10月13日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定，對現(xiàn)行出口退稅機制進行改革。至此，曾經(jīng)引起普遍關(guān)注和猜測的出口退稅改革方案塵埃落定。

“現(xiàn)在國家遇到了困難，我們解決的思路是中央財政、地方財政和企業(yè)各自分擔一部分，以渡過這個難關(guān)?！?0月12日，財政部一位官員在對記者談及此次出口退稅調(diào)整方案時說。他告訴記者，這也是國務(wù)院確定的退稅方案的總體思路。

據(jù)統(tǒng)計，2002年底，中國累計出口退稅欠款高達2477億元，而今年這一數(shù)字將突破3000億。如滾雪球般越積越多的退稅欠款，給中央財政帶來了越來越大的還款壓力。今年年中，財政部、發(fā)改委、商務(wù)部和稅務(wù)總局等相關(guān)部門經(jīng)過共同醞釀，提出了旨在由中央、地方和企業(yè)共同分擔這一壓力的解決方案。經(jīng)過數(shù)月的討論，此方案最終在10月10日國務(wù)院召開的出口退稅機制改革工作座談會上得以確定。

這次改革方案原則是：新舊分開，新的退稅款不再拖欠，以前年度產(chǎn)生的退稅欠款由中央財政在以后數(shù)年內(nèi)逐步消化；共同分擔，從2004年起，中央財政和地方財政各自負擔一部分出口退稅；同時調(diào)整出口退稅率，改革出口機制。

概括起來就是：“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發(fā)展。”

體制之困

為什么在過去幾年內(nèi)，出口退稅的欠賬越積越多？在最近召開的出口退稅工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶指出，表面上看，其成因是中央財政安排的出口退稅資金不能滿足出口貿(mào)易增長的需要，但從深層次分析，是因為出口退稅機制不合理。

出口退稅是指將出口的貨物在國內(nèi)生產(chǎn)和交易中所繳納的流轉(zhuǎn)稅退還給出口企業(yè)，主要包括增值稅和消費稅。其中增值稅是中央和地方共享的稅種，它由國稅局征收，而對于上繳中央國庫的增值稅，中央要對地方進行返還。

具體而言，增值稅的返還需要執(zhí)行一個復雜的模式：地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（即消費稅＋75％的增值稅－中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。

簡單地說，1994年稅制改革之后，在增值稅的征收環(huán)節(jié)，是中央財政與地方財政按照75％∶25％的大致比例進行分成。在出口環(huán)節(jié)，卻是中央財政負擔了全部退稅，地方政府不承擔任何退稅責任。近幾年中國外貿(mào)出口大幅度上升，年均增幅達30％以上，再加上出口退稅率普遍上調(diào)，出口退稅額也在不斷上升，使得中央財政支付壓力加大。2002年中國的出口應(yīng)退稅額是2118億元，而當年中央財政為地方政府支出的退稅款有530億元之多。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副主任隆國強分析說，如此退稅機制，等于是中央給了地方“隱性的轉(zhuǎn)移支付”。隆國強測算，中央政府每支付2000億元退稅款，其中就有500億元左右給地方做了轉(zhuǎn)移支付。

從全國范圍內(nèi)來看，不同省份的出口貿(mào)易額差別較大。以1998年為例，當年東部沿海地區(qū)對外貿(mào)易額占全國對外貿(mào)易額的比重為90.6％，其中廣東省即占40.6％，而中西部地區(qū)僅占9.4％。迄今為止，仍有90％以上的出口由沿海發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造?！坝袝r候，沿海一個市的出口退稅指標比西部一個省的還要多。這也是沒有辦法的事。”稅務(wù)總局的一位人士對記者說。

正因為如此，東部沿海的發(fā)達省份享受到的“隱性轉(zhuǎn)移支付”就比較多，而中西部地區(qū)卻得到很少，在客觀上加大了地區(qū)間貧富差距，也給中央財政帶來了一定的負擔。這也是出口退稅數(shù)額超出了中央財政承受的能力的一個重要原因。

指標之爭的背后

出口退稅是稅收的減項，也是造成財政收入減少的因素之一。退稅的指標由財政部確定，財政部習慣于將退稅額度在一定的范圍之內(nèi)做一計劃，然后每年再根據(jù)財政狀況，對退稅指標做出調(diào)整，用財政超收部分追加退稅指標。

