2001年11月26日下午，中國電信設(shè)在各省會(huì)城市的電視電話會(huì)議室里座無虛席，全國治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序電視電話會(huì)議正在召開。此距上次國土資源部把各地國土資源廳局長(zhǎng)、主管副廳局長(zhǎng)以及負(fù)責(zé)礦業(yè)管理的處長(zhǎng)們請(qǐng)到北京，召開相同主題的工作會(huì)議，剛剛過去兩個(gè)多月。

會(huì)議密度如此之大，在相當(dāng)大程度上體現(xiàn)了事態(tài)的嚴(yán)重性。2001年各地不斷發(fā)生的礦業(yè)安全事故，尤其是震驚全國的南丹礦重大透水事件，更將國家礦業(yè)主管——國土資源部門推上了風(fēng)口浪尖。

南丹慘案之后，一位深知中國礦業(yè)現(xiàn)狀的專家說：“南丹出事只是早晚的問題，全國類似于南丹這樣秩序混亂、隨時(shí)可能發(fā)生重大安全事故的礦山還有很多。”為了改變這種狀況，政府礦管部門又一次將“治理整頓”作為制止礦業(yè)秩序混亂的最直接手段。

而這一做法，并不新鮮。早在1996年，中國就開始了一次長(zhǎng)達(dá)四年之久的礦業(yè)秩序治理整頓。一位地方礦管局局長(zhǎng)甚至用“有些殘忍”來回憶那次整頓動(dòng)用手段之強(qiáng)硬。然而，四年之期的整頓結(jié)束剛不過一年，南丹事件就用事實(shí)證明了這種行政整頓手段與實(shí)際管理效果無奈的背離。

當(dāng)?shù)V業(yè)遭遇市場(chǎng)

追根溯源，中國礦業(yè)秩序的混亂，在于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的混亂。

在20世紀(jì)80年代之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的采礦探礦由國家全包，相應(yīng)的資源管理由對(duì)口的工業(yè)部門如石油部、冶金部、煤炭部等負(fù)責(zé)，企業(yè)只負(fù)責(zé)開采，在哪里采、采多少，都由主管工業(yè)部門做計(jì)劃決定。

改革開放后，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得這種計(jì)劃型的礦業(yè)開發(fā)體制滿足不了日益膨脹的能源需求。國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)司司長(zhǎng)曾紹金回憶說：“那時(shí)有錢買不到煤，電廠開不了工，全國都出現(xiàn)了能源緊張?！?/p>

為了緩解能源緊張，1985年，中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出了“大礦大開，小礦放開，強(qiáng)化開采，有水快流，國家、集體、個(gè)人一起上”的口號(hào)。

政策的轉(zhuǎn)變，使礦藏所在地區(qū)瞬間萌生出通過采礦迅速發(fā)展致富的愿望。全國上下很快掀起了開礦熱潮。“誰想采礦就采礦，想在哪兒采就在哪兒采?！痹B金司長(zhǎng)這樣回憶當(dāng)年的情景。

小秦嶺，位于陜西與河南交界，曾是中國第二大金礦產(chǎn)區(qū)。20世紀(jì)80年代至90年代的十幾年里，小秦嶺金礦區(qū)和全國其它礦區(qū)一樣，變成了沒有管制的采礦集貿(mào)市場(chǎng)。有資料稱，在陜西潼關(guān)，蜂擁上山采金者最多時(shí)高達(dá)13萬人。千軍萬馬齊采金的局面嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐慕鸬V資源。潼關(guān)深500米以內(nèi)的淺層金礦已基本被采完，中央直屬的文峪金礦探明儲(chǔ)量也被蜂搶而空。同時(shí)，由于亂采濫挖，小秦嶺的生態(tài)受到嚴(yán)重破壞，1994年7月的一場(chǎng)泥石流造成西峪上百人死亡和失蹤。這場(chǎng)新中國建國后最嚴(yán)重的 “礦災(zāi)”，成為1996年那次大規(guī)模礦業(yè)秩序清理整頓的導(dǎo)火索。

