窗外風(fēng)沙滿天，春日的北京在陽光和沙塵的交替中充滿了不確定性。“真是一片混沌啊，”中國最大的民辦教育集團(tuán)之一南洋教育發(fā)展集團(tuán)董事局主席任靖璽望著天空對記者說。入春以來，盛傳草擬中的《民辦教育促進(jìn)法》已進(jìn)入沖刺階段。和任靖璽一樣，民辦教育界的許多實(shí)業(yè)家、校長、學(xué)者，甚至政府官員都深深感到，民辦教育在政策法規(guī)、產(chǎn)權(quán)模式、管理機(jī)制等方面都存在許多模糊和混亂，迫切需要清晰的界定，可這部法律能否給中國的民辦教育帶來一個清晰的、可預(yù)測的未來呢？

據(jù)記者了解，全國人大教科文衛(wèi)委員會已就民辦教育立法問題召開多次研討會，參加者包括政協(xié)委員、教育部門官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)專家，民辦學(xué)校的董事長、校長、教師等等。2001年年初，起草小組拿出了《民辦教育促進(jìn)法》草案，經(jīng)多次征求意見，并多次修改，現(xiàn)已提交全國人大常委會，計劃在今年6月的人大常委會上進(jìn)行第一次審議。如果順利通過三次審議，有可能在今年年底出臺。

在現(xiàn)階段，民辦教育領(lǐng)域只有一部國務(wù)院于1997年10月頒布實(shí)施的《社會力量辦學(xué)條例》（以下簡稱《條例》）。相對于這部《條例》，草擬中的《民辦教育促進(jìn)法》在某些問題上有所突破，如條文中不再有辦學(xué)“不以營利為目的”這一表述，允許民辦教育機(jī)構(gòu)的舉辦者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)取得合理回報；此外，草案還體現(xiàn)了對民辦學(xué)校和公辦學(xué)?！耙灰曂省钡脑瓌t，如在教師待遇、學(xué)生權(quán)利、稅收減免等方面，民辦學(xué)校享有和公辦學(xué)校平等的法律地位。

然而，有業(yè)內(nèi)人士在接受《財經(jīng)》專訪時認(rèn)為，《民辦教育促進(jìn)法》（草案）對民辦學(xué)校的定位仍然充滿矛盾和混亂。全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任盧干奇告訴記者，草案盡管去掉了“不以營利為目的”的條款，但仍然把所有的民辦學(xué)校（學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育）都納入非營利性的公益事業(yè)的范疇。顯然，草案并未能徹底解決民辦教育的性質(zhì)和地位問題。

教育能否營利？

事實(shí)上，草案的躑躅搖擺在一定程度上是圍繞“教育產(chǎn)業(yè)”展開的激烈爭論在立法上的反映。

20世紀(jì)80年代中期，中國的民辦教育開始復(fù)蘇。據(jù)2000年統(tǒng)計，全國民辦教育機(jī)構(gòu)達(dá)6萬多所，在校學(xué)生1000多萬人。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，社會各界對民辦教育有截然不同的兩種看法。有人忿忿不平地指責(zé)，某些民辦學(xué)校以“貴族學(xué)?！钡拿x從教育中牟取暴利，損害了家長的權(quán)益，助長了獲得教育機(jī)會的不平等；也有人認(rèn)為，民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，在經(jīng)費(fèi)、師資等方面彌補(bǔ)了政府投入的不足，是發(fā)展壯大中國教育的一條出路。

兩種相反的評價，歸根結(jié)底在于對民辦學(xué)校的法律地位的認(rèn)識模糊不清。從現(xiàn)狀看，民辦學(xué)校既不是類似公辦學(xué)校的事業(yè)單位，也不是企業(yè)法人；或者說民辦學(xué)校有時候被視為公益事業(yè)，有時候又被當(dāng)成營利性企業(yè)。一切爭論和糾紛肇始于此。

