2001年11月26日下午，中國電信設(shè)在各省會城市的電視電話會議室里座無虛席，全國治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序電視電話會議正在召開。此距上次國土資源部把各地國土資源廳局長、主管副廳局長以及負責(zé)礦業(yè)管理的處長們請到北京，召開相同主題的工作會議，剛剛過去兩個多月。

會議密度如此之大，在相當(dāng)大程度上體現(xiàn)了事態(tài)的嚴重性。2001年各地不斷發(fā)生的礦業(yè)安全事故，尤其是震驚全國的南丹礦重大透水事件，更將國家礦業(yè)主管——國土資源部門推上了風(fēng)口浪尖。

南丹慘案之后，一位深知中國礦業(yè)現(xiàn)狀的專家說：“南丹出事只是早晚的問題，全國類似于南丹這樣秩序混亂、隨時可能發(fā)生重大安全事故的礦山還有很多?！睘榱烁淖冞@種狀況，政府礦管部門又一次將“治理整頓”作為制止礦業(yè)秩序混亂的最直接手段。

而這一做法，并不新鮮。早在1996年，中國就開始了一次長達四年之久的礦業(yè)秩序治理整頓。一位地方礦管局局長甚至用“有些殘忍”來回憶那次整頓動用手段之強硬。然而，四年之期的整頓結(jié)束剛不過一年，南丹事件就用事實證明了這種行政整頓手段與實際管理效果無奈的背離。

當(dāng)?shù)V業(yè)遭遇市場

追根溯源，中國礦業(yè)秩序的混亂，在于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的混亂。

在20世紀80年代之前，計劃經(jīng)濟時期的采礦探礦由國家全包，相應(yīng)的資源管理由對口的工業(yè)部門如石油部、冶金部、煤炭部等負責(zé)，企業(yè)只負責(zé)開采，在哪里采、采多少，都由主管工業(yè)部門做計劃決定。

改革開放后，經(jīng)濟的高速發(fā)展使得這種計劃型的礦業(yè)開發(fā)體制滿足不了日益膨脹的能源需求。國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)司司長曾紹金回憶說：“那時有錢買不到煤，電廠開不了工，全國都出現(xiàn)了能源緊張?！?/p>

為了緩解能源緊張，1985年，中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出了“大礦大開，小礦放開，強化開采，有水快流，國家、集體、個人一起上”的口號。

政策的轉(zhuǎn)變，使礦藏所在地區(qū)瞬間萌生出通過采礦迅速發(fā)展致富的愿望。全國上下很快掀起了開礦熱潮。“誰想采礦就采礦，想在哪兒采就在哪兒采。”曾紹金司長這樣回憶當(dāng)年的情景。

小秦嶺，位于陜西與河南交界，曾是中國第二大金礦產(chǎn)區(qū)。20世紀80年代至90年代的十幾年里，小秦嶺金礦區(qū)和全國其它礦區(qū)一樣，變成了沒有管制的采礦集貿(mào)市場。有資料稱，在陜西潼關(guān)，蜂擁上山采金者最多時高達13萬人。千軍萬馬齊采金的局面嚴重破壞了當(dāng)?shù)氐慕鸬V資源。潼關(guān)深500米以內(nèi)的淺層金礦已基本被采完，中央直屬的文峪金礦探明儲量也被蜂搶而空。同時，由于亂采濫挖，小秦嶺的生態(tài)受到嚴重破壞，1994年7月的一場泥石流造成西峪上百人死亡和失蹤。這場新中國建國后最嚴重的 “礦災(zāi)”，成為1996年那次大規(guī)模礦業(yè)秩序清理整頓的導(dǎo)火索。