盡管小秦嶺前后歷經(jīng)幾十次上規(guī)模的清理整頓，卻并未能阻止十幾年打游擊式的濫采亂挖。到1996年，小秦嶺金礦易于開采資源已基本損失殆盡。

管理滯后的無奈

迅猛的采礦潮顯然把政府打了個(gè)措手不及，顯示出管理的滯后。當(dāng)市場(chǎng)只能以一種無序的狀態(tài)運(yùn)行時(shí)，國有礦山資源得不到有效的保護(hù)，搶礦幾乎成為一種必然。國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院副研究員方敏說，最高峰時(shí)，中國共擁有大大小小礦業(yè)企業(yè)29萬個(gè)，超過了世界其他國家礦業(yè)企業(yè)的總和。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在第一部《礦產(chǎn)資源法》頒布前后，全國70％以上的國有礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、個(gè)體與國有大礦爭(zhēng)搶資源的現(xiàn)象。

和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的采礦體制相比，成千上萬采礦企業(yè)的出現(xiàn)，實(shí)際上意味著礦業(yè)市場(chǎng)的形成。但是，由于缺乏相應(yīng)的管理，混亂幾乎是必然的結(jié)果。政府顯然意識(shí)到了這一點(diǎn)，就在礦業(yè)開發(fā)放開的第二年，中國第一部《礦產(chǎn)資源法》于1986年倉促問世。但是這部礦法，包括日后陸續(xù)制定一系列有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的法規(guī)，依然具有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，只強(qiáng)調(diào)了政府的管理，卻忽視了市場(chǎng)的作用，使礦業(yè)開發(fā)依舊難以與市場(chǎng)接軌。如獲得探、采礦權(quán)要靠政府審批，礦業(yè)開發(fā)以國有企業(yè)為主導(dǎo)，礦產(chǎn)品需由國家統(tǒng)一收購、不得私下買賣等等。

由于獲得采探礦許可證無須付出成本，進(jìn)入礦業(yè)開采后，中小企業(yè)短期行為嚴(yán)重，不愿作太多的投入——誰出手快就意味著誰能賺到更多的錢。同時(shí)，在礦業(yè)權(quán)沒有財(cái)產(chǎn)屬性的情況下，任何企業(yè)之間發(fā)生礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，都被視為違法，礦業(yè)權(quán)私下轉(zhuǎn)讓便成為必然。

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)突破

類似于小秦嶺整頓費(fèi)力大、效果差的現(xiàn)實(shí)，終于使有關(guān)部門意識(shí)到，如果礦法不作大的修改，市場(chǎng)混亂無序的狀況將更難以應(yīng)對(duì)。1996年，在10年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，《礦產(chǎn)資源法》被修改，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等配套法規(guī)相繼出臺(tái)。

新的法律法規(guī)，加上1994年出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》，首先明確了“礦產(chǎn)資源屬國家所有，實(shí)行有償開采”的前提。這是一個(gè)革命性的變化，有了對(duì)礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的承認(rèn)這一前提，除礦產(chǎn)品市場(chǎng)，礦業(yè)開發(fā)中的另一個(gè)市場(chǎng)——礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)終于可以走進(jìn)陽光地帶，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)隨之形成一個(gè)完整的流程。

首先，國家對(duì)具有勘探或開采價(jià)值的礦體可以出售其礦業(yè)權(quán)，礦管部門對(duì)具備勘探、開采能力的企業(yè)進(jìn)行審查后，發(fā)給探、采礦許可證。經(jīng)過勘探，礦塊符合開采條件的，在礦管部門審批后，探礦權(quán)人可優(yōu)先獲得采礦權(quán)。此為礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)。其次，擁有探礦權(quán)或采礦權(quán)的企業(yè)，可以通過礦管部門的批準(zhǔn)，將礦業(yè)權(quán)出價(jià)轉(zhuǎn)讓。此為礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。

在兩級(jí)市場(chǎng)內(nèi)，采礦權(quán)持有者要按礦區(qū)范圍逐年繳納采礦權(quán)使用費(fèi)，申請(qǐng)國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，要向國家繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的采礦權(quán)價(jià)款，同時(shí)還要定期按礦產(chǎn)品銷售額和礦產(chǎn)品產(chǎn)量繳納資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅。

實(shí)行有償開采和允許礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，最大益處是可以迫使那些不具備規(guī)模效益、開采成本過高的小企業(yè)，自愿通過礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)依法出售其礦業(yè)權(quán)，這樣市場(chǎng)之手就會(huì)逐漸把采礦權(quán)集中到幾家大企業(yè)手中，杜絕非法盜采、濫采濫挖等不規(guī)范現(xiàn)象。政府只需通過管好礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，行使礦管職能，就可以管好礦業(yè)秩序，而不用再具體去管某一礦山企業(yè)。

