2002年11月8日，北京，一場涉及超過10萬億元資產(chǎn)的重大調(diào)整初露端倪。

在這天召開的中共十六大上，中共中央總書記江澤民發(fā)表長達近兩個小時的主題報告。報告透露出相當多積極而富有誠意的信息，其中《財經(jīng)》在此前四處奔波查證的一項重大變革——中國國有資產(chǎn)管理體制將進行重大調(diào)整，賦予地方政府履行出資人職能——是重要內(nèi)容。

在報告中，江澤民就此問題進行了如下表述：“在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！?/p>

這個表述簡明而精當，局內(nèi)人一聽可知：這實際上意味著建國以來一直實行的國有資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”的模式走到了盡頭。盡管報告仍然強調(diào)“堅持國家所有”，但由于地方政府將享有完整的出資人權(quán)益，即將有可能自行決定這部分資產(chǎn)的拍賣、轉(zhuǎn)讓等事宜，事實上也就相當于擁有了屬于自己的那部分產(chǎn)權(quán)——有學者將其簡稱為“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”。

經(jīng)濟學家、十六大報告起草組經(jīng)濟組負責人張卓元對《財經(jīng)》說，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，可以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有利于企業(yè)清晰產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)?？梢韵胍姷氖牵乱徊?，中央和地方也許會坐在一起，對中央和地方資產(chǎn)的邊界進行劃分。

據(jù)可靠消息，為了十六大報告中的這幾句話，中央有關(guān)部門早在今年年初就要求國務院體改辦成立課題組，前往國資改革的前沿陣地上海、深圳、吉林等地深入調(diào)研，歷經(jīng)大半年時間，最終形成了課題報告。該報告為十六大報告中關(guān)于國資管理體制改革部分提供了最直接的意見建議。以此報告為藍本，經(jīng)過反復討論，最后形成了十六大報告的相關(guān)內(nèi)容。

幾乎與此同時，國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所亦受國務院委托進行相關(guān)的研究。據(jù)悉，對他們的要求已落實到如何進行具體操作的層次。

種種跡象均表明，如此重大的政策變動，應是來自于中央高層，且思路早在各路人馬展開調(diào)研之前便已堅定。因此，有專家認為，地方自主權(quán)的加大，無疑將加快調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的速度，這正是中國經(jīng)濟發(fā)展進程中亟待解決的問題之一。

從“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”到“國家所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益”，一個表述的改變濃縮了十幾年的爭論、實踐與期盼，一次關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的突破性變革在2002年11月8日通過十六大報告昭示天下，而其引發(fā)的諸多方面的利益格局調(diào)整則更為深刻。

從“分級管理”到“分級行使產(chǎn)權(quán)”

兩字之差，意味著將來地方政府可獲得對其享有所有者權(quán)益的那一部分資產(chǎn)的處置權(quán)，而不必事事報中央審批

時序已近2002年底，北大方正集團的改制方案上報財政部已經(jīng)快兩年了，至今仍未得到批復。改制杳無音信，期盼著通過改制使方正獲得重生的方正員工又在期待中進入了一個新的冬天。

北大方正于2001年初制定的改制方案，其核心是將總資產(chǎn)的35％以股份的形式量化給職工。這正是改制的難點所在，因為在方正的額頭上赫然印著四個字——“國有資產(chǎn)”。

2001年夏天，時任副董事長的魏新對記者談及方正的困境時，總是會說同一句話：“你把方正看做國有企業(yè)，就會知道它所有的問題所在?！痹谖盒庐敃r的計劃里，如果第一步改制成功，北大校方所占股份大約可以縮減到35％～40％，從而變現(xiàn)出10億～20億元給學校，然后再找一家公司進入企業(yè)。“這樣企業(yè)的股東結(jié)構(gòu)比較好，對學校應該是一件比較合算的事?！笨墒?，由于方正的國有資產(chǎn)性質(zhì)，其改制每一步都得嚴格報財政部企業(yè)司審批，只能是行之遲遲。

在中國現(xiàn)有的體制下，按隸屬關(guān)系，國有企業(yè)可以分為兩類：一類是屬于中央管理的國有企業(yè)，簡稱中央企業(yè)；另一類是屬于地方管理的國有企業(yè)，簡稱地方國有企業(yè)。根據(jù)管理主體的不同，中央政府和地方各級政府分別對企業(yè)行使管理權(quán)，但前提條件是，無論誰出資，企業(yè)產(chǎn)權(quán)都歸全國人民所有，地方只擁有管理權(quán)。

