在外資快遞公司與中國郵政部門的“委托”爭端背后，是國家郵政總局與外經(jīng)貿(mào)部十余年的行業(yè)監(jiān)管權(quán)之爭

回合

盡管并不心甘情愿，但跨國快遞公司們還是不得不向中國國家郵政總局低頭了：按照郵政總局與外經(jīng)貿(mào)部、信息產(chǎn)業(yè)部9月5日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)物品寄遞業(yè)務(wù)的補(bǔ)充通知》（以下簡稱“補(bǔ)充通知”），在11月5日之前，包括DHL(敦豪)、TNT(天地快運(yùn))、FeDex(聯(lián)邦快遞)、UPS(聯(lián)合包裹公司)在內(nèi)的這些跨國快遞公司，要經(jīng)營進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)物品寄遞業(yè)務(wù)，必須到郵政部門辦理委托手續(xù)，期限屆滿后未辦理委托手續(xù)的，不得繼續(xù)經(jīng)營信件和具有信件性質(zhì)物品的寄遞業(yè)務(wù)。

此前，外資快遞公司開展國際快遞業(yè)務(wù)只需外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)即可，現(xiàn)在，他們必須多履行一道手續(xù)：到郵政部門辦理一份委托書。

“較之64號文件，現(xiàn)在的委托要求已經(jīng)寬松許多了?！币晃辉谌A外資快遞公司的業(yè)務(wù)主管對《商務(wù)周刊》表示，此前，中國郵政總局在2月4日發(fā)布的《關(guān)于貫徹信息產(chǎn)業(yè)部等部門有關(guān)進(jìn)出境信件寄遞委托管理文件的通知》（以下簡稱為“64號文件”）中，明文禁止外國快遞公司處理任何重量小于500克的包裹和信件，而大部分的包裹、信件重量其實都在這個標(biāo)準(zhǔn)以下。

在諸多跨國速遞企業(yè)看來，中國郵政的做法是一種具有保護(hù)主義色彩的非市場舉措，是“與中國對WTO所作承諾的精神相沖突的”。

在中國加入WTO的法律文件中，中國在快遞業(yè)務(wù)領(lǐng)域有著明確的開放承諾，包括一年內(nèi)允許外資公司擁有多數(shù)股權(quán)，并在4年內(nèi)允許設(shè)立外資獨(dú)資的子公司。而在《中華人民共和國加入WTO議定書》“附件九”中規(guī)定：“對于各合同協(xié)議或股權(quán)協(xié)議，或設(shè)立或批準(zhǔn)現(xiàn)有外國服務(wù)提供者從事經(jīng)營或提供服務(wù)的許可中所列使用權(quán)、經(jīng)營和活動范圍的條件，將不會使之比中國加入之日時更具限制性?！备鶕?jù)這一規(guī)定，在中國入世前就已經(jīng)向合資快遞企業(yè)開放的經(jīng)營范圍，在入世之后不能縮水，否則就意味著違反了中國入世承諾。

跨國快遞公司們認(rèn)為，國際快遞行業(yè)即屬于“附件九”規(guī)定之列。

美中貿(mào)易全國委員會對《華爾街日報》說：“中國對快遞郵件實行的新的限制將使現(xiàn)有的市場規(guī)則發(fā)生倒退?！?/p>

現(xiàn)在，囿于來自各方的壓力，在新的“補(bǔ)充通知”中，國家郵政總局放棄了500克的重量限制。不過，它保留了一項重要要求：即所有外資速遞公司必須向中國郵政的各級地方部門登記，獲得所謂的“委托”執(zhí)照。

國家郵政總局的立場軟化似乎并沒有讓外資速遞公司們感到滿意。UPS駐香港的發(fā)言人表示，他們計劃按要求進(jìn)行登記，但期待中國政府作出進(jìn)一步解釋。

在經(jīng)過外經(jīng)貿(mào)部、國家郵政總局、信息產(chǎn)業(yè)部長達(dá)10個月的多方協(xié)調(diào)后，這場有關(guān)郵政專營與外資快遞企業(yè)之間的爭端暫時歸于沉寂，只是事情卻遠(yuǎn)未塵埃落定。

“現(xiàn)在只等于有了一個初步結(jié)果，問題并沒有完全解決?！弊鳛橥赓Y快遞公司行業(yè)協(xié)會代言人的中國國際貨運(yùn)代理協(xié)會副會長李力謀對《商務(wù)周刊》說。