中國在教育方面的政策法規(guī)，一直將民辦學(xué)校視為非營利組織。1995年3月由八屆人大三次會議通過的《中華人民共和國教育法》第二十五條指出，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”；1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》第六條也明確規(guī)定，社會力量舉辦教育機(jī)構(gòu)“不得以營利為目的”。盡管對“不以營利為目的”存在多種解釋，但法規(guī)將民辦學(xué)校的性質(zhì)統(tǒng)一界定為非營利組織則毫無疑義。

中央教育科學(xué)研究所理論室原主任張志義曾參與《條例》的制定工作。在接受《財經(jīng)》采訪時，張志義說，《條例》的許多規(guī)定，很大程度上照搬了日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)關(guān)于私立教育立法的基本原則。這些國家或地區(qū)的私立教育立法是在資本主義發(fā)展到比較高級的階段進(jìn)行的，民間資金雄厚，私人企業(yè)發(fā)展成熟，因此社會資金對教育的支持方式基本上是捐贈，而不是投資。比如，日本和韓國都建立了學(xué)校法人制度，私立學(xué)校由作為社會公益法人的學(xué)校法人設(shè)立，因此非營利性原則在私立學(xué)校的立法和管理中貫徹始終，投資、回報、營利這類話題根本無從涉及。

但張志義認(rèn)為，《條例》在設(shè)計中國的民辦教育時，沒有結(jié)合中國國情。中國民間資金并不寬裕，更缺乏實(shí)力雄厚的各種公益性社會基金，所以，單純靠民間捐資來發(fā)展民辦教育是不現(xiàn)實(shí)的。中國教育市場明顯供不應(yīng)求，蘊(yùn)藏著極大的投資價值，只有允許辦學(xué)者獲得回報，才能激勵民間資金。

不少專家認(rèn)為，完善和明晰的法律法規(guī)，應(yīng)該將不同階段、不同層次的教育的性質(zhì)界定清楚，讓政府和民間資金各司其職。一個國家的教育體系，應(yīng)該包括國辦和民辦兩塊?；A(chǔ)教育和義務(wù)教育作為一種公共物品，應(yīng)由政府提供，這部分毫無疑問不能談“盈利”二字；至于提供基礎(chǔ)教育之上的“貴族式教育”、成人教育和繼續(xù)教育，屬于私人物品或準(zhǔn)公共物品，則可引入一定的市場機(jī)制，通過市場機(jī)制配置資源。這一部分應(yīng)該根據(jù)情況允許其盈利，以鼓勵投資者的積極性。

專責(zé)全國社會力量辦學(xué)工作的教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延?xùn)|在接受《財經(jīng)》采訪時指出，《條例》和第三次全國教育工作會議都明確提出，新時期民辦教育的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)該放在非義務(wù)教育階段，包括學(xué)前教育、成人教育、職業(yè)教育和高等教育等。顯然，政策制定者將義務(wù)教育的重?fù)?dān)留給了國家財政，希望民辦教育在非義務(wù)教育方面發(fā)揮作用。

當(dāng)制度被現(xiàn)實(shí)扭曲

基于“不得以營利為目的”這一規(guī)定，《條例》對民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：1.教育機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與舉辦者的財產(chǎn)相分離，在教育機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，由教育機(jī)構(gòu)依法管理和使用，但是不得轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)保；2.教育機(jī)構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資；3.教育機(jī)構(gòu)解散，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財產(chǎn)清算，清算后的剩余財產(chǎn)，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學(xué)。

在貫徹非營利性原則方面，《條例》的規(guī)定不能說不嚴(yán)格。但規(guī)定越嚴(yán)格，行政管理者的監(jiān)督成本也越高。監(jiān)督力量的薄弱，使得《條例》的嚴(yán)格僅僅停留在紙面上，它無法阻擋營利沖動根據(jù)自己的邏輯，在制度的空當(dāng)里扭曲著尋求生存的空間。