產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)當然是兩個概念，不過在大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，在從建國后到上世紀80年代的漫長歲月里，區(qū)分這兩個概念并沒有太多的實際意義。對國有企業(yè)而言，都只提管理權(quán)，不提所有權(quán)。直到改革開放后，多種經(jīng)濟成份經(jīng)濟組織的重新出現(xiàn)，所有權(quán)概念才逐步浮出水面。

1988年以后，面對日漸增多的企業(yè)合資等現(xiàn)狀，為解決國有資產(chǎn)管理混亂等問題成立了國有資產(chǎn)管理局。1993年特別是1995年以后，地方中小企業(yè)轉(zhuǎn)制速度加快。但在1998年之前，國有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的通常路徑為先報專業(yè)經(jīng)濟部門，再由專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)報地方或中央國有資產(chǎn)管理局批準。由于出資人并不清晰而傳統(tǒng)觀念干擾時有發(fā)生，企業(yè)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)制多發(fā)生于小企業(yè)，且范圍仍相當有限。轉(zhuǎn)制中缺乏公開、公平的問題也時有發(fā)生。

1998年，原國有資產(chǎn)管理局撤銷，其國資管理職能移交財政部企業(yè)司。與此同時，各專業(yè)經(jīng)濟部門撤銷后，對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的管理職能也分散到了各個政府職能部門。這一時期，國有企業(yè)“所有者到位”進一步被置入議程。按照國有資產(chǎn)“國家所有，分級管理”的原則，國企改制、轉(zhuǎn)讓方案被進一步明確要由中央政府批準。大企業(yè)轉(zhuǎn)制例如聯(lián)想，作為高科技企業(yè)給予員工一定的股份，最終要由財政部批準。這樣的大企業(yè)轉(zhuǎn)制甚至會成為總理辦公會的議題。

當然，即使在1998年以后，一些地方的小企業(yè)改制也并不全經(jīng)中央批準，只在少數(shù)情況下由于影響了穩(wěn)定，“鬧出事來”，才最終受到中央干預；至于方正這樣的知名大企業(yè)，按程序報批直至財政部則屬必然。

層層報批意味著等待，更表明命運難測。于是，一方面，改制重組是國企改革的方向已無疑義，另一方面，現(xiàn)實中改制卻又經(jīng)常遭遇重重障礙——有時是政府部門的觀念問題，比如擔心國有資產(chǎn)的流失；有時是出于種種現(xiàn)實的考慮，比如穩(wěn)定民心；有時甚至只是一些純粹技術(shù)性的因素：要改制的企業(yè)千千萬萬，而具體的幾個職能部門縱有千頭萬臂，又豈能顧得過來？

顯而易見，這次十六大報告對于國有資產(chǎn)“國家所有、分級行使產(chǎn)權(quán)”的論述一旦兌現(xiàn)，將會從根本上改變這種局面。作為可以“履行出資人職責”的地方政府，將可以比較直接地對相關(guān)企業(yè)作出改制決策；而地方政府對自身轄下的企業(yè)會有更切近的了解，利益關(guān)系也更為緊密，改制的推進亦減少了阻力。

從“分級管理”到“分級行使產(chǎn)權(quán)”，幾字之差，意味重大。

“分級所有”：目標與過渡

相當長的一段時間里，是否需要采取“分級所有”曾頗有爭議

究竟如何界定國有資產(chǎn)的歸屬，多年來素有爭議。

與往昔實施的“國家所有、分級管理”的原則不同，部分學者近年來曾呼吁“分級所有”。亦即地方的國有企業(yè)完全和徹底地屬當?shù)卣?，地方政府擁有對該企業(yè)的全部所有者權(quán)益。

“分級所有”論者稱，中國是一個大國，必須承認地方利益的存在。目前中國財政體制事實上已是分級體制，應實現(xiàn)財權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的有效統(tǒng)一。一級事權(quán)需要一級財權(quán)來作保證，而一級財權(quán)的形成又必須擁有一級清晰的產(chǎn)權(quán)。沒有產(chǎn)權(quán)，財權(quán)只是無源之水。中央政權(quán)不給地方這些權(quán)力和責任，地方政府就會躺中央政府的懷抱里，只會找中央政府要錢。清華大學教授魏杰就此提出：“如果市場經(jīng)濟的原則是誰出資誰所有，為什么地方出資創(chuàng)辦的企業(yè)就不能由地方行使出資人權(quán)利呢？”

國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所一位國資研究專家舉例說：“我們的社會保障體系為什么建立不起來？就是因為地方政府沒有相應的國有資本所有權(quán)和益，會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的?！?/p>

