窗外風沙滿天，春日的北京在陽光和沙塵的交替中充滿了不確定性?！罢媸且黄煦绨。敝袊畲蟮拿褶k教育集團之一南洋教育發(fā)展集團董事局主席任靖璽望著天空對記者說。入春以來，盛傳草擬中的《民辦教育促進法》已進入沖刺階段。和任靖璽一樣，民辦教育界的許多實業(yè)家、校長、學者，甚至政府官員都深深感到，民辦教育在政策法規(guī)、產權模式、管理機制等方面都存在許多模糊和混亂，迫切需要清晰的界定，可這部法律能否給中國的民辦教育帶來一個清晰的、可預測的未來呢？

據記者了解，全國人大教科文衛(wèi)委員會已就民辦教育立法問題召開多次研討會，參加者包括政協委員、教育部門官員、經濟學家、法學專家，民辦學校的董事長、校長、教師等等。2001年年初，起草小組拿出了《民辦教育促進法》草案，經多次征求意見，并多次修改，現已提交全國人大常委會，計劃在今年6月的人大常委會上進行第一次審議。如果順利通過三次審議，有可能在今年年底出臺。

在現階段，民辦教育領域只有一部國務院于1997年10月頒布實施的《社會力量辦學條例》（以下簡稱《條例》）。相對于這部《條例》，草擬中的《民辦教育促進法》在某些問題上有所突破，如條文中不再有辦學“不以營利為目的”這一表述，允許民辦教育機構的舉辦者在法律規(guī)定的范圍內取得合理回報；此外，草案還體現了對民辦學校和公辦學?！耙灰曂省钡脑瓌t，如在教師待遇、學生權利、稅收減免等方面，民辦學校享有和公辦學校平等的法律地位。

然而，有業(yè)內人士在接受《財經》專訪時認為，《民辦教育促進法》（草案）對民辦學校的定位仍然充滿矛盾和混亂。全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任盧干奇告訴記者，草案盡管去掉了“不以營利為目的”的條款，但仍然把所有的民辦學校（學歷教育和非學歷教育）都納入非營利性的公益事業(yè)的范疇。顯然，草案并未能徹底解決民辦教育的性質和地位問題。

教育能否營利？

事實上，草案的躑躅搖擺在一定程度上是圍繞“教育產業(yè)”展開的激烈爭論在立法上的反映。

20世紀80年代中期，中國的民辦教育開始復蘇。據2000年統計，全國民辦教育機構達6萬多所，在校學生1000多萬人。記者在采訪中發(fā)現，社會各界對民辦教育有截然不同的兩種看法。有人忿忿不平地指責，某些民辦學校以“貴族學?！钡拿x從教育中牟取暴利，損害了家長的權益，助長了獲得教育機會的不平等；也有人認為，民間資金進入教育領域，在經費、師資等方面彌補了政府投入的不足，是發(fā)展壯大中國教育的一條出路。

兩種相反的評價，歸根結底在于對民辦學校的法律地位的認識模糊不清。從現狀看，民辦學校既不是類似公辦學校的事業(yè)單位，也不是企業(yè)法人；或者說民辦學校有時候被視為公益事業(yè)，有時候又被當成營利性企業(yè)。一切爭論和糾紛肇始于此。

中國在教育方面的政策法規(guī)，一直將民辦學校視為非營利組織。1995年3月由八屆人大三次會議通過的《中華人民共和國教育法》第二十五條指出，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”；1997年頒布的《社會力量辦學條例》第六條也明確規(guī)定，社會力量舉辦教育機構“不得以營利為目的”。盡管對“不以營利為目的”存在多種解釋，但法規(guī)將民辦學校的性質統一界定為非營利組織則毫無疑義。

中央教育科學研究所理論室原主任張志義曾參與《條例》的制定工作。在接受《財經》采訪時，張志義說，《條例》的許多規(guī)定，很大程度上照搬了日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)關于私立教育立法的基本原則。這些國家或地區(qū)的私立教育立法是在資本主義發(fā)展到比較高級的階段進行的，民間資金雄厚，私人企業(yè)發(fā)展成熟，因此社會資金對教育的支持方式基本上是捐贈，而不是投資。比如，日本和韓國都建立了學校法人制度，私立學校由作為社會公益法人的學校法人設立，因此非營利性原則在私立學校的立法和管理中貫徹始終，投資、回報、營利這類話題根本無從涉及。

