張旭東　劉秀玲

一、國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化的必要性

1、國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化是國有資產(chǎn)管理體制改革的需要

在我國原有的經(jīng)濟(jì)管理體制下，國家兼有政治權(quán)利主體和國有財(cái)產(chǎn)所有者的雙重身份，并行使著行政權(quán)與所有權(quán)的雙重權(quán)利。國家作為行政機(jī)關(guān)的行政意志與其作為所有者的利益要求，相互重疊在一起。因此，導(dǎo)致了國家所有權(quán)無論在內(nèi)在結(jié)構(gòu)還是在行使方式上，都具有濃厚的行政色彩。導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理形成了兩種主要的委托代理關(guān)系：行政代理和經(jīng)濟(jì)代理。這兩種代理關(guān)系交互混合，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)條塊分割、縱橫肢解，造成國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)缺位和懸空、出現(xiàn)國有資產(chǎn)無人關(guān)心、無人負(fù)責(zé)的局面。鑒于此，各有關(guān)部門對國有企業(yè)改革也進(jìn)行了許多有益的嘗試，經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“效益承包”、“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”、“抓大放小”等階段，先后采取了“放權(quán)讓利”、“承包”、“租賃”、”股份制改造”、“企業(yè)托管”、“產(chǎn)權(quán)重組”等措施。也曾一度設(shè)立國有資產(chǎn)管理局后又并入財(cái)政部?，F(xiàn)在雖然實(shí)行了“特派員”制度，并修改《公司法》，要求國有獨(dú)資公司依法設(shè)立監(jiān)事會，但這只是在國有企業(yè)的管理和監(jiān)督機(jī)制層面上予以加強(qiáng)，而不是國有資產(chǎn)管理體制的根本性改革，恐怕也難以甚至根本不可能解決終極問題。這就為國有企業(yè)經(jīng)營由行政化、股權(quán)化向信托化轉(zhuǎn)化提供了契機(jī)。

2、國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化是符合我國國情的一種制度創(chuàng)新

我國國有資產(chǎn)經(jīng)營信托模式的選擇，正是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，把國企改革與信托職能有機(jī)結(jié)合起來，而進(jìn)行的一項(xiàng)制度和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。從國外繼受信托制度的國家來看，各國在繼受信托制度，發(fā)展本國信托業(yè)時，都結(jié)合了本國的發(fā)展階段和特點(diǎn)，將信托的一般法理與本國國情相結(jié)合，有選擇地確定信托重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域，突出發(fā)揮其某方面的職能，形成有特色的本國信托業(yè)。針對目前我國各級政府及職能部門的財(cái)政周轉(zhuǎn)金因財(cái)政信用受到嚴(yán)格限制，國企股份制改造而日益增多的國家股權(quán)需要明確的代表來行使并管理，部分國企面臨嚴(yán)重虧損等情況，迫切需要通過信托方式加以運(yùn)作。通過表決權(quán)信托，改變國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)虛位、國有資產(chǎn)流失這一問題；通過經(jīng)營權(quán)信托，可使部分國有企業(yè)資產(chǎn)予以重組、盤活，從而改變國有企業(yè)面臨的嚴(yán)重虧損狀況。

3、國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化是解決政企不分的有效途徑

國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化能有效解決資產(chǎn)國有與企業(yè)經(jīng)營之間的現(xiàn)實(shí)矛盾——政企不分。在信托制度下，委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人后，不再對已轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)擁有處置權(quán)，受托人則成了法律上的財(cái)產(chǎn)所有人，可以自主地依法按約管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，并對委托人和受益人負(fù)責(zé)。作為委托人的國資委將不能支配信托財(cái)產(chǎn)，亦無權(quán)干涉受托人經(jīng)營事務(wù)，只能以平等主體的身份（不是以行政方式）參與活動；而對于受托人，在投資運(yùn)作中，只需在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，根據(jù)市場需要和效益原則進(jìn)行，無需聽?wèi){他人指手劃腳。這樣就徹底解決了資產(chǎn)國有與企業(yè)經(jīng)營之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。同時，由于信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，使得受托的國有資產(chǎn)相對獨(dú)立于委托人和受托人的財(cái)產(chǎn)之外，可免受委托人、受托人和受益人的債權(quán)人的追索。這便使國有資產(chǎn)具有很大的安全性和效益性，從而有效地避免了國有資產(chǎn)的流失。

二、國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化的法律設(shè)計(jì)

依據(jù)國有資產(chǎn)管理與信托理論，國有資產(chǎn)信托經(jīng)營總的基本法律框架應(yīng)設(shè)定為：

1、國家授權(quán)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，讓其代理國家充當(dāng)委托人和受益人。國有資產(chǎn)在理論上屬于全體公民，全體公民是國有資產(chǎn)的最終所有者和最終受益人。全民所有的特點(diǎn)就必然要求國家所有。但鑒于國家的性質(zhì)和特點(diǎn)，不可能直接充當(dāng)委托人，應(yīng)通過行政授權(quán)的方式，由國資委來履行出資人職責(zé)，代理國家進(jìn)入民事領(lǐng)域。

2、由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會與信托機(jī)構(gòu)訂立信托合同。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會與信托機(jī)構(gòu)訂立的信托合同中，應(yīng)具體明確三方信托關(guān)系人的關(guān)系，以確定國有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的“法律轉(zhuǎn)移”；詳盡列舉信托財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容；明確受托人的權(quán)限；訂立信托存立的期限；訂明信托撤銷和信托財(cái)產(chǎn)移交的方法；規(guī)定受托人報(bào)酬的內(nèi)容；約定損失補(bǔ)償、補(bǔ)足最低收益和賠償金條款等。受托管理國有資產(chǎn)的信托機(jī)構(gòu)，應(yīng)具有獨(dú)立的法人地位，有符合經(jīng)國家特許批準(zhǔn)設(shè)立的資本最低限額要求，具有專家高效理財(cái)?shù)乃刭|(zhì)能力，并能夠承擔(dān)經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的責(zé)任。而且信托機(jī)構(gòu)應(yīng)全部由私人資本組成，如果仍由國有資本組成，不僅這些國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表和管理又會成為問題，而且以一部分國有資產(chǎn)為另一部分國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)也是不合適的。

3、由信托機(jī)構(gòu)依約履行義務(wù)。由信托機(jī)構(gòu)根據(jù)信托合同的約定行使“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，嚴(yán)格執(zhí)行信托合同對自己權(quán)限的規(guī)定，制定科學(xué)合理的營運(yùn)方案并付諸實(shí)施，完成信托合同規(guī)定的義務(wù)：定期向國資局報(bào)告有關(guān)處理事務(wù)的報(bào)表和文件資料，如實(shí)向國資委繳付國有資產(chǎn)營運(yùn)收益。

4、由委托人國資委依約享有監(jiān)管受益權(quán)。在出現(xiàn)信托機(jī)構(gòu)違約、變更、信托結(jié)束等情況，由國資委以受益人的身份向信托機(jī)構(gòu)辦理有關(guān)信托財(cái)產(chǎn)索賠、會同其他信托關(guān)系人辦理交接手續(xù)、承認(rèn)決算等事項(xiàng)。

作為國企改革與信托職能相結(jié)合的一種制度創(chuàng)新——國有資產(chǎn)經(jīng)營信托化，對于推進(jìn)我國國有資產(chǎn)管理體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的公司治理機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時，這一制度創(chuàng)新對于拓展我國信托業(yè)務(wù)空間，走出具有中國特色化發(fā)展模式的信托業(yè)提供了一種全新模式。

（作者單位：重慶三峽學(xué)院、沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院）