另有觀點認為，如果實行分級所有體制，將固化各級政府的利益格局，保護地方政府的所有者權(quán)益。產(chǎn)權(quán)可以在不同級政府間交易，但是不可以平調(diào)。而過去把下級政府的好企業(yè)收上來，本級政府的差企業(yè)放下去，這種行為大大挫傷了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

然而，“國家所有、分級管理”的主張者們并不同意這種主張。道理也很簡單：某一地區(qū)國有經(jīng)濟的發(fā)展，通常是全國上下共同支持的結(jié)果，并不能認定為當?shù)氐囊患嘿Y產(chǎn)。而且，如果實行“分級所有”，最大的問題是有可能帶來國體的變化或政治體制的變化，存有政治風險。

“分級管理”作為主流觀點，在現(xiàn)實中居于主導地位，而“分級所有”近年來也時有主張。五年前的中共十五大期間，國務院發(fā)展研究中心曾經(jīng)組成由吳敬璉領(lǐng)銜的課題組就“國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組”發(fā)表專題報告，其中第三部分“建立國有資產(chǎn)管理新體制”在提到出資人到位、統(tǒng)一管理、分類管理等問題的同時，亦建議“在適當調(diào)整各級政府管轄范圍的基礎(chǔ)上，改現(xiàn)有的分級管理為分級所有”。1999年十五屆四中全會前夕，國研中心再次向中央提交了“國企改革攻堅十五題”的研究報告，其中也提到從“一級所有多級管理向多級所有過渡”。

2002年10月28日，十六大召開前夕，世界銀行和國務院發(fā)展研究中心召開了一個國有資本管理和國有企業(yè)改革研討會。會上，國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所課題組提交了一份報告，再次提出了要逐步變“分級管理”為“分級所有”的看法。

在辯爭中，變革最終這樣發(fā)生——十六大報告提出的“國家所有，中央政府和地方分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益”。這種有別于分級管理和分級所有的提法，可謂第三種提法——“分級行使產(chǎn)權(quán)”。

此主張的要義是將終極所有權(quán)和出資人產(chǎn)權(quán)的概念分離，強調(diào)國家對所有中央和地方資產(chǎn)擁有終極所有權(quán)，出資人行使的是產(chǎn)權(quán)職能，和終極所有權(quán)是兩個概念。

“分級行使產(chǎn)權(quán)”說在實踐操作中必然涉及對“出資人職能”的理解。有經(jīng)濟學家對其解釋是“完整地占有、使用、轉(zhuǎn)讓和剩余索取權(quán)以及自主選擇經(jīng)營者的權(quán)力”。世界銀行的企業(yè)重組專家張春霖指出：“這比真正的分級所有僅有一點差別，就是中央政府保留了資產(chǎn)的終極所有權(quán)。但是具體處置國有資產(chǎn)，比如說誰來決定兼并的價格時，中央政府與地方政府是分開的。”

“最通俗的理解，母公司持有子公司的產(chǎn)權(quán)，但母公司可能不是終極所有者，母公司背后還另有出資人?！币晃粎⒓恿梭w改辦課題組的國資專家認為。

他解釋說，十六大報告中提出的分級行使出資人職責只是行使出資人產(chǎn)權(quán)，并非行使終極所有權(quán)?！斑@樣，國有資產(chǎn)國家所有，在法律上全國的國有資產(chǎn)歸全國人民所有，這并沒有改變。”

他認為：“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”必須滿足兩個前提：一是國家必須統(tǒng)一制定法律法規(guī)；二是由于中央政府代表終極所有權(quán)，必要時擁有最后統(tǒng)一配置資源的權(quán)力。在這兩個前提下，“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”既解決了“分級所有”可能帶來的政治分割問題，又解決了“分級管理”帶來的國有資產(chǎn)無人最終負責的問題。

“分級所有”的目標并未放棄。國研中心企業(yè)研究所的課題報告即提出，應用三至五年或稍長的時間，梳理有關(guān)的經(jīng)濟和法律關(guān)系，結(jié)合分級財政體制的健全過程，最終完成向“分級所有”體制的徹底轉(zhuǎn)變。