2002年年底，原國家計委、外經(jīng)貿(mào)部預計2003年出口增幅為7％，并以此為依據(jù)確定了2003年的出口退稅指標，安排出口退稅預算1150億元，加上2002年四季度結(jié)轉(zhuǎn)出口退稅指標139億元和7月22日中央財政追加300億元，2003年可以使用的退稅額度達到1589億元。但從今年的外貿(mào)出口形勢來看，出口退稅欠賬肯定還將繼續(xù)擴大，有專家預計，到2003年年底，出口退稅欠稅累積數(shù)額可能超過3000億元。

最近幾年，中國出口增長很快，財政所安排的退稅資金和實際需求往往有很大差距，諸如此類的問題幾乎年年發(fā)生。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計，從1997年至2002年，退稅指標年均增長率是17.8％，而應(yīng)退稅額年均增長率達到37.4％，而用于增加指標的財政超收部分是有限度的。迫于財政壓力，中央政府已經(jīng)采取了控制退稅指標、放慢退稅速度的辦法來暫時緩解財政的壓力，將超出指標的退稅轉(zhuǎn)移到以后年度，從而造成了退稅指標總體的緊缺。

退稅指標是由財政部制定，由稅務(wù)總局分配給各地的省局，并在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部層層分配下達。由于退稅指標直接關(guān)切到地方的經(jīng)濟發(fā)展，因而每年各地方稅務(wù)部門都在向稅務(wù)總局盡量爭取。但由于指標總額的限制，很多省都面臨指標嚴重不足的情況，廣東、浙江等出口大省更是經(jīng)常感到捉襟見肘。以浙江省為例，該省自1998年以來，出口增幅比全國平均高出11.6個百分點。由于浙江的紡織、服裝、機電都屬高退稅率出口產(chǎn)品，退稅需求量也比其他省份大，但是國家給浙江分配的退稅指標卻遠遠跟不上這一速度。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副主任隆國強認為，稅收征管指標管理體制進一步加劇了出口退稅額度短缺的矛盾。在我國的稅收征收管理體制之下，出口退稅指標由地方稅務(wù)局進行分配，稅務(wù)部門要拿出部分指標歸入自己的稅收任務(wù)之中，再將其余指標向企業(yè)分配。在這種情況下，本已稀缺的指標更加稀缺，很多企業(yè)為了爭取盡快拿到出口退稅款，向當?shù)囟悇?wù)部門“示好”，以爭取提前退稅。另外各地爭奪退稅指標、“出賣”退稅指標、借機騙取出口退稅等現(xiàn)象也時有發(fā)生。

因而，中國的出口增長越快，中央財政負擔越重，出口退稅欠賬的積壓情況也愈加嚴重。如此滾動下去，退稅的缺口勢必逐年上升。

中央與地方利益調(diào)整難題

“解決數(shù)千億的欠賬問題是很困難的，不可能一蹴而就。因此，要把以前欠的和今后發(fā)生的部分分開。以前的欠賬，由中央財政逐年還清。對于今后所發(fā)生的退稅，地方政府要分擔一部分?！必斦恳晃粚＜艺劶按舜胃母锼悸窌r說。

從歷史上看，中國的出口退稅款項并非一直由中央財政負擔。1985年，中國確立了現(xiàn)行的出口退稅制度，那時，中央外貿(mào)企業(yè)、工貿(mào)企業(yè)的退稅由中央財政負擔，地方的外貿(mào)企業(yè)和工貿(mào)企業(yè)的退稅由地方財政負擔。1991年中央財政負擔90％，地方財政負擔10％，1992年調(diào)整為中央財政負擔80％，地方財政負擔20％。1994年稅制改革之時，由于出口退稅的規(guī)模不是很大，而且考慮到出口企業(yè)的分布不是很均衡，中央財政才負擔了全部退稅。

從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗看，出口退稅的負擔機制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國家，出口退稅一般由中央財政負擔；增值稅作為共享稅的國家，通常先從增值稅中扣除出口退稅，剩余的部分再由中央與地方分享?！拔覈鲋刀惖胤椒窒?5％，而出口退稅則由中央財政全額負擔，利益分享與責任分擔不對稱?！必斦恳晃蝗耸繉τ浾哒f。

基于這種思路，建立共同負擔機制勢在必行。按照此次改革的方案，從2004年起，中央政府與地方政府要按照75％∶25％的比例分擔退稅額。為了保證地方的既得利益，分擔時仍采取“基數(shù)法”計算。即以2003年出口退稅實退指標為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75％比25％的比例共同負擔。這不但可以減輕中央財政的退稅壓力，還有利于中央和地方共同加強出口退稅管理、提高地方政府打擊騙退稅的積極性。