盡管小秦嶺前后歷經(jīng)幾十次上規(guī)模的清理整頓，卻并未能阻止十幾年打游擊式的濫采亂挖。到1996年，小秦嶺金礦易于開采資源已基本損失殆盡。

管理滯后的無奈

迅猛的采礦潮顯然把政府打了個措手不及，顯示出管理的滯后。當(dāng)市場只能以一種無序的狀態(tài)運行時，國有礦山資源得不到有效的保護，搶礦幾乎成為一種必然。國土資源部經(jīng)濟研究院副研究員方敏說，最高峰時，中國共擁有大大小小礦業(yè)企業(yè)29萬個，超過了世界其他國家礦業(yè)企業(yè)的總和。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，在第一部《礦產(chǎn)資源法》頒布前后，全國70％以上的國有礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、個體與國有大礦爭搶資源的現(xiàn)象。

和計劃經(jīng)濟時期的采礦體制相比，成千上萬采礦企業(yè)的出現(xiàn)，實際上意味著礦業(yè)市場的形成。但是，由于缺乏相應(yīng)的管理，混亂幾乎是必然的結(jié)果。政府顯然意識到了這一點，就在礦業(yè)開發(fā)放開的第二年，中國第一部《礦產(chǎn)資源法》于1986年倉促問世。但是這部礦法，包括日后陸續(xù)制定一系列有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的法規(guī)，依然具有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，只強調(diào)了政府的管理，卻忽視了市場的作用，使礦業(yè)開發(fā)依舊難以與市場接軌。如獲得探、采礦權(quán)要靠政府審批，礦業(yè)開發(fā)以國有企業(yè)為主導(dǎo)，礦產(chǎn)品需由國家統(tǒng)一收購、不得私下買賣等等。

由于獲得采探礦許可證無須付出成本，進入礦業(yè)開采后，中小企業(yè)短期行為嚴重，不愿作太多的投入——誰出手快就意味著誰能賺到更多的錢。同時，在礦業(yè)權(quán)沒有財產(chǎn)屬性的情況下，任何企業(yè)之間發(fā)生礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，都被視為違法，礦業(yè)權(quán)私下轉(zhuǎn)讓便成為必然。

礦業(yè)權(quán)市場突破

類似于小秦嶺整頓費力大、效果差的現(xiàn)實，終于使有關(guān)部門意識到，如果礦法不作大的修改，市場混亂無序的狀況將更難以應(yīng)對。1996年，在10年實踐的基礎(chǔ)上，借鑒了市場經(jīng)濟國家的通行做法，《礦產(chǎn)資源法》被修改，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等配套法規(guī)相繼出臺。

新的法律法規(guī)，加上1994年出臺的《礦產(chǎn)資源補償費管理辦法》，首先明確了“礦產(chǎn)資源屬國家所有，實行有償開采”的前提。這是一個革命性的變化，有了對礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)屬性的承認這一前提，除礦產(chǎn)品市場，礦業(yè)開發(fā)中的另一個市場——礦業(yè)權(quán)市場終于可以走進陽光地帶，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)隨之形成一個完整的流程。

首先，國家對具有勘探或開采價值的礦體可以出售其礦業(yè)權(quán)，礦管部門對具備勘探、開采能力的企業(yè)進行審查后，發(fā)給探、采礦許可證。經(jīng)過勘探，礦塊符合開采條件的，在礦管部門審批后，探礦權(quán)人可優(yōu)先獲得采礦權(quán)。此為礦業(yè)權(quán)一級市場。其次，擁有探礦權(quán)或采礦權(quán)的企業(yè)，可以通過礦管部門的批準(zhǔn)，將礦業(yè)權(quán)出價轉(zhuǎn)讓。此為礦業(yè)權(quán)二級市場。

在兩級市場內(nèi)，采礦權(quán)持有者要按礦區(qū)范圍逐年繳納采礦權(quán)使用費，申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，要向國家繳納經(jīng)評估確認的采礦權(quán)價款，同時還要定期按礦產(chǎn)品銷售額和礦產(chǎn)品產(chǎn)量繳納資源補償費和資源稅。