64號文件風(fēng)波：快遞監(jiān)管權(quán)之爭

盡管外資快遞公司與郵政部門表現(xiàn)出的爭端格外吸引眼球，但在這個表象背后，一些政府部門之間的利益沖突同樣暗流涌動。

中國通信協(xié)會郵政委員會顧聯(lián)瑜教授對《商務(wù)周刊》說，一直以來，外經(jīng)貿(mào)部掌握著對國際快遞業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)。從1979年日本OCS(海外新聞普及株式會社)首次進(jìn)入中國市場，與當(dāng)時的外經(jīng)貿(mào)部下的中國對外貿(mào)易運(yùn)輸總公司簽署委托代理協(xié)議開始，外經(jīng)貿(mào)部一直作為合資快遞企業(yè)的主管部門存在，順理成章地負(fù)起了管理的職權(quán)。

“但郵政總局對此并不認(rèn)同。雙方鬧得很厲害?！鳖櫬?lián)瑜說，郵政總局與外經(jīng)貿(mào)部對快遞監(jiān)管權(quán)之爭由此發(fā)軔。

1995年6月，在國務(wù)院的授權(quán)下，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《中華人民共和國國際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理規(guī)定》，這份規(guī)定指出，國際貨運(yùn)代理企業(yè)可以從事除私人信函外的國際快遞業(yè)務(wù)。兩個月后，當(dāng)時的郵電部就聯(lián)合國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)特快專遞業(yè)務(wù)市場管理的通知》，要求各級工商行政管理部門對“未經(jīng)郵政企業(yè)委托，而已核準(zhǔn)經(jīng)營具有信件性質(zhì)物品特快專遞的企業(yè)，應(yīng)按規(guī)定變更其經(jīng)營范圍?！?/p>

媒體披露說，其后，外經(jīng)貿(mào)部很快發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步明確航空快遞業(yè)務(wù)是國際貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)的組成部分的通知》作為回應(yīng)：“凡經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)經(jīng)營國際快遞業(yè)并在國家工商行政管理局登記注冊的企業(yè)，均享有合法經(jīng)營權(quán)。”通知中還意味深長地指出：“郵電部門成立的快遞公司也是外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)成立的?！?/p>

而64號文件的出臺，將這種爭端拋到了最高點(diǎn)。

2001年，美國“9·11”事件后，中國國務(wù)院辦公廳于11月15日下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信件印刷品等寄遞業(yè)務(wù)管理防止炭疽桿菌的緊急通知》。12月20日，信息產(chǎn)業(yè)部、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部以及國家郵政總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)委托管理的通知》(下稱“聯(lián)合通知”)，要求從事國際快遞業(yè)務(wù)的國際貨運(yùn)代理企業(yè)，開展“進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)”，需在60天內(nèi)到郵政部門辦理委托手續(xù)。而具體委托辦法由三個單位研究以后制定。

在兩部一局聯(lián)合通知后，國家郵政局在信息產(chǎn)業(yè)部、外經(jīng)貿(mào)部并不知情的情況下，單方面在2002年2月4日發(fā)出了“64號文件”。

“幾方爭論的焦點(diǎn)在于，64號文件提出了中國郵政具有500克以下函件的專營范圍?！鳖櫬?lián)瑜說，按照國際快遞企業(yè)的說法，如果專營范圍成立的話，這些公司近60％的業(yè)務(wù)將不能開展。而事實上，500克的說法并沒有法律依據(jù)，現(xiàn)行的《郵政法》里也沒有相關(guān)規(guī)定，而是國家郵政局此次私自定立的標(biāo)準(zhǔn)。

“64號文件”顯然引起了外資公司的強(qiáng)烈不滿，包括DHL、UPS在內(nèi)的大型跨國快遞企業(yè)在4月15日聯(lián)合簽署了一份意見書，緊急呈交給國務(wù)委員吳儀，并抄報國務(wù)院副總理李嵐清、吳邦國以及對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部副部長馬秀紅、部長助理高虎城，抄送給國務(wù)院辦公廳，國務(wù)院法制辦，全國人大常委會法工委等一系列單位。