但是，中央每年把替地方出的數(shù)百億元隱性轉(zhuǎn)移支付拿回來，意味著地方政府尤其是沿海省市地方財政，從中央獲得的資金將每年減少幾十億元，這必然涉及的中央與地方利益調(diào)整。一些地方官員向記者表達了自己的意見：國內(nèi)環(huán)節(jié)收取的增值稅是中央與地方分享的，但是在進口環(huán)節(jié)海關(guān)代征的增值稅和消費稅卻是直接上繳中央國庫，這部分并不參與中央和地方分成；在出口環(huán)節(jié)所退還的出口貨物的增值稅，目前也由中央直接撥付?！叭绻麑⑼说脑鲋刀愖屛覀兎謸强梢缘模呛ｊP(guān)收的部分是不是也應(yīng)該跟我們分享呢？”

針對此問題，財政部的有關(guān)人士認為，這一環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅是由海關(guān)代征，直接劃入中央國庫，與地方政府分享是“不太可能的”。

截至2003年底，累計欠退稅全部由中央財政負擔，而中央進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅收入增量將首先用于退稅，這也是中央財政解決退稅問題的重要資金來源。

焦點是退稅率結(jié)構(gòu)性調(diào)整

出口產(chǎn)品的退稅率是此次改革的重要內(nèi)容之一，這也是各個出口企業(yè)普遍關(guān)心的問題。

新方案確定，從2004年1月開始，中國出口產(chǎn)品的平均退稅率將降低三個百分點：除部分產(chǎn)品外，現(xiàn)行適用17％退稅率的產(chǎn)品退稅率降為13％， 現(xiàn)行適用15％退稅率的產(chǎn)品，退稅率降為13％， 現(xiàn)行適用13％退稅率的產(chǎn)品，退稅率降為11％。精礦、原油、原木、針葉木板材等部分資源性產(chǎn)品的出口退稅被取消，鋁、磷、銅等產(chǎn)品的退稅率降為8％和5％；而現(xiàn)行適用5％和13％退稅率的農(nóng)產(chǎn)品，仍保持現(xiàn)行退稅率不變。

此次退稅率的變化，是20世紀90年代末以來第一次普遍下調(diào)退稅率。經(jīng)濟學家林毅夫近日指出，削減出口退稅將有助于緩解人民幣升值的壓力。他認為，近年來中國出口增長勢頭旺盛，持續(xù)出現(xiàn)外貿(mào)順差，外匯儲備增長較快，從而助長了國際上對人民幣升值的預期。目前正是調(diào)整出口退稅政策的最好時機。一旦出口退稅率降低，中國出口增速馬上會有所下降，貿(mào)易順差也會應(yīng)聲而落，外匯儲備增長將有所減緩。

此次改革，更加突出了退稅率結(jié)構(gòu)性調(diào)整的特點。國家鼓勵出口的產(chǎn)品不降或少降，對一般性出口產(chǎn)品適當降低，對國家限制出口產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品多降或取消退稅。

退稅率的普遍降低將緩解財政的退稅壓力，但與此同時，肯定也會對外貿(mào)企業(yè)的出口產(chǎn)生或多或少的影響。中國社科院財貿(mào)所財政研究室的楊之剛則認為，出口退稅是國際通行的政策，如出口產(chǎn)品退稅不徹底，就會影響其在國際市場上的競爭，使得我國的外貿(mào)企業(yè)負擔比別人沉重。

因此，退稅率的下調(diào)，一個弦外之音是外貿(mào)體制的改革。中央財經(jīng)大學稅務(wù)系副主任劉桓對《財經(jīng)》說：“按照我國目前的外貿(mào)體制，出口商品大多數(shù)是在內(nèi)地生產(chǎn)，收購到沿海出口，如果讓地方政府負擔部分退稅款，很可能會引起生產(chǎn)地和出口地的稅負矛盾?！被诖?，他認為：“改革外貿(mào)體制成為題中應(yīng)有之義?！?/p>

財政部有關(guān)人士透露，對于外貿(mào)體制改革大體包括兩個方面。一是通過調(diào)整出口退稅率，調(diào)整出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)；二是通過積極引導，加快外貿(mào)出口代理制的發(fā)展，加快推進生產(chǎn)企業(yè)自營出口。這既可以降低出口成本，在國際上提升我國商品的國際競爭力，更可以緩解收購出口帶給沿省份的退稅壓力，緩解生產(chǎn)地和出口地之間的矛盾。