9月19日，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、監(jiān)察部、審計(jì)署和建設(shè)部五部委官員組成的10個(gè)聯(lián)合督察組，在北京召開(kāi)了第三批督察結(jié)果匯報(bào)會(huì)，會(huì)議為此輪歷時(shí)一個(gè)多月、規(guī)格空前的全國(guó)土地督察工作畫(huà)上了句號(hào)。

但是督察之后的任務(wù)并不輕松。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元在會(huì)議中透露，下一步的工作將集中解決三個(gè)問(wèn)題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實(shí)施“招拍掛”（即招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌）？如何規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)用地？

早在8月11日，這次檢查開(kāi)始后三天，國(guó)土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國(guó)土地市場(chǎng)的混亂現(xiàn)狀。開(kāi)始于去年底至今年初國(guó)土資源部的這一調(diào)查結(jié)果顯示：今年上半年全國(guó)各地共查出多年來(lái)產(chǎn)生的各類(lèi)土地違法行為10.1萬(wàn)起，其中今年發(fā)生5.3萬(wàn)起。10.1萬(wàn)起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。

消息人士透露，此次盤(pán)點(diǎn)全國(guó)土地使用狀況的結(jié)果不容樂(lè)觀，決策層已嚴(yán)令各地對(duì)違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅(jiān)決撤銷(xiāo)，有關(guān)部門(mén)還將組織核查。據(jù)說(shuō)，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對(duì)事不對(duì)人”。

開(kāi)發(fā)區(qū)之禍

土地審批專(zhuān)用章又稱(chēng)為“2號(hào)圖章”，根據(jù)1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，本應(yīng)屬于國(guó)土資源管理部門(mén)專(zhuān)用，但無(wú)錫市一些開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)也都配置上了這枚“千金之印”——這是他們以?xún)?yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當(dāng)?shù)卣掷餇?zhēng)取到的。就在五部委督察組即將到達(dá)之前，除了當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門(mén)之外，其余的“2號(hào)圖章”都被收回并銷(xiāo)毀了。不過(guò)，在此之前，這枚章已經(jīng)在這些機(jī)構(gòu)手里掌管并使用了三年之久——大量的土地在這枚印章下流失了。

類(lèi)似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見(jiàn)。一位專(zhuān)家在總結(jié)目前土地違規(guī)現(xiàn)象時(shí)指出，“地方政府違法，特別是建開(kāi)發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點(diǎn)”，結(jié)果是“把本該由政府掌握的管地權(quán)，分散到了開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和‘指揮部’等本不具備土地管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，造成一些開(kāi)發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計(jì)劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準(zhǔn)的條件搞建設(shè)?！?/p>

盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，已收緊批地權(quán)限，明確只有中央、省、市三級(jí)有權(quán)批地，對(duì)土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺(tái)了相應(yīng)的國(guó)務(wù)院文件或部門(mén)法規(guī)予以細(xì)化，但是地方政府在實(shí)際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國(guó)家法規(guī)相悖（詳見(jiàn)輔文《缺少的不是法規(guī)》）?！氨热绫本?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開(kāi)發(fā)商簽合同批地。”曾任國(guó)土資源局局長(zhǎng)、此次督察負(fù)責(zé)人之一鄒玉川舉例說(shuō)。

在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國(guó)土部門(mén)之外的非法供地主體327個(gè)，各個(gè)城市都存在著城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土資源機(jī)構(gòu)與市局分離的情況。不少開(kāi)發(fā)區(qū)成為突破國(guó)家法律政策的“特區(qū)”。

1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開(kāi)發(fā)區(qū)下放市級(jí)土地審批權(quán)，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開(kāi)發(fā)區(qū)市級(jí)土地審批權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可自行確定供地方式、土地出讓價(jià)格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理工作，代發(fā)“一書(shū)兩證”，行使市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)。

2002年8月，陜西省人大出臺(tái)《陜西省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)賦予了某些特權(quán)，如“開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可以根據(jù)派出政府的授權(quán)，……對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理。”“負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)的出讓、具體組織建設(shè)項(xiàng)目供地……依法對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和參股實(shí)施管理?！?/p>

更有甚者，在督察過(guò)程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺(tái)與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽(yáng)市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可采用協(xié)議出讓方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)?！彪S后該規(guī)定還在媒體上進(jìn)行了公布。而此前一年，國(guó)土資源部已下發(fā)了11號(hào)文，要求各地以招投標(biāo)方式來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性土地的出讓。

貴州省督察組指出，貴陽(yáng)市的這一“土政策”有兩條嚴(yán)重錯(cuò)誤。一是將批地權(quán)交給了區(qū)一級(jí)政府，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）中關(guān)于土地使用權(quán)的出讓?zhuān)墒?、縣一級(jí)政府進(jìn)行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實(shí)施的國(guó)土資源部11號(hào)文即《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?！倍撘?guī)定籠統(tǒng)提出“建設(shè)用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國(guó)家法規(guī)政策相沖突。