“分家”模糊地帶

對于如何劃分中央和地方履行國有資產(chǎn)出資人職能的邊界，存在大量模糊地帶，十六大報告只是指出了政策方向，距離具體操作還有很長的路要走

2001年，在一個非公開場合，有人曾問海爾CEO張瑞敏為什么企業(yè)不進行改制，搞經(jīng)理層收購（MBO），張瑞敏表示，一方面企業(yè)現(xiàn)在運行正常，還沒有迫切到需要改制的程度，另一方面，還要再看看政策走向。其時，春蘭改制在中央政府干預下失敗未久，張瑞敏顯然不想冒太大的政策風險。家電業(yè)的另一巨頭TCL早在1997年便開始了改制的歷程。在惠州市政府積極支持下，直至今年改制才塵埃落定。即便如此，TCL改制的整個過程和采取的策略至今遲遲沒有公布。負責整個股權(quán)改制方案的TCL董事虞躍明曾經(jīng)說過：“如果與此相關(guān)的方方面面人士都還沒有吃透方案，就拿到社會上去講、去分析的話，弄不好就會把方案給扼殺了。”

“分級行使產(chǎn)權(quán)”方略對于海爾和TCL們事關(guān)重大。分析家說，如果這兩家確屬地方出資發(fā)展起來的競爭性企業(yè)被明確屬于地方，未來的改制進程將較為暢順。不過，在確定“分級行使產(chǎn)權(quán)”之后，究竟如何劃分中央地方資產(chǎn)是一項復雜的工作，大企業(yè)歸屬目前仍在未定之天。

對于資產(chǎn)劃分，十六大報告中相當明確地提出了基本原則：“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責?！?/p>

學者們普遍認為這一劃分相當清楚，而如何界定“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全”和國有企業(yè)和基礎(chǔ)設施，如何界定“重要自然資源”，則會成為近期相關(guān)改革中的重要任務。與此同時，現(xiàn)有的“分級管理”框架下形成的國有資產(chǎn)歸屬，很可能成為未來劃分出資人權(quán)限的基礎(chǔ)。

例如國務院發(fā)展研究中心課題組的方案便提出，未來資產(chǎn)劃分時，應當遵循誰投資誰所有的原則；同時，由上級政府投資但下放歷史長的國有企業(yè)可由地方履行出資人職責。

按此原則，類似于TCL等身處競爭性行業(yè)，而且主要是靠地方出資、或地方支持和企業(yè)自身努力最終發(fā)展壯大的企業(yè)，無論其最終如何聞名遐邇，毫無疑問應當屬于“地方產(chǎn)權(quán)”范疇。

但有些企業(yè)情況可能較為復雜。一位專家指出，建國50多年來中央和地方的國有資產(chǎn)從來就沒有認真地算過賬，在不同時期，很多國企經(jīng)歷了從地方管理到中央管理的"上收"，也經(jīng)歷了由中央管理到地方管理的"下放"。這樣的企業(yè)，投資管理關(guān)系相當混亂，難以理清。

20世紀50年代時中國的計劃經(jīng)濟剛剛建立，有感于中央政府及其各個部門對地方和企業(yè)管得過多，1956年9月，中共第八次全國代表大會根據(jù)毛澤東《論十大關(guān)系》的精神，開始了國有企業(yè)的第一次下放。不料，城市工業(yè)在迅速發(fā)展的同時，整個經(jīng)濟生活也陷于嚴重混亂。不得已，在50年代末，中央又決定上收一些權(quán)力，一些企業(yè)隨之被收回。

到了60年代，國家一些重要行業(yè)試辦“工業(yè)托拉斯”，大批企業(yè)重歸中央。60年代中期，“統(tǒng)得過多、管得過死”的老問題再次出現(xiàn)，70年代企業(yè)便又經(jīng)歷了一次下放歷程，而結(jié)果與第一次下放如出一轍，最后不得已再次回收權(quán)力。

到了80年代前期，一部分國有企業(yè)被再次“下放”地方，進行屬地管理，以期調(diào)動地方改革和發(fā)展的積極性。冶金、機械、電子等行業(yè)中央企業(yè)大部分下放，其中包括首鋼、武鋼等特大型企業(yè)。而80年代末和90年代初，興起了企業(yè)集團的熱潮，又有一些企業(yè)被收回。此后，隨著國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中央決定對國有企業(yè)實施“抓大放小”政策，又將一批企業(yè)劃給地方管理。1998年，煤炭部、有色金屬總公司等專業(yè)經(jīng)濟部門的撤銷，更使得煤炭企業(yè)全部下放地方，有色金屬等行業(yè)絕大部分企業(yè)“下放”地方。

