：“電子技術(shù)只是一個(gè)工具，改革才是實(shí)質(zhì)。”

或許正是對(duì)與SARS疫情遭遇下中國電子政務(wù)現(xiàn)狀的不滿，據(jù)說，4月份國務(wù)院副總理吳儀在視察中國疾病預(yù)防控制中心時(shí)，對(duì)電子政務(wù)、政府網(wǎng)站的評(píng)價(jià)是“有用沒用上” 。

“賜予”與“被賜予”

對(duì)于政府信息公開，目前公眾反映最強(qiáng)烈的是，政府部門有著高度的“自由裁量權(quán)”，愿意公布的就公布，不愿意公布的，問了也別想知道。

廣州市政府法制辦主任李力是全國人大代表，在今年“兩會(huì)”期間，李力對(duì)媒體談到政府信息公開時(shí)，曾用了“被賜予”三個(gè)字。在這三個(gè)字的背后，反映出的正是在信息公開方面社會(huì)公眾的被動(dòng)與政府部門高高在上之間的關(guān)系。

有時(shí)，政府信息不公開源于公務(wù)人員的惰性；還有的時(shí)候，拒絕公開則是為了部門的利益或者與企業(yè)利益相關(guān)的個(gè)人利益。湖南長沙一位市民曾想購買一處經(jīng)濟(jì)適用房，簽署合同時(shí)，開發(fā)商未能提供有效資質(zhì)證明，這位市民遂打電話給長沙市房地產(chǎn)管理局查詢這家公司是否“五證俱全”，遭拒。后來，這位市民還是輾轉(zhuǎn)找了另一家房地產(chǎn)公司的人，通過他與房地產(chǎn)管理局工作人員的私交，才打聽到了那家房地產(chǎn)公司的缺少兩種許可證的事實(shí)。

實(shí)際上，目前根本沒有制度乃至法律規(guī)定政府必須就某一事件對(duì)社會(huì)告知。更何況長期以來，信息的部門私有已成為部門謀求自身利益的手段。國家行政學(xué)院教授杜鋼建曾告訴《財(cái)經(jīng)》，在目前“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的過程中，壟斷信息是政府部門“撈權(quán)獲利”的重要途徑。

國務(wù)院信息化辦公室秦海進(jìn)一步解釋說，中國政府信息管理制度不完善，主要表現(xiàn)為信息相互割裂，不成系統(tǒng)。與此同時(shí)，由于對(duì)政府信息的控制，擁有甚至成為權(quán)力和利益的體現(xiàn)，一些地方或部門的領(lǐng)導(dǎo)把對(duì)自己職權(quán)范圍內(nèi)的發(fā)言權(quán)視為自己權(quán)力的體現(xiàn)，通過封鎖信息達(dá)到控制權(quán)力的目的。據(jù)說在SARS的危機(jī)中，有關(guān)SARS的一些信息，別的政府部門也不可能完全得到。

據(jù)秦海介紹，部門信息壟斷產(chǎn)生的問題極為嚴(yán)重。

首先，綜合經(jīng)濟(jì)管理部門決策質(zhì)量和決策效率受到嚴(yán)重影響。在進(jìn)行宏觀決策時(shí)，綜合經(jīng)濟(jì)管理部門需要各個(gè)方面的信息進(jìn)行分析和判斷，由于各方面的信息分別掌握在不同的部門，而不同部門的信息又分別掌握在不同的司局和不同的處室，在進(jìn)行決策時(shí)，為收集決策支持信息的效率非常低，嚴(yán)重影響到宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的決策效率和決策質(zhì)量。

其次，部門間信息缺乏共享，造成專業(yè)管理部門行政效率的降低。由于信息缺乏共享，跨部門的信息流動(dòng)極其困難，不同專業(yè)部門在進(jìn)行行政管理時(shí)，行政效率受到嚴(yán)重影響。而政府信息缺乏整體性，又導(dǎo)致重復(fù)與缺損并存。

秦海認(rèn)為，缺少政府信息公開制度，對(duì)人民憲法權(quán)利的保障是不完整的。實(shí)踐中，人民要行使憲法賦予的這些權(quán)利，首先必須了解情況。只有知情才能真正談得上行使民主權(quán)利的可能。在SARS背景下，公民是否有知情權(quán)甚至直接體現(xiàn)于其對(duì)自身安全的判斷上。

條例：公開是常態(tài)，不公開是例外

為政府信息公開立規(guī)，得到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。2002年的九屆人大五次會(huì)議上，蔡奇等30名代表聯(lián)名提出的第256號(hào)議案便是關(guān)于制定政府信息公開法的建議。

在國務(wù)院信息辦就此議案給全國人大的答復(fù)中，提出了一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)的問題：“政府信息公開不僅僅是一個(gè)信息公開的問題，涉及到政府行政體制的改革和職能的轉(zhuǎn)變。”

然而，方方面面的利益糾葛構(gòu)成了信息公開的一道道障礙?！斑@幾年，在一些地方，僅僅因?yàn)楣_了單位領(lǐng)導(dǎo)的真實(shí)年齡及家庭狀況丟了官的辦公室主任就不在少數(shù)?！鼻睾Ｕf。而這幾乎是眾多政府信息中一個(gè)極為細(xì)節(jié)的部分。

或許正是因?yàn)榭紤]到艱難性，最早考慮制定的政府信息公開法變成了目前的政府信息公開條例。國務(wù)院信息化辦公室給出的解釋是制定條例比較簡(jiǎn)單，耗時(shí)短，可以解決急需。