事情越搞越大。而事實上，國家郵政總局文件單方出臺后，也招致外經(jīng)貿(mào)部和信息產(chǎn)業(yè)部的不滿。一位接近國家郵政局高層的人士對《商務(wù)周刊》透露，外經(jīng)貿(mào)部在接到國際快遞企業(yè)的申訴函件后，向朱基總理呈交了一份工作報告，提出郵政總局的做法欠妥，會招致其他國家對中國履行WTO承諾的質(zhì)疑。朱總理對此作出批示，要求妥善解決這一問題。

最后，由國務(wù)院秘書局出面，召開信息產(chǎn)業(yè)部、外經(jīng)貿(mào)部、郵政總局三方聯(lián)席會議。協(xié)調(diào)的結(jié)果就是9月5日的“補(bǔ)充通知”，明確郵政專營范圍除了私人信函，外加了“縣及縣以上黨政軍機(jī)關(guān)的信函”，其他業(yè)務(wù)跨國快遞公司可以經(jīng)營。而且，放松了委托要求，只要總公司辦理了業(yè)務(wù)委托手續(xù)，分公司可簡化委托程序。而所謂郵政專營500克以下信函的說法，也不再提及。

表面上看，這等于否掉了郵政總局64號文件的單方規(guī)定。但經(jīng)過這一回合的較量，國家郵政總局還是如愿以償拿到了對國際快遞業(yè)務(wù)的行業(yè)監(jiān)管權(quán)。而在此前，有關(guān)國際快遞業(yè)務(wù)的管理權(quán)之爭一直是郵政總局與外經(jīng)貿(mào)部爭執(zhí)的焦點(diǎn)。

專營，還是壟斷？

在中國國際貨運(yùn)代理協(xié)會副會長李力謀看來，郵政苦心孤詣于“專營”和監(jiān)管這兩把殺手锏，用意很簡單：扶植自己的孩子EMS。按照2000年的數(shù)據(jù)：在國際快遞業(yè)務(wù)方面，郵政的增長不足14%，而同期UPS在中國的增長速度高達(dá)45%。而最新的統(tǒng)計數(shù)字顯示，EMS國際快遞業(yè)務(wù)的市場份額已經(jīng)被嚴(yán)重蠶食，2001年留給它的蛋糕只剩下了1/3，而此前EMS的份額曾一度達(dá)到過九成以上。

但是對于郵政壟斷的指責(zé)，中國通信協(xié)會郵政委員會顧聯(lián)瑜教授并不認(rèn)同?！皬睦碚撋险f，政府要求郵政業(yè)務(wù)專營，這屬于政府壟斷，而不是市場壟斷。”顧一字一頓地對《商務(wù)周刊》說。但顧并不否認(rèn)，要尋找加入WTO以后的出路，中國郵政必須改革政企不分的官商體制。

郵政市場開放問題將不可避免?！遍L期從事郵政業(yè)務(wù)研究的顧聯(lián)瑜說，在郵政普遍服務(wù)方面，沒有人會要求市場化，這部分任務(wù)只能落到中國郵政頭上；而諸如郵政儲蓄、報刊發(fā)行、速遞業(yè)務(wù)等有利可圖的好買賣，跨國公司則一再要求按照市場規(guī)則運(yùn)作。

WTO遵循公平、公正的規(guī)則，但事實上，很難做到各方利益的均衡。以郵政領(lǐng)域而言，盡管都承諾對等開放，但一是國外公司不需要擔(dān)負(fù)普遍服務(wù)的任務(wù)，其二，外國公司有實力進(jìn)入中國市場，而中國郵政企業(yè)要想進(jìn)入到別國市場可能就難上加難了。”顧聯(lián)瑜對此頗為顧慮。

“我們惟一的目的，就是保住我們的市場開放底線。WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定中，有關(guān)快遞業(yè)服務(wù)市場開放承諾明確注明：中國郵政當(dāng)局規(guī)定的專營業(yè)務(wù)除外?！鳖櫬?lián)瑜說。

中國郵政在拼命擴(kuò)大著自己專營的業(yè)務(wù)范圍，但這畢竟還是有悖于一個明顯的趨勢：國際郵政市場與業(yè)務(wù)的整體開放。從國際范圍內(nèi)看，郵政專營業(yè)務(wù)范圍的縮小已是大勢所趨。北歐瑞典等國郵政業(yè)務(wù)已經(jīng)完全對外資開放，一個最新的例子是，英國郵政今年9月決定向德國郵政局部開放國內(nèi)郵政專營市場，而且承諾5年內(nèi)市場完全放開。