如此不具用地政策基本常識(shí)的“低級(jí)錯(cuò)誤”，令人費(fèi)解。貴陽(yáng)有關(guān)方面給出的解釋是，文件不是由當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)、而是由政府負(fù)責(zé)招商引資部門(mén)完成的。在五部委到達(dá)之前，貴陽(yáng)市政府已于8月14日再次下文，修正了有關(guān)規(guī)定。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，前國(guó)家國(guó)土資源局局長(zhǎng)鄒玉川，是這次掛職督察組長(zhǎng)之一，曾帶隊(duì)赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說(shuō)，國(guó)務(wù)院在7月18日剛剛發(fā)布了《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，停止審批各項(xiàng)開(kāi)發(fā)區(qū)，而一個(gè)省會(huì)城市就在一個(gè)星期之后的7月25日新批準(zhǔn)了七個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當(dāng)天，省政府召開(kāi)緊急常務(wù)辦公會(huì)，推翻了這個(gè)決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。

被壓低的“龍頭”

被地方突破的不僅有土地管理權(quán)限，作為土地管理另一道重要防線(xiàn)的國(guó)家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對(duì)象。

“在世界各國(guó)，對(duì)土地都是實(shí)施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭?！?中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地經(jīng)濟(jì)系的嚴(yán)金明介紹說(shuō)。但是規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中的效用卻不能不令他扼腕。我國(guó)自上而下建立起的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無(wú)上的法律地位，但多年來(lái)，很多地區(qū)不顧本地實(shí)際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無(wú)度擴(kuò)張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實(shí)亡。

中國(guó)在1997年曾制定了至2010年的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃?！翱墒堑侥壳盀橹?，用地指標(biāo)在包括浙江在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已差不多用完了?！眹?yán)金明認(rèn)為，雖然存在客觀原因，但這首先應(yīng)歸因于中央與地方在土地使用問(wèn)題上目標(biāo)并不一致，地方政府在操作中實(shí)際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農(nóng)化。

國(guó)家在制定土地規(guī)劃時(shí)，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動(dòng)輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績(jī)上考慮總是效益第一，搞開(kāi)發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象?！澳阍诔菛|搞，我在城西搞?！倍讲旖M在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多開(kāi)發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領(lǐng)導(dǎo)班子不管前任的項(xiàng)目，寧可再搞新的開(kāi)發(fā)區(qū)。

大部分城市化和政績(jī)化的開(kāi)發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權(quán)，“領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)，規(guī)劃就改了，在他們看來(lái)，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)?！眹?yán)金明說(shuō)。實(shí)際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。而規(guī)劃審批權(quán)則只下放到省一級(jí)。地市一級(jí)的規(guī)劃變動(dòng)，如果是非農(nóng)業(yè)人口在50萬(wàn)以上的，也需國(guó)務(wù)院一級(jí)來(lái)批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報(bào)改，“有的自認(rèn)為項(xiàng)目太復(fù)雜，或者需時(shí)較長(zhǎng)，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請(qǐng)都不上報(bào)?！?/p>

無(wú)視規(guī)劃，必然導(dǎo)致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字說(shuō)：在全國(guó)450個(gè)各類(lèi)園區(qū)中，未依法批準(zhǔn)的就達(dá)310多個(gè)，將近68％是未批先用的?！岸嗾级嘤玫脑蛑皇堑胤秸惫?，招商引資，有產(chǎn)值無(wú)產(chǎn)值甚至倒貼也愿意?！?/p>

早在1995年建設(shè)部頒布的《開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開(kāi)篇即規(guī)定了“開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃?！绷硗猓皣?guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作。”

由于各開(kāi)發(fā)區(qū)密度過(guò)高，形成競(jìng)爭(zhēng)，在招商引資時(shí)，壓低地價(jià)就成為一種必然?！斑@次督察過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)單位面積的土地的產(chǎn)出及稅費(fèi)都較低?！编u玉川說(shuō)。

“招拍掛”難局

從去年7月1日開(kāi)始，按國(guó)土資源部的11號(hào)文，所有經(jīng)營(yíng)性用地，都必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌的公開(kāi)方式進(jìn)行出讓?！暗浆F(xiàn)在為止，全國(guó)城市建設(shè)用地中協(xié)議出讓和公開(kāi)交易的比例仍在80：20?！眹?yán)金明告訴記者。

“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專(zhuān)家看來(lái)，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問(wèn)題是主因。

很多地方政府將“招拍掛”當(dāng)做可用可不用的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，而不是必須執(zhí)行的國(guó)家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開(kāi)發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓?zhuān)纬杉賿炫啤＿€有的在拍賣(mài)后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預(yù)“招拍掛”，擅自減免地價(jià)。