事實(shí)上，民辦教育一直在一種曖昧的政策環(huán)境中發(fā)展著。一方面“不得以營利為目的”這條規(guī)定橫亙在前，另一方面許多民辦學(xué)校的營利色彩已成為公認(rèn)事實(shí)，不少投資辦學(xué)者利用模糊的政策性，通過各種方式取得學(xué)校的舉辦權(quán)或經(jīng)營權(quán)，成功實(shí)現(xiàn)了對學(xué)校財權(quán)的控制，以各種方式獲得回報。在教育領(lǐng)域賺取暴利者亦大有人在。

一些地方在民辦學(xué)校的經(jīng)營方面作出了各種探索，有的把辦學(xué)分為兩塊，教學(xué)設(shè)施不允許盈利，生活設(shè)施（如食堂、公寓）等可以盈利；有的是政府以獎勵的形式給投資者以回報，使辦學(xué)者既拿到錢又得到榮譽(yù)；還有把辦學(xué)者的投入當(dāng)成教育債券，按國庫券利率取息。在民辦學(xué)校收費(fèi)方面，有的地方改變“按生均教育成本核算”的模糊做法，根據(jù)校舍、教學(xué)設(shè)備折舊，教師工資，學(xué)校經(jīng)常性開支三部分進(jìn)行成本核算，按隸屬關(guān)系審批。

許多研究者進(jìn)一步明確指出，在民辦教育辦學(xué)實(shí)踐中，采用個人業(yè)主制、合伙制、股份制等商業(yè)形式的民辦學(xué)校廣泛存在。短期文化補(bǔ)習(xí)或職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校較多采用了近似個人業(yè)主制或合伙制的資產(chǎn)組織形式。規(guī)模較大的實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校有很多采用了股份制或股份合作制的辦學(xué)模式。尤其是股份制或股份合作制辦學(xué)和獲利模式引起人們廣泛關(guān)注，比較著名的有浙江臺州椒江股份制辦學(xué)模式、浙江溫州股份合作制辦學(xué)模式、廣東私立華聯(lián)學(xué)院教育股份制辦學(xué)模式等等。有學(xué)者曾把目前民辦學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)歸納為三種類型：

一種是股份合作制。校產(chǎn)由私有、集體、國家三者組成，或其中有二。這同企業(yè)的股份合作制大同小異。當(dāng)然，辦學(xué)的盈余不是直接拿來分紅，有些學(xué)校把發(fā)展基金、公積金、風(fēng)險基金留下，剩下的部分各產(chǎn)權(quán)主體可按一定比例進(jìn)行分配。在這種組合形式下，有董事會和校董（校長和董事會）分離的管理體制。董事會主要管資金投入、運(yùn)行規(guī)則、聘任校長和改革與發(fā)展決策。董事會成員不能直接干預(yù)校長的教育教學(xué)管理，可以委托中間機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，可以設(shè)財務(wù)總監(jiān)。不過，在目前許多民辦學(xué)校里，其實(shí)是校董合一，董事長和校長是一個人。

第二種組合形式是教育集團(tuán)制。學(xué)校校長只管教育，對集團(tuán)負(fù)責(zé)。資金投入、基本建設(shè)、學(xué)校發(fā)展等問題都由教育發(fā)展集團(tuán)去解決、籌劃。一個教育發(fā)展集團(tuán)可跨幾個學(xué)校，舉辦者與辦學(xué)者的關(guān)系比校董關(guān)系清晰、簡單。在這種新的形式下，團(tuán)校分離，分工清晰，關(guān)系簡單，其“教育發(fā)展集團(tuán)”對應(yīng)股份合作制中的董事會。南洋教育發(fā)展集團(tuán)是這一類型的典型代表，目前已在全國10個城市興辦10所“南洋學(xué)?！奔氨本┠涎螅ㄅd華）大學(xué)、成都南洋學(xué)院兩所大學(xué)。