但張志義認為，《條例》在設計中國的民辦教育時，沒有結合中國國情。中國民間資金并不寬裕，更缺乏實力雄厚的各種公益性社會基金，所以，單純靠民間捐資來發(fā)展民辦教育是不現實的。中國教育市場明顯供不應求，蘊藏著極大的投資價值，只有允許辦學者獲得回報，才能激勵民間資金。

不少專家認為，完善和明晰的法律法規(guī)，應該將不同階段、不同層次的教育的性質界定清楚，讓政府和民間資金各司其職。一個國家的教育體系，應該包括國辦和民辦兩塊?；A教育和義務教育作為一種公共物品，應由政府提供，這部分毫無疑問不能談“盈利”二字；至于提供基礎教育之上的“貴族式教育”、成人教育和繼續(xù)教育，屬于私人物品或準公共物品，則可引入一定的市場機制，通過市場機制配置資源。這一部分應該根據情況允許其盈利，以鼓勵投資者的積極性。

專責全國社會力量辦學工作的教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延東在接受《財經》采訪時指出，《條例》和第三次全國教育工作會議都明確提出，新時期民辦教育的發(fā)展重點應該放在非義務教育階段，包括學前教育、成人教育、職業(yè)教育和高等教育等。顯然，政策制定者將義務教育的重擔留給了國家財政，希望民辦教育在非義務教育方面發(fā)揮作用。

當制度被現實扭曲

基于“不得以營利為目的”這一規(guī)定，《條例》對民辦學校的產權作了如下規(guī)定：1.教育機構的財產應當與舉辦者的財產相分離，在教育機構存續(xù)期間，由教育機構依法管理和使用，但是不得轉讓或者用于擔保；2.教育機構的積累只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資；3.教育機構解散，應當依法進行財產清算，清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學。

在貫徹非營利性原則方面，《條例》的規(guī)定不能說不嚴格。但規(guī)定越嚴格，行政管理者的監(jiān)督成本也越高。監(jiān)督力量的薄弱，使得《條例》的嚴格僅僅停留在紙面上，它無法阻擋營利沖動根據自己的邏輯，在制度的空當里扭曲著尋求生存的空間。

事實上，民辦教育一直在一種曖昧的政策環(huán)境中發(fā)展著。一方面“不得以營利為目的”這條規(guī)定橫亙在前，另一方面許多民辦學校的營利色彩已成為公認事實，不少投資辦學者利用模糊的政策性，通過各種方式取得學校的舉辦權或經營權，成功實現了對學校財權的控制，以各種方式獲得回報。在教育領域賺取暴利者亦大有人在。

一些地方在民辦學校的經營方面作出了各種探索，有的把辦學分為兩塊，教學設施不允許盈利，生活設施（如食堂、公寓）等可以盈利；有的是政府以獎勵的形式給投資者以回報，使辦學者既拿到錢又得到榮譽；還有把辦學者的投入當成教育債券，按國庫券利率取息。在民辦學校收費方面，有的地方改變“按生均教育成本核算”的模糊做法，根據校舍、教學設備折舊，教師工資，學校經常性開支三部分進行成本核算，按隸屬關系審批。

許多研究者進一步明確指出，在民辦教育辦學實踐中，采用個人業(yè)主制、合伙制、股份制等商業(yè)形式的民辦學校廣泛存在。短期文化補習或職業(yè)技能培訓學校較多采用了近似個人業(yè)主制或合伙制的資產組織形式。規(guī)模較大的實施學歷教育的民辦學校有很多采用了股份制或股份合作制的辦學模式。尤其是股份制或股份合作制辦學和獲利模式引起人們廣泛關注，比較著名的有浙江臺州椒江股份制辦學模式、浙江溫州股份合作制辦學模式、廣東私立華聯學院教育股份制辦學模式等等。有學者曾把目前民辦學校的組織結構歸納為三種類型：

一種是股份合作制。校產由私有、集體、國家三者組成，或其中有二。這同企業(yè)的股份合作制大同小異。當然，辦學的盈余不是直接拿來分紅，有些學校把發(fā)展基金、公積金、風險基金留下，剩下的部分各產權主體可按一定比例進行分配。在這種組合形式下，有董事會和校董（校長和董事會）分離的管理體制。董事會主要管資金投入、運行規(guī)則、聘任校長和改革與發(fā)展決策。董事會成員不能直接干預校長的教育教學管理，可以委托中間機構進行審計，可以設財務總監(jiān)。不過，在目前許多民辦學校里，其實是校董合一，董事長和校長是一個人。