實(shí)效是明顯的。甘肅天?？h阿沿溝探礦區(qū)勘查工作曾經(jīng)因受資金等多種因素的制約而停止，不料在發(fā)現(xiàn)兩處鉛鋅礦后，各地投資者紛紛前來申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)。2001年7月30日，甘肅省國土資源廳對(duì)天?？h阿沿溝一帶探礦權(quán)進(jìn)行了公開招標(biāo)出讓。來自陜西、寧夏、甘肅等地的10個(gè)地勘單位和礦業(yè)公司參與了角逐。最后陜西銀河電力礦業(yè)有限公司和甘肅省有色地勘局106隊(duì)分別獲得四個(gè)單元勘查區(qū)塊的探礦權(quán)。

2001年以來，海南不磨金礦礦權(quán)招標(biāo)、浙江紹興、河北鹿泉、陜西商洛、黑龍江鶴崗等地礦權(quán)招標(biāo)也獲得了類似的成功。山東則從2001年9月開始，在全省全面推行招標(biāo)、拍賣礦業(yè)權(quán)試點(diǎn)，并明確要求全省各級(jí)國土資源（地礦）部門，停止一切以無償方式授予采礦權(quán)的行為，凡新申請(qǐng)開辦礦山企業(yè)的，必須依法繳納采礦權(quán)價(jià)款后方可辦理登記手續(xù)。

“在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)成為可能的情況下，市場(chǎng)才能真正發(fā)揮合理配置資源的能力。礦業(yè)企業(yè)也才能形成一定的規(guī)模，并最終實(shí)現(xiàn)礦業(yè)秩序的好轉(zhuǎn)?！眹临Y源部經(jīng)濟(jì)研究院資源資產(chǎn)與市場(chǎng)研究室主任張應(yīng)紅如是說。

現(xiàn)實(shí)的障礙

但建立一個(gè)真正的市場(chǎng)并沒有那么簡(jiǎn)單。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在中國允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)長(zhǎng)達(dá)五年的時(shí)間里，全國只發(fā)生了270余項(xiàng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，而公開競(jìng)標(biāo)則是今年才剛剛開始試點(diǎn)。更多的時(shí)候，礦管部門還是在以政府劃撥的方式進(jìn)行著原應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的任務(wù)。有的小礦采礦權(quán)被私下轉(zhuǎn)讓，據(jù)稱目前全國非煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)小礦已幾乎全部轉(zhuǎn)給個(gè)人開采，名為小礦山改制，實(shí)為采礦權(quán)非法轉(zhuǎn)移；還有的國有礦山將礦山開采范圍的資源劃成小塊承包給小礦開采……

私下非法轉(zhuǎn)讓一方面使勘探開采能力不足的企業(yè)得以進(jìn)入礦業(yè)市場(chǎng)，另一方面，在逃避礦管部門監(jiān)管的情況下，開采行為本身便極易帶有短期行為。這樣一來，不但不能起到市場(chǎng)配置資源的作用，反而極易造成礦業(yè)秩序的混亂及礦產(chǎn)資源的破壞。

國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院研究員鮑榮華認(rèn)為，我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善的原因主要在于法律規(guī)定存在缺陷，導(dǎo)致一級(jí)市場(chǎng)中礦業(yè)權(quán)被無償出讓；同時(shí)，二級(jí)市場(chǎng)的混亂與一級(jí)市場(chǎng)的不健全有直接關(guān)系。

依據(jù)1996年修改的礦法，我國對(duì)采礦權(quán)實(shí)行分級(jí)管理，不同的礦種依據(jù)其重要程度及礦體大小，分由國務(wù)院、省、地市、縣四級(jí)發(fā)證，但對(duì)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)之一的“國家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)”的范圍卻又沒有明確。同時(shí)，法律也沒有對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓作出明確規(guī)定，如：哪些礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)具體歸哪個(gè)管理機(jī)構(gòu)有償出讓，收取什么費(fèi)用，收入如何管理等等。在這些問題均無法可依的情況下，鮑榮華認(rèn)為各級(jí)國土資源管理部門不愿進(jìn)行公開的、大范圍的有償出讓采礦權(quán)。