第三種形式是“大學(xué)城”體制。在北京，南有廊坊東方大學(xué)城，北有昌平吉利大學(xué)城。一般情況是，企業(yè)投資建一個設(shè)施配套的“大學(xué)城”，有學(xué)校、有宿舍、有操場及生活區(qū)，還有設(shè)備供應(yīng)。投資者把辦學(xué)\"硬件\"都準(zhǔn)備好后，還投入物業(yè)服務(wù)，而學(xué)校則有償使用這些設(shè)施，合理收費(fèi)，不干預(yù)學(xué)校的管理和教學(xué)。在這種形式下，校產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，后勤服務(wù)與教育管理分開，校產(chǎn)所有者與辦學(xué)者揚(yáng)長避短，優(yōu)勢互補(bǔ)，互不干擾。規(guī)模大、能接納若干大學(xué)者，叫“大學(xué)城”；規(guī)模小一些的，可叫硬件、服務(wù)社會化，至于其組合方式則屬于同一類型。其實(shí)，在這種形式下，大學(xué)城并不直接辦教育，只是為學(xué)校服務(wù)的房地產(chǎn)或物業(yè)公司。上市公司英豪科教曾以投資教育聞名，它的做法與此類似。有分析師認(rèn)為，它投資建設(shè)一些教學(xué)所需要的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，通過從基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的使用中收取租賃費(fèi)而獲得收益。具體方法是，英豪科教通過其下屬子公司英豪發(fā)展投入2億元參與英豪學(xué)校，按學(xué)雜費(fèi)收入總額的20％提取資金回報及擁有的固定資產(chǎn)折舊。

在錯綜復(fù)雜的辦學(xué)實(shí)踐中，《條例》關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定摸不著方向，喪失了規(guī)范意義。管理者和辦學(xué)者只能將《條例》束之高閣，或根據(jù)自身經(jīng)歷任意作出解釋，結(jié)果是嚴(yán)重?fù)p害了政策法規(guī)的嚴(yán)肅性。

管理者與投資者的博弈

中國民辦教育的現(xiàn)實(shí)對《條例》中“不以營利為目的”的規(guī)定構(gòu)成了莫大的諷刺。這除了因?yàn)椤稐l例》本身的不合理，還與教育管理機(jī)構(gòu)的管理能力不配套有很大關(guān)系。

教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延?xùn)|介紹說，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，教育部保留了社會力量辦學(xué)管理辦公室，掛靠在發(fā)展規(guī)劃司。目前實(shí)際負(fù)責(zé)的才四個人，除她以外，還有綜合處的三人。而省級的教育行政部門的管理機(jī)構(gòu)，在機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu)之后，目前只有天津和江西設(shè)有獨(dú)立建制的社會力量辦學(xué)管理辦公室。而實(shí)際上，民辦教育的管理任務(wù)越來越重，從制定標(biāo)準(zhǔn)到資格認(rèn)定，從質(zhì)量評估到各類證書的發(fā)放管理等等，都需要一支高效精干的隊伍。

從民辦學(xué)校角度來看，其面對的行政部門還有很多，涉及勞動、民政、工商、稅務(wù)、公安等方方面面。不管是行政部門還是民辦學(xué)校辦學(xué)者，都不得不站在自己的立場對混亂的政策作出各自解讀。用瞿延?xùn)|的話說，中國民辦教育的現(xiàn)實(shí)是“政出多門”和“政出無門”并存。