第二種組合形式是教育集團制。學校校長只管教育，對集團負責。資金投入、基本建設、學校發(fā)展等問題都由教育發(fā)展集團去解決、籌劃。一個教育發(fā)展集團可跨幾個學校，舉辦者與辦學者的關系比校董關系清晰、簡單。在這種新的形式下，團校分離，分工清晰，關系簡單，其“教育發(fā)展集團”對應股份合作制中的董事會。南洋教育發(fā)展集團是這一類型的典型代表，目前已在全國10個城市興辦10所“南洋學校”及北京南洋（興華）大學、成都南洋學院兩所大學。

第三種形式是“大學城”體制。在北京，南有廊坊東方大學城，北有昌平吉利大學城。一般情況是，企業(yè)投資建一個設施配套的“大學城”，有學校、有宿舍、有操場及生活區(qū)，還有設備供應。投資者把辦學\"硬件\"都準備好后，還投入物業(yè)服務，而學校則有償使用這些設施，合理收費，不干預學校的管理和教學。在這種形式下，校產所有權與使用權分離，后勤服務與教育管理分開，校產所有者與辦學者揚長避短，優(yōu)勢互補，互不干擾。規(guī)模大、能接納若干大學者，叫“大學城”；規(guī)模小一些的，可叫硬件、服務社會化，至于其組合方式則屬于同一類型。其實，在這種形式下，大學城并不直接辦教育，只是為學校服務的房地產或物業(yè)公司。上市公司英豪科教曾以投資教育聞名，它的做法與此類似。有分析師認為，它投資建設一些教學所需要的相關基礎設施和設備，通過從基礎設施和設備的使用中收取租賃費而獲得收益。具體方法是，英豪科教通過其下屬子公司英豪發(fā)展投入2億元參與英豪學校，按學雜費收入總額的20％提取資金回報及擁有的固定資產折舊。

在錯綜復雜的辦學實踐中，《條例》關于產權的規(guī)定摸不著方向，喪失了規(guī)范意義。管理者和辦學者只能將《條例》束之高閣，或根據自身經歷任意作出解釋，結果是嚴重損害了政策法規(guī)的嚴肅性。

管理者與投資者的博弈

中國民辦教育的現實對《條例》中“不以營利為目的”的規(guī)定構成了莫大的諷刺。這除了因為《條例》本身的不合理，還與教育管理機構的管理能力不配套有很大關系。

教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延東介紹說，1998年國務院機構改革之后，教育部保留了社會力量辦學管理辦公室，掛靠在發(fā)展規(guī)劃司。目前實際負責的才四個人，除她以外，還有綜合處的三人。而省級的教育行政部門的管理機構，在機關精簡機構之后，目前只有天津和江西設有獨立建制的社會力量辦學管理辦公室。而實際上，民辦教育的管理任務越來越重，從制定標準到資格認定，從質量評估到各類證書的發(fā)放管理等等，都需要一支高效精干的隊伍。

從民辦學校角度來看，其面對的行政部門還有很多，涉及勞動、民政、工商、稅務、公安等方方面面。不管是行政部門還是民辦學校辦學者，都不得不站在自己的立場對混亂的政策作出各自解讀。用瞿延東的話說，中國民辦教育的現實是“政出多門”和“政出無門”并存。

“政出多門”現象在稅收問題上尤其明顯。目前反映比較強烈的一個問題是營業(yè)稅。《營業(yè)稅暫性條例》規(guī)定，學校和其他教育機構提供的教育勞務免征營業(yè)稅。稅務部門對于民辦學校征稅的態(tài)度是，學歷教育免征，非學歷的不免。有些地方甚至采取強制措施對某些民辦學校征稅。教育部門認為，這種做法沒有法律依據，免稅與否和學歷沒有關系。瞿延東說，盡管國務院《中國教育發(fā)展綱要》指出，民辦學校在稅收、貸款方面享有和公辦學校同等權力。但這僅僅是規(guī)定，只有在正式法律出臺后，才對稅務部門有約束力。她認為，這個問題反映出人們對民辦學校的性質的認識存在很大差異。如果民辦學校是營利組織，那就應該照章納稅；如果是非營利組織，那當然應免稅。