而對(duì)類(lèi)似于北京這樣的大城市，則面臨另一個(gè)難題：由于經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)過(guò)多，多頭供應(yīng)，導(dǎo)致土地公開(kāi)交易難以進(jìn)行。一位業(yè)內(nèi)人士舉例說(shuō)，某省會(huì)城市幾年來(lái)通過(guò)“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產(chǎn)用地8萬(wàn)余畝，用地單位已投入大量資金進(jìn)行前期工作，目前尚余2萬(wàn)多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個(gè)地方的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產(chǎn)用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。

專(zhuān)家指出，以地?fù)Q橋、以地?fù)Q路在一些地區(qū)普遍實(shí)行，也在相當(dāng)程度上排斥了“招拍掛”的競(jìng)爭(zhēng)。在西部某市，幾年來(lái)只成功出讓一宗國(guó)有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓?zhuān)加坞x于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過(guò)變更土地用途、捆綁成片開(kāi)發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開(kāi)交易。

五部委督察組的領(lǐng)隊(duì)人之一，原國(guó)土資源局局長(zhǎng)鄒玉川對(duì)此感受很深，有些地區(qū)把本應(yīng)公開(kāi)交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價(jià)，讓開(kāi)發(fā)商賺錢(qián)。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能減少這種批地方式，實(shí)在有必要搞，至少也要對(duì)土地本身及所涉工程引入評(píng)估程序。

此外，還有相當(dāng)一部分開(kāi)發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場(chǎng)”，從而扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，使得“招拍掛”難以進(jìn)行。個(gè)別地方對(duì)于撤銷(xiāo)后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地。對(duì)此，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》實(shí)際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權(quán)，也嚴(yán)禁改變用途，私下交易。

嚴(yán)金明總結(jié)道：“名義上國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地的代表者，主管部門(mén)是國(guó)土資源部，但‘招拍掛’的權(quán)力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系?！?/p>

征地快感

取得土地的途徑一是新征農(nóng)地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對(duì)于征用農(nóng)地情有獨(dú)鐘。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，前者的拆遷成本太高，而向農(nóng)民征地，則相對(duì)容易得多。盡管?chē)?guó)家法規(guī)中有征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但具體安置時(shí)，違規(guī)壓價(jià)的現(xiàn)象比比皆是。

下放、分散批地權(quán)力的惡果之一，即是獲得批地權(quán)之后，地方官員在大搞開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)土地的來(lái)源主要是農(nóng)地征用，而征地權(quán)之所以被濫用，癥結(jié)在于目前國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而，集體產(chǎn)權(quán)卻是不明晰的概念，作為集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地在現(xiàn)實(shí)中一直被當(dāng)做公共用品對(duì)待。

國(guó)土資源部1999年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》，2003年又先后補(bǔ)充了《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地?zé)帷啊５鞯卣鞯氐牟椒s遠(yuǎn)比法規(guī)頒布的速度要快?，F(xiàn)在，地方上征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性用地也混入了征地范疇。一些開(kāi)發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以牟取暴利。房地產(chǎn)業(yè)的此類(lèi)違規(guī)現(xiàn)象已引起國(guó)務(wù)院高層的注意，最近國(guó)務(wù)院總理溫家寶就專(zhuān)門(mén)批示，要完善土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，并將此作為實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項(xiàng)重要措施。

中國(guó)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工程師周建春認(rèn)為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項(xiàng)目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定。“地方上的靈活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說(shuō)。

對(duì)此，有專(zhuān)家提出，一方面是要進(jìn)一步完善已有的法規(guī)，另一方面，面對(duì)部門(mén)法規(guī)在實(shí)施中約束力有限的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)加緊修改土地基礎(chǔ)大法。應(yīng)在《憲法》及《土地管理法》中，細(xì)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，明確農(nóng)民的土地權(quán)益。而正在制定的《土地征用條例》則應(yīng)進(jìn)一步明確征地目的，嚴(yán)格用于公共目的；還要縮小征地范圍，使得從農(nóng)民手里拿地不再輕而易舉。另外，在規(guī)劃范圍內(nèi)，農(nóng)民可以以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，確保農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也減少征地者的暴利沖動(dòng)。

但另一方面，政府的土地管理體系也有待完善?，F(xiàn)在，各地的房地部門(mén)與國(guó)土資源部雖有行政隸屬關(guān)系，但實(shí)際上多是業(yè)務(wù)上的溝通，各地國(guó)土管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，不是國(guó)土資源部來(lái)任命，而是市長(zhǎng)任命?！耙话愣际鞘虚L(zhǎng)說(shuō)，我要賣(mài)地，你就去給我辦?！敝芙ù赫f(shuō)。