“政出多門”現(xiàn)象在稅收問題上尤其明顯。目前反映比較強(qiáng)烈的一個問題是營業(yè)稅。《營業(yè)稅暫性條例》規(guī)定，學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)提供的教育勞務(wù)免征營業(yè)稅。稅務(wù)部門對于民辦學(xué)校征稅的態(tài)度是，學(xué)歷教育免征，非學(xué)歷的不免。有些地方甚至采取強(qiáng)制措施對某些民辦學(xué)校征稅。教育部門認(rèn)為，這種做法沒有法律依據(jù)，免稅與否和學(xué)歷沒有關(guān)系。瞿延?xùn)|說，盡管國務(wù)院《中國教育發(fā)展綱要》指出，民辦學(xué)校在稅收、貸款方面享有和公辦學(xué)校同等權(quán)力。但這僅僅是規(guī)定，只有在正式法律出臺后，才對稅務(wù)部門有約束力。她認(rèn)為，這個問題反映出人們對民辦學(xué)校的性質(zhì)的認(rèn)識存在很大差異。如果民辦學(xué)校是營利組織，那就應(yīng)該照章納稅；如果是非營利組織，那當(dāng)然應(yīng)免稅。

民辦教育的管理者和辦學(xué)者之間，其實(shí)存在一種信息不對稱。中央教育科學(xué)研究所理論室原主任張志義說，教育行政部門的管理者和民辦教育立法者基本上是搞教育出身，對投資、資金運(yùn)作是外行；而投身民辦教育的卻有不少是企業(yè)家，他們對金融運(yùn)作是行家里手，既知道如何更好地調(diào)動資源，提高管理效率，也懂得如何進(jìn)行資本運(yùn)作，從政策漏洞中獲利。

從近年來民辦教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問題來看，情況的確如此。面對紛繁復(fù)雜的運(yùn)作方式，管理者往往態(tài)度謹(jǐn)慎。只有當(dāng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題時，教育行政部門才亡羊補(bǔ)牢，下發(fā)通知，監(jiān)督管理總是慢一拍。

張志義認(rèn)為，利用國家的優(yōu)惠政策，從教育中牟取暴利者大有人在，手段不一而足。這戕害了私立學(xué)校的聲譽(yù)，形成巨大隱患，比如近幾年釀成了很大風(fēng)波的廣東教育儲備金事件，甚至?xí)蔀樯鐣牟话捕ㄒ蛩?。（參見輔文《廣東：“教育儲備金”破產(chǎn)》)

總體上看，教育行政部門對民辦學(xué)校的管理和監(jiān)督機(jī)制皆未建立?，F(xiàn)實(shí)中，那些有心辦學(xué)營利者不但能用各種方式實(shí)現(xiàn)初衷，其中善于鉆法律空當(dāng)者甚至能夠“合法地”將非營利組織和營利組織的政策優(yōu)惠占全。教育部國家教育發(fā)展研究中心主任張力指出，有的地方為鼓勵民辦教育，一方面免收投資額相關(guān)所得稅、土地征用費(fèi)和配套費(fèi)、收益應(yīng)付的稅費(fèi)，另一方面又允許以股份集資，向銀行貸款和獲得收益。如果再應(yīng)用《條例》第43條教育機(jī)構(gòu)解散時財產(chǎn)清算后余額返還（或折價返還）舉辦者的規(guī)定（這一條在公布時曾經(jīng)受到民辦教育機(jī)構(gòu)一致高度贊許），這就把非營利機(jī)構(gòu)和營利機(jī)構(gòu)的好處都撈著了。

但他同時補(bǔ)充說，當(dāng)然也存在另一種情況：某些地方政府部門對民辦學(xué)校課以繁多的稅費(fèi)，而“重點(diǎn)”公辦學(xué)校在享受財政撥款的同時，明收學(xué)費(fèi)，暗收“贊助費(fèi)”，收支不明，也不交稅費(fèi)，這也讓民辦學(xué)校覺得很不公平。

“開前門堵后門”

紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)使得人們現(xiàn)實(shí)地思考民辦學(xué)校的營利問題。不少民辦教育研究者建議，與其讓投資者偷偷摸摸營利，不如開前門堵后門，將民辦學(xué)校劃分為“營利”和“非營利”兩大類，讓辦學(xué)者自愿選擇，國家分別采取不同政策進(jìn)行管理和鼓勵。北京教科院民辦教育研究中心主任王文源介紹說，非營利的教育機(jī)構(gòu)是捐資辦學(xué)，私人或社會組織的財產(chǎn)一經(jīng)捐出，捐資人就不再對其享有所有權(quán)，也沒有收益權(quán)，無權(quán)要求回報。辦學(xué)投資成為公共財產(chǎn)，不得轉(zhuǎn)讓、用于擔(dān)保抵押或繼承，但可以免收土地征用費(fèi)、配套費(fèi)，免除與投資額相關(guān)的所得稅，免除運(yùn)行收益的各種稅費(fèi)。對營利的教育機(jī)構(gòu)，則需限制暴利，清楚核算辦學(xué)成本，按成本收費(fèi)，并將結(jié)余用于學(xué)校繼續(xù)發(fā)展。

北京教科院民辦教育研究中心接受全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室的委托，曾作過一項(xiàng)《民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)與權(quán)益問題研究》。該研究認(rèn)為，“如果能夠允許開辦營利性學(xué)校，當(dāng)前民辦教育立法中的許多難題都能夠比較好地解決?？梢詫⒏鞣N層次和類型的民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)納入立法范圍中，學(xué)校的資產(chǎn)處理也很好解決。我們傾向于‘鼓勵舉辦非營利性學(xué)校，允許舉辦營利性學(xué)校’的提法，也可以對舉辦營利性學(xué)校的范圍作出適當(dāng)?shù)南薅ā！?/p>

不少民辦學(xué)校舉辦者也持相同態(tài)度。在一次民辦教育研討會上，北京私立新東方學(xué)校校長俞敏洪發(fā)表看法：“國家的立法，也應(yīng)該把營利和非營利分開，所有的營利性的學(xué)校和教育培訓(xùn)公司都是股份制的，也就是所有的投資者立即變成股東，這里面包括無形資產(chǎn)的投資。凡是營利性的教育機(jī)構(gòu)，可以叫做培訓(xùn)公司，也可以叫做學(xué)校，但是完全是股份制的，國家不做任何投入。其次，所有營利性的、公司性的教育機(jī)構(gòu)不允許接受任何社會捐款。第三就是沒有太多的稅收優(yōu)惠。而非營利性的機(jī)構(gòu)都是由國家來資助的?！?/p>

營利性民辦學(xué)校在許多國家都存在，其財產(chǎn)的所有權(quán)歸投資舉辦者所有，舉辦者有權(quán)獲得學(xué)校財產(chǎn)經(jīng)營利潤。營利性民辦學(xué)校實(shí)質(zhì)上是提供教育服務(wù)的企業(yè)。因此在產(chǎn)權(quán)問題上，投資者擁有民辦學(xué)校的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。其辦學(xué)投資不屬于公共財產(chǎn)，可以被投資者拍賣、轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保抵押，但要照章繳納與投資額相關(guān)的所得稅、土地征用費(fèi)、配套費(fèi)，而積余部分可以用于個人分配或返回投資者。當(dāng)然，投資者也可將民辦學(xué)校財產(chǎn)的經(jīng)營使用權(quán)通過委托－代理方式交給非財產(chǎn)擁有者行使，學(xué)校辦成個人業(yè)主制、合伙制和股份公司制也就順理成章了。

《民辦教育促進(jìn)法》：妥協(xié)的產(chǎn)物

盡管業(yè)內(nèi)對民辦教育營利問題有著較 清醒的認(rèn)識，但最終的《草案》并沒有把民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩種以區(qū)別對待。全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任盧干奇解釋說，《民辦教育促進(jìn)法》是《教育法》的下位法，不能與《教育法》的規(guī)定相違背?！督逃ā分饕獜?qiáng)調(diào)的是辦學(xué)公益性原則，尤其是第二十五條的上述規(guī)定，更不能允許把學(xué)校分為營利性和非營利性兩類管理。在這一原則沒有修改之前，中國還不能允許舉辦那種既繳稅也拿利潤的營利性學(xué)校。