民辦教育的管理者和辦學者之間，其實存在一種信息不對稱。中央教育科學研究所理論室原主任張志義說，教育行政部門的管理者和民辦教育立法者基本上是搞教育出身，對投資、資金運作是外行；而投身民辦教育的卻有不少是企業(yè)家，他們對金融運作是行家里手，既知道如何更好地調動資源，提高管理效率，也懂得如何進行資本運作，從政策漏洞中獲利。

從近年來民辦教育領域出現的問題來看，情況的確如此。面對紛繁復雜的運作方式，管理者往往態(tài)度謹慎。只有當出現了嚴重的經濟問題時，教育行政部門才亡羊補牢，下發(fā)通知，監(jiān)督管理總是慢一拍。

張志義認為，利用國家的優(yōu)惠政策，從教育中牟取暴利者大有人在，手段不一而足。這戕害了私立學校的聲譽，形成巨大隱患，比如近幾年釀成了很大風波的廣東教育儲備金事件，甚至會成為社會的不安定因素。（參見輔文《廣東：“教育儲備金”破產》)

總體上看，教育行政部門對民辦學校的管理和監(jiān)督機制皆未建立。現實中，那些有心辦學營利者不但能用各種方式實現初衷，其中善于鉆法律空當者甚至能夠“合法地”將非營利組織和營利組織的政策優(yōu)惠占全。教育部國家教育發(fā)展研究中心主任張力指出，有的地方為鼓勵民辦教育，一方面免收投資額相關所得稅、土地征用費和配套費、收益應付的稅費，另一方面又允許以股份集資，向銀行貸款和獲得收益。如果再應用《條例》第43條教育機構解散時財產清算后余額返還（或折價返還）舉辦者的規(guī)定（這一條在公布時曾經受到民辦教育機構一致高度贊許），這就把非營利機構和營利機構的好處都撈著了。

但他同時補充說，當然也存在另一種情況：某些地方政府部門對民辦學校課以繁多的稅費，而“重點”公辦學校在享受財政撥款的同時，明收學費，暗收“贊助費”，收支不明，也不交稅費，這也讓民辦學校覺得很不公平。

“開前門堵后門”

紛繁復雜的現實使得人們現實地思考民辦學校的營利問題。不少民辦教育研究者建議，與其讓投資者偷偷摸摸營利，不如開前門堵后門，將民辦學校劃分為“營利”和“非營利”兩大類，讓辦學者自愿選擇，國家分別采取不同政策進行管理和鼓勵。北京教科院民辦教育研究中心主任王文源介紹說，非營利的教育機構是捐資辦學，私人或社會組織的財產一經捐出，捐資人就不再對其享有所有權，也沒有收益權，無權要求回報。辦學投資成為公共財產，不得轉讓、用于擔保抵押或繼承，但可以免收土地征用費、配套費，免除與投資額相關的所得稅，免除運行收益的各種稅費。對營利的教育機構，則需限制暴利，清楚核算辦學成本，按成本收費，并將結余用于學校繼續(xù)發(fā)展。

北京教科院民辦教育研究中心接受全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室的委托，曾作過一項《民辦學校產權與權益問題研究》。該研究認為，“如果能夠允許開辦營利性學校，當前民辦教育立法中的許多難題都能夠比較好地解決。可以將各種層次和類型的民辦學校和教育機構納入立法范圍中，學校的資產處理也很好解決。我們傾向于‘鼓勵舉辦非營利性學校，允許舉辦營利性學?！奶岱?，也可以對舉辦營利性學校的范圍作出適當的限定。”

不少民辦學校舉辦者也持相同態(tài)度。在一次民辦教育研討會上，北京私立新東方學校校長俞敏洪發(fā)表看法：“國家的立法，也應該把營利和非營利分開，所有的營利性的學校和教育培訓公司都是股份制的，也就是所有的投資者立即變成股東，這里面包括無形資產的投資。凡是營利性的教育機構，可以叫做培訓公司，也可以叫做學校，但是完全是股份制的，國家不做任何投入。其次，所有營利性的、公司性的教育機構不允許接受任何社會捐款。第三就是沒有太多的稅收優(yōu)惠。而非營利性的機構都是由國家來資助的?！?/p>

營利性民辦學校在許多國家都存在，其財產的所有權歸投資舉辦者所有，舉辦者有權獲得學校財產經營利潤。營利性民辦學校實質上是提供教育服務的企業(yè)。因此在產權問題上，投資者擁有民辦學校的所有權、使用權、收益權和處置權。其辦學投資不屬于公共財產，可以被投資者拍賣、轉讓或用于擔保抵押，但要照章繳納與投資額相關的所得稅、土地征用費、配套費，而積余部分可以用于個人分配或返回投資者。當然，投資者也可將民辦學校財產的經營使用權通過委托－代理方式交給非財產擁有者行使，學校辦成個人業(yè)主制、合伙制和股份公司制也就順理成章了。