實行有償開采和允許礦業(yè)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，最大益處是可以迫使那些不具備規(guī)模效益、開采成本過高的小企業(yè)，自愿通過礦業(yè)權(quán)市場依法出售其礦業(yè)權(quán)，這樣市場之手就會逐漸把采礦權(quán)集中到幾家大企業(yè)手中，杜絕非法盜采、濫采濫挖等不規(guī)范現(xiàn)象。政府只需通過管好礦業(yè)權(quán)市場，行使礦管職能，就可以管好礦業(yè)秩序，而不用再具體去管某一礦山企業(yè)。

實效是明顯的。甘肅天?？h阿沿溝探礦區(qū)勘查工作曾經(jīng)因受資金等多種因素的制約而停止，不料在發(fā)現(xiàn)兩處鉛鋅礦后，各地投資者紛紛前來申請?zhí)降V權(quán)。2001年7月30日，甘肅省國土資源廳對天祝縣阿沿溝一帶探礦權(quán)進行了公開招標(biāo)出讓。來自陜西、寧夏、甘肅等地的10個地勘單位和礦業(yè)公司參與了角逐。最后陜西銀河電力礦業(yè)有限公司和甘肅省有色地勘局106隊分別獲得四個單元勘查區(qū)塊的探礦權(quán)。

2001年以來，海南不磨金礦礦權(quán)招標(biāo)、浙江紹興、河北鹿泉、陜西商洛、黑龍江鶴崗等地礦權(quán)招標(biāo)也獲得了類似的成功。山東則從2001年9月開始，在全省全面推行招標(biāo)、拍賣礦業(yè)權(quán)試點，并明確要求全省各級國土資源（地礦）部門，停止一切以無償方式授予采礦權(quán)的行為，凡新申請開辦礦山企業(yè)的，必須依法繳納采礦權(quán)價款后方可辦理登記手續(xù)。

“在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)成為可能的情況下，市場才能真正發(fā)揮合理配置資源的能力。礦業(yè)企業(yè)也才能形成一定的規(guī)模，并最終實現(xiàn)礦業(yè)秩序的好轉(zhuǎn)?！眹临Y源部經(jīng)濟研究院資源資產(chǎn)與市場研究室主任張應(yīng)紅如是說。

現(xiàn)實的障礙

但建立一個真正的市場并沒有那么簡單。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在中國允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)長達五年的時間里，全國只發(fā)生了270余項礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，而公開競標(biāo)則是今年才剛剛開始試點。更多的時候，礦管部門還是在以政府劃撥的方式進行著原應(yīng)由市場承擔(dān)的任務(wù)。有的小礦采礦權(quán)被私下轉(zhuǎn)讓，據(jù)稱目前全國非煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)小礦已幾乎全部轉(zhuǎn)給個人開采，名為小礦山改制，實為采礦權(quán)非法轉(zhuǎn)移；還有的國有礦山將礦山開采范圍的資源劃成小塊承包給小礦開采……

私下非法轉(zhuǎn)讓一方面使勘探開采能力不足的企業(yè)得以進入礦業(yè)市場，另一方面，在逃避礦管部門監(jiān)管的情況下，開采行為本身便極易帶有短期行為。這樣一來，不但不能起到市場配置資源的作用，反而極易造成礦業(yè)秩序的混亂及礦產(chǎn)資源的破壞。

國土資源部經(jīng)濟研究院研究員鮑榮華認為，我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場不完善的原因主要在于法律規(guī)定存在缺陷，導(dǎo)致一級市場中礦業(yè)權(quán)被無償出讓；同時，二級市場的混亂與一級市場的不健全有直接關(guān)系。

依據(jù)1996年修改的礦法，我國對采礦權(quán)實行分級管理，不同的礦種依據(jù)其重要程度及礦體大小，分由國務(wù)院、省、地市、縣四級發(fā)證，但對作為劃分標(biāo)準(zhǔn)之一的“國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)”的范圍卻又沒有明確。同時，法律也沒有對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓作出明確規(guī)定，如：哪些礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)具體歸哪個管理機構(gòu)有償出讓，收取什么費用，收入如何管理等等。在這些問題均無法可依的情況下，鮑榮華認為各級國土資源管理部門不愿進行公開的、大范圍的有償出讓采礦權(quán)。