此外，鮑榮華認(rèn)為，財(cái)政部、國土資源部于2000年頒發(fā)的《探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國家資本管理辦法》，對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)形成了很大的負(fù)面影響。出于保證國家緊缺礦產(chǎn)資源開發(fā)、扶持國有礦業(yè)企業(yè)等原因，該辦法規(guī)定，國有礦業(yè)企業(yè)和地勘單位申請(qǐng)出讓探礦權(quán)采礦權(quán)時(shí)，可以將應(yīng)交的價(jià)款部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本。“這幾乎意味著所有國有礦業(yè)企業(yè)和地勘單位礦產(chǎn)勘探、開發(fā)都可以不繳價(jià)款，”鮑榮華說，“本來人們已經(jīng)把‘價(jià)款’看做探礦權(quán)采礦權(quán)出讓金的雛形，這種規(guī)定無形中對(duì)探礦權(quán)采礦權(quán)有償出讓給予了否定?！?/p>

當(dāng)無償或低償獲得的礦業(yè)權(quán)被礦山企業(yè)輕易轉(zhuǎn)讓出去，整個(gè)市場(chǎng)中二級(jí)市場(chǎng)礦業(yè)權(quán)成本必然低于實(shí)際成本，于是市場(chǎng)依然難以發(fā)揮自身配置資源的能力。一個(gè)突出表現(xiàn)是，中國目前大型成規(guī)模的礦山企業(yè)依舊少得可憐——2000年國土資源報(bào)告顯示，全國大型礦山企業(yè)只有490個(gè)，占總數(shù)的0.28％；中型1067個(gè)，占總數(shù)的0.62％；小型170626個(gè)，占總數(shù)的99.1％。

時(shí)間還剩多少

國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)室副主任程緒平則認(rèn)為，投資環(huán)境是影響礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的另一大阻礙。

程緒平認(rèn)為，中國礦產(chǎn)資源一般所處地理位置比較偏僻，其所在地的基層政府的行為在很多方面都不太規(guī)范，而礦業(yè)行業(yè)無論在安全還是在環(huán)保方面，對(duì)企業(yè)都有很強(qiáng)的要求。這就意味著企業(yè)需要極大的投入，并可能在相當(dāng)一段時(shí)間里見不到效益。

投資規(guī)模大，另一方面投資環(huán)境又不能保證，加大了投資風(fēng)險(xiǎn)，這使得私營企業(yè)千方百計(jì)縮小成本，而無證采礦、越界采礦等礦業(yè)秩序問題就容易發(fā)生。“外商投資不愿來，私營企業(yè)只肯小規(guī)模投入，在縮小成本的情況下進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)。整個(gè)礦業(yè)權(quán)要想真正通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，便很不容易?！背叹w平說。

為此，程緒平將規(guī)則已制定了五年、但仍處于探索階段的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，稱為“是一塊好的零件，但用在中國的機(jī)器上還需要很長(zhǎng)時(shí)間” 。

實(shí)際上，按程緒平的比喻，“好零件”擰上機(jī)器的時(shí)間已經(jīng)不多。隨著中國加入世界貿(mào)易組織，中國礦業(yè)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力在某種程度上比存在安全事故隱患更令人擔(dān)憂——國有企業(yè)將不再有國家政策的扶持，地方企業(yè)也不再有地方保護(hù)的遮蔽。

在全國展開新一輪礦業(yè)秩序治理整頓的同時(shí)，國土資源部副部長(zhǎng)壽嘉華公開表示，中國要千方百計(jì)提高市場(chǎng)配置探礦權(quán)采礦權(quán)的比重，改變過去政府主導(dǎo)型行政授予礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)勘查只投入不產(chǎn)出的狀況，建立取之于礦、用之于礦的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。凡能進(jìn)入市場(chǎng)配置的，原則上要停止行政審批授予；政府通過加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控來控制市場(chǎng)需求，調(diào)節(jié)市場(chǎng)空間；要盡可能地采用招標(biāo)、拍賣或協(xié)議委托等方式有償出讓。

1996年，中國就已開始礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的建立。五年之后的今天，人們終于有望看到這個(gè)規(guī)范市場(chǎng)的雛形。