就在這反反復復的“收放”中，國有企業(yè)中央政府與地方政府的出資關(guān)系、管理關(guān)系，都變得像理不清的亂麻。

國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁在媒體撰文指出，實行股權(quán)多元化，從引入新股東身份看，可分為包括外部法人、自然人、民企和外企的“外部型股權(quán)多元化”和主要包括經(jīng)理人員在內(nèi)的內(nèi)部職工“內(nèi)部型股權(quán)多元化”。從股本總規(guī)模和國有股本規(guī)模看，可分為以發(fā)行上市、定向募股等增資擴股方式為主“稀釋型股權(quán)多元化”和國有股出售轉(zhuǎn)讓的“退出型股權(quán)多元化”。為什么目前占主流的型式是“內(nèi)部型股權(quán)多元化”和“稀釋型股權(quán)多元化”？因為這樣可以回避將國有股向外出售帶來的意識形態(tài)爭議問題，可以克服職工的抵觸心理，可以將改制與對職工的養(yǎng)老保障補償結(jié)合起來，也可以節(jié)約尋找外部購買者的搜索成本和識別成本。

由于“內(nèi)部型”改制中的國有股轉(zhuǎn)讓和國有資產(chǎn)出售很難有一種透明、競爭性的和獲得債權(quán)人同意的機制，容易出現(xiàn)自發(fā)的“私下的非國有化”。

十六大報告使地方政府明確獲得國有股轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而獲得大部分國企改制的主導權(quán)。一些地方已經(jīng)敏銳地、充分地利用了這些有利條件，出臺或正在醞釀國企改革政策，一些企業(yè)已經(jīng)或準備通過新的形式來實行改制。比如在深圳，市政府成立了“國有企業(yè)國際招投標與改革辦公室”，頒布了相應文件，旨在推動深圳數(shù)十家大型國有企業(yè)獨資集團公司從國際上引入戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)顯著的企業(yè)股權(quán)多元化。

而另一個迫在眉睫的后續(xù)問題是，隨著國有資產(chǎn)“國家所有、分級行使產(chǎn)權(quán)”進入具體操作，會有相當一部分國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域退出。不管在退出的過程中還是在退出之后，公平的規(guī)則和有效的監(jiān)督是極其重要的，這是改革目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵?！胺鲜袌鼋?jīng)濟原則的監(jiān)管體系的建設和民主法治建設要跟上，不能少數(shù)官員說了算，否則可能滋生腐敗和其他經(jīng)濟社會問題?！眳蔷喘I說。

張卓元對《財經(jīng)》說，對于國有資產(chǎn)在中央與地方的再調(diào)整，應該以十六大報告為原則，通過立法來規(guī)范。

在歷經(jīng)十數(shù)年的變遷之后，國有資產(chǎn)管理體制終于在今天進入了一個新的階段。當然，十六大報告的論述只是一個原則性的意見，更有操作性的細則還有待于制定。而在國有資產(chǎn)劃分形成的格局中，必然存在地方內(nèi)部、地方與地方之間利益不平衡的問題。對此，一位曾參與十六大報告調(diào)研的專家在接受記者采訪時表示：“要向前看，歷史問題暫且擱置。”

這位專家打了一個比喻：“一場馬拉松比賽，有人穿了一雙全新的阿的達斯跑鞋，有人穿了一雙舊解放鞋。確實不太公平，但先跑吧，在跑的過程中，那個穿舊鞋的人沒準會得到贊助，換了一雙更新更好的跑鞋；而起先穿阿的達斯的人也許不愛惜，一年之后，鞋就穿爛了。誰能成為馬拉松的冠軍是不一定的事情?！?/p>

“畢竟，目前‘關(guān)系國計民生的企業(yè)已經(jīng)不多了，這應該會成為國有企業(yè)一次新的下放?！睆埓毫卣f，“重要的是往前走。”

國資管理體制改革大事記

▲1988年8月國務院決定成立國家國有資產(chǎn)管理局，以行使對中華人民共和國境內(nèi)外全部國有資產(chǎn)的管理職能。

▲1993年11月中共中央十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。這意味著在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念。

▲1993年以后深圳、上海等地開始進行國有資產(chǎn)管理體制的探索。

▲1998年國務院機構(gòu)改革過程中，國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部。在同一次機構(gòu)改革過程中，機械、化工、內(nèi)貿(mào)、煤炭等15個以主管行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要職能的專業(yè)經(jīng)濟部門被改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的"局"，并明確不再直接管理企業(yè)。

▲2001年2月國家經(jīng)貿(mào)委下屬九個國家局被撤銷。

▲2002年11月黨的十六大宣布在堅持國家所有的前提下，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，并將在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。