此外，鮑榮華認為，財政部、國土資源部于2000年頒發(fā)的《探礦權(quán)采礦權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本管理辦法》，對礦業(yè)權(quán)市場形成了很大的負面影響。出于保證國家緊缺礦產(chǎn)資源開發(fā)、扶持國有礦業(yè)企業(yè)等原因，該辦法規(guī)定，國有礦業(yè)企業(yè)和地勘單位申請出讓探礦權(quán)采礦權(quán)時，可以將應(yīng)交的價款部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本?！斑@幾乎意味著所有國有礦業(yè)企業(yè)和地勘單位礦產(chǎn)勘探、開發(fā)都可以不繳價款，”鮑榮華說，“本來人們已經(jīng)把‘價款’看做探礦權(quán)采礦權(quán)出讓金的雛形，這種規(guī)定無形中對探礦權(quán)采礦權(quán)有償出讓給予了否定?！?/p>

當(dāng)無償或低償獲得的礦業(yè)權(quán)被礦山企業(yè)輕易轉(zhuǎn)讓出去，整個市場中二級市場礦業(yè)權(quán)成本必然低于實際成本，于是市場依然難以發(fā)揮自身配置資源的能力。一個突出表現(xiàn)是，中國目前大型成規(guī)模的礦山企業(yè)依舊少得可憐——2000年國土資源報告顯示，全國大型礦山企業(yè)只有490個，占總數(shù)的0.28％；中型1067個，占總數(shù)的0.62％；小型170626個，占總數(shù)的99.1％。

時間還剩多少

國土資源部經(jīng)濟研究院經(jīng)濟政策法規(guī)室副主任程緒平則認為，投資環(huán)境是影響礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的另一大阻礙。

程緒平認為，中國礦產(chǎn)資源一般所處地理位置比較偏僻，其所在地的基層政府的行為在很多方面都不太規(guī)范，而礦業(yè)行業(yè)無論在安全還是在環(huán)保方面，對企業(yè)都有很強的要求。這就意味著企業(yè)需要極大的投入，并可能在相當(dāng)一段時間里見不到效益。

投資規(guī)模大，另一方面投資環(huán)境又不能保證，加大了投資風(fēng)險，這使得私營企業(yè)千方百計縮小成本，而無證采礦、越界采礦等礦業(yè)秩序問題就容易發(fā)生?！巴馍掏顿Y不愿來，私營企業(yè)只肯小規(guī)模投入，在縮小成本的情況下進行礦業(yè)開發(fā)。整個礦業(yè)權(quán)要想真正通過市場實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，便很不容易?！背叹w平說。

為此，程緒平將規(guī)則已制定了五年、但仍處于探索階段的礦業(yè)權(quán)市場流轉(zhuǎn)，稱為“是一塊好的零件，但用在中國的機器上還需要很長時間” 。

實際上，按程緒平的比喻，“好零件”擰上機器的時間已經(jīng)不多。隨著中國加入世界貿(mào)易組織，中國礦業(yè)企業(yè)市場競爭力在某種程度上比存在安全事故隱患更令人擔(dān)憂——國有企業(yè)將不再有國家政策的扶持，地方企業(yè)也不再有地方保護的遮蔽。

在全國展開新一輪礦業(yè)秩序治理整頓的同時，國土資源部副部長壽嘉華公開表示，中國要千方百計提高市場配置探礦權(quán)采礦權(quán)的比重，改變過去政府主導(dǎo)型行政授予礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)勘查只投入不產(chǎn)出的狀況，建立取之于礦、用之于礦的可持續(xù)發(fā)展機制。凡能進入市場配置的，原則上要停止行政審批授予；政府通過加強對礦業(yè)權(quán)一級市場調(diào)控來控制市場需求，調(diào)節(jié)市場空間；要盡可能地采用招標(biāo)、拍賣或協(xié)議委托等方式有償出讓。

1996年，中國就已開始礦業(yè)權(quán)市場的建立。五年之后的今天，人們終于有望看到這個規(guī)范市場的雛形。