2002年12月27日，這部條例制定工作基本告以段落，上報(bào)到國務(wù)院法制辦，等待國務(wù)院批準(zhǔn)。

對(duì)于條例，無法回避的第一個(gè)問題是哪些信息可以公開，哪些信息不能公開?！稐l例》的回答是：“公開是常態(tài)，不公開是例外?！?/p>

換言之，對(duì)政府信息而言，除極個(gè)別特例，大部分信息都必須公開。在《條例》總共七章四十六條中，專門辟出了兩章規(guī)定政府信息公開的范圍和程序，以及政府信息公開的例外?！稐l例》認(rèn)為，除明確規(guī)定不得公開的政府信息外，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開，這是政府的義務(wù)，而這一義務(wù)只能通過《政府信息公開條例》、其它法律或行政法規(guī)才能予以解除，其它層次的規(guī)范性文件均沒有權(quán)限解除。

這樣，《條例》所認(rèn)定政府部門需要公開的信息包括：涉及公共利益的政策、法規(guī)、規(guī)定、文件及其決策起草過程； 行政法規(guī)及規(guī)章的起草情況；政府收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；政府財(cái)政收支情況；對(duì)投資、經(jīng)營決策有重大影響的發(fā)展規(guī)劃、政策和規(guī)定；本政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織、職能；本政府機(jī)關(guān)的辦事指南和政府信息目錄；本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)信息公開的機(jī)構(gòu)名稱、辦公地址、電話、傳真、辦公時(shí)間、電子郵箱地址與其他聯(lián)系方式等。

此外，《條例》還對(duì)政府信息公開的保障措施進(jìn)行了規(guī)定，主要包括編寫辦事指南和政府信息目錄，明確各級(jí)政府的信息公開主管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，建立了政府信息公開的檢查評(píng)估機(jī)制等。

據(jù)秦海介紹，在目前已經(jīng)建立了政府信息公開制度的國家，從法律實(shí)施的初步結(jié)果看，沒有一個(gè)國家或者地區(qū)因?yàn)椴捎谜畔⒐_制度而使其它社會(huì)公共利益遭受損害。相反，政府信息公開不但推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，還使其他社會(huì)公共利益得到了更為有效的實(shí)現(xiàn)。

廣州的尷尬

與北京遭遇SARS時(shí)缺乏信息公開法規(guī)不同，廣州是政府信息公開絕對(duì)的先行者。《廣州市政府信息公開規(guī)定》是全國第一個(gè)正式對(duì)信息公開作出規(guī)范的法規(guī)。按照該法規(guī)規(guī)定，從今年1月1日起，廣州市行政區(qū)域內(nèi)的所有政府信息，包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)，都在遵循合法、及時(shí)、真實(shí)和公正的原則上公開，以保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，增加行政活動(dòng)的透明度。

但也恰恰在這個(gè)時(shí)候，廣州遭遇了SARS。盡管2月11日，政府對(duì)疫情信息進(jìn)行了公開，但這已是SARS出現(xiàn)一段時(shí)間之后的事了。對(duì)于這樣的事件，很多人都清楚并不是政府信息公開的法規(guī)沒有起到作用，而是對(duì)于這樣的疫情，廣州市一級(jí)政府有沒有足夠的權(quán)限對(duì)公眾發(fā)布。

不知是否出于有意，在3月全國“兩會(huì)”期間，主要負(fù)責(zé)制定《廣州市政府信息公開規(guī)定》的廣州市政府法制辦主任李力，提交的第一份議案就是呼吁盡快制定我國第一部《政府信息公開法》。接受記者采訪時(shí)，李力自問：一個(gè)信息，市民認(rèn)為可以公開，而政府部門認(rèn)為該信息牽涉國家秘密不能公開，法院該如何裁決？他認(rèn)為，作為一部地方行政規(guī)章，《廣州市政府信息公開規(guī)定》遇到了一個(gè)自身的權(quán)限無法解決的問題。因此，政府信息公開必須謀求全國立法。

在此次SARS疫情發(fā)展過程中，人們經(jīng)常提及的另一套法規(guī)是《傳染病防治法》。實(shí)際上，正是4月初SARS被列入此法規(guī)定的法定傳染病之中后，更多的SARS信息才逐步得以披露——該法明確規(guī)定，相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府部門具有法律責(zé)任來報(bào)告疫情，隱瞞不報(bào)則屬于違法。

但在此前的日子里，《傳染病防治法》卻在相當(dāng)范圍內(nèi)成為疫情不公開的重要理由。對(duì)此，周漢華指出，現(xiàn)實(shí)中的這種情況，正說明了政府信息公開的必要性。當(dāng)一種新出現(xiàn)的傳染病沒來得及列入《傳染病防治法》時(shí)，需要有政府信息公開的法規(guī)來保證公開和透明，保證公眾的安全。

實(shí)際上，災(zāi)難總是可能以各種各樣的方式來臨。曾有一位政府官員不無憂慮地對(duì)《財(cái)經(jīng)》說，這次是疫情，下次假如是核事故怎么辦？“政府也處于一個(gè)轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)核問題，連管的部門可能都說不準(zhǔn)，到底是國防科工委、科技部，還是環(huán)?？偩郑俊痹谶@種時(shí)候，信息的公開愈加凸現(xiàn)其重要性。