《民辦教育促進法》：妥協的產物

盡管業(yè)內對民辦教育營利問題有著較 清醒的認識，但最終的《草案》并沒有把民辦學校分為營利性和非營利性兩種以區(qū)別對待。全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任盧干奇解釋說，《民辦教育促進法》是《教育法》的下位法，不能與《教育法》的規(guī)定相違背。《教育法》主要強調的是辦學公益性原則，尤其是第二十五條的上述規(guī)定，更不能允許把學校分為營利性和非營利性兩類管理。在這一原則沒有修改之前，中國還不能允許舉辦那種既繳稅也拿利潤的營利性學校。

顯然，修改《教育法》需要經過更多的立法程序，花費更長時間。在各種利益團體和各種觀點的催促中，《民辦教育促進法》即便出臺也只是一個妥協產物，其立法目標顯得非常樸素，可以簡單表達為，合理回報要掌握好一個度，一方面要保證學校的健康發(fā)展、正常運轉，一方面不能讓舉辦者巨富、暴富。

南洋教育發(fā)展集團董事局主席任靖璽在接受采訪時認為，《草案》在三個方面有所突破：一是允許舉辦者取得合理回報，二是產權有所明晰，三是在人才流動方面給出了一些法律保障，即教師在民辦學校工作期間的工齡可以連續(xù)計算，享受普通公立學校老師的同等社會待遇。

贊譽頗多的“可以取得合理回報”在《草案》中的具體表述是：民辦學校按年度結算，在扣除公益金、發(fā)展基金、風險保證金等費用后，舉辦者可從結余中取得合理回報，以資鼓勵，從結余中取得多少由省一級政府規(guī)定，至于對幾個投資人進行第二次分配的辦法由學校自己決定。

據了解，部分省市已在相關方面進行探索。天津教委的一份《社會力量舉辦教育機構規(guī)定》指出，對于股份制辦學、中外合作辦學、集資辦學，其辦學結余，按照教育機構辦學年限——非學歷高中階段及其以下三年，非學歷民辦高校五年，學歷教育高中階段及中小學六年，民辦高校八年——在保證教育機構正常運轉和滾動發(fā)展的前提下，可以按照不超過當年結余的40％比例向投資者逐步返還。

關于產權問題，全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任侯小娟曾作過如下解釋：《草案》對此的原則是，誰投入歸誰所有；社會捐贈、贊助、學生學費及其增值部分歸學校所有；不管校產歸誰所有，在學校存續(xù)期間，全部校產歸學校管理使用，任何組織和個人不能隨意撤走。基于這個原則，《草案》規(guī)定，舉辦者取得合理回報的基數只是舉辦者的投入。在學校停辦時先要清償債務，還有剩余也只返還舉辦者的投入及其應取得的回報?！恫莅浮凡辉试S民辦學校存續(xù)期間投資者撤回原始投入，即舉辦者對他的投入只有管理和使用權，具有不完全的處置權，但可以轉讓，轉讓之后就不具備舉辦者的資格了。

為什么舉辦者不能拿走全部的增值部分呢？對此的解釋是，校產的來源是多方面的，增值中有國家資產產生的增值，還有捐贈產生的增值。在產權問題上，《草案》的措辭給人的印象比較混亂，舉辦者、增值、回報等等名詞，都需要更明確的界定。這種模糊一方面增加了管理層監(jiān)管的難度，另一方面也為法律的解釋提供了更多的靈活性。

《草案》最終沒有把民辦學校分成營利組織和非營利組織區(qū)別對待，因此它只能以一種矛盾的姿態(tài)出現，或者說它寧愿在一個法律體系里規(guī)范兩種不同組織的行為。在民辦學校舉辦者“保護產權”的呼聲和《教育法》非營利規(guī)定的雙重壓力下，《草案》只能對兩者同時作出妥協，或以模糊措辭將解決方案留給未來。故此張志義對《促進法》能否在從6月開始的三次審議中通過仍抱謹慎態(tài)度。他說，《草案》一方面貫串著非營利性原則，但又允許給舉辦者回報，以往的管理弊端和身份混亂問題依舊。這能否被人大常委中的法律專家認可，仍在未定之天。