顯然，修改《教育法》需要經(jīng)過更多的立法程序，花費(fèi)更長時間。在各種利益團(tuán)體和各種觀點(diǎn)的催促中，《民辦教育促進(jìn)法》即便出臺也只是一個妥協(xié)產(chǎn)物，其立法目標(biāo)顯得非常樸素，可以簡單表達(dá)為，合理回報要掌握好一個度，一方面要保證學(xué)校的健康發(fā)展、正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一方面不能讓舉辦者巨富、暴富。

南洋教育發(fā)展集團(tuán)董事局主席任靖璽在接受采訪時認(rèn)為，《草案》在三個方面有所突破：一是允許舉辦者取得合理回報，二是產(chǎn)權(quán)有所明晰，三是在人才流動方面給出了一些法律保障，即教師在民辦學(xué)校工作期間的工齡可以連續(xù)計算，享受普通公立學(xué)校老師的同等社會待遇。

贊譽(yù)頗多的“可以取得合理回報”在《草案》中的具體表述是：民辦學(xué)校按年度結(jié)算，在扣除公益金、發(fā)展基金、風(fēng)險保證金等費(fèi)用后，舉辦者可從結(jié)余中取得合理回報，以資鼓勵，從結(jié)余中取得多少由省一級政府規(guī)定，至于對幾個投資人進(jìn)行第二次分配的辦法由學(xué)校自己決定。

據(jù)了解，部分省市已在相關(guān)方面進(jìn)行探索。天津教委的一份《社會力量舉辦教育機(jī)構(gòu)規(guī)定》指出，對于股份制辦學(xué)、中外合作辦學(xué)、集資辦學(xué)，其辦學(xué)結(jié)余，按照教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)年限——非學(xué)歷高中階段及其以下三年，非學(xué)歷民辦高校五年，學(xué)歷教育高中階段及中小學(xué)六年，民辦高校八年——在保證教育機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和滾動發(fā)展的前提下，可以按照不超過當(dāng)年結(jié)余的40％比例向投資者逐步返還。

關(guān)于產(chǎn)權(quán)問題，全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任侯小娟曾作過如下解釋：《草案》對此的原則是，誰投入歸誰所有；社會捐贈、贊助、學(xué)生學(xué)費(fèi)及其增值部分歸學(xué)校所有；不管校產(chǎn)歸誰所有，在學(xué)校存續(xù)期間，全部校產(chǎn)歸學(xué)校管理使用，任何組織和個人不能隨意撤走。基于這個原則，《草案》規(guī)定，舉辦者取得合理回報的基數(shù)只是舉辦者的投入。在學(xué)校停辦時先要清償債務(wù)，還有剩余也只返還舉辦者的投入及其應(yīng)取得的回報?！恫莅浮凡辉试S民辦學(xué)校存續(xù)期間投資者撤回原始投入，即舉辦者對他的投入只有管理和使用權(quán)，具有不完全的處置權(quán)，但可以轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓之后就不具備舉辦者的資格了。

為什么舉辦者不能拿走全部的增值部分呢？對此的解釋是，校產(chǎn)的來源是多方面的，增值中有國家資產(chǎn)產(chǎn)生的增值，還有捐贈產(chǎn)生的增值。在產(chǎn)權(quán)問題上，《草案》的措辭給人的印象比較混亂，舉辦者、增值、回報等等名詞，都需要更明確的界定。這種模糊一方面增加了管理層監(jiān)管的難度，另一方面也為法律的解釋提供了更多的靈活性。

《草案》最終沒有把民辦學(xué)校分成營利組織和非營利組織區(qū)別對待，因此它只能以一種矛盾的姿態(tài)出現(xiàn)，或者說它寧愿在一個法律體系里規(guī)范兩種不同組織的行為。在民辦學(xué)校舉辦者“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的呼聲和《教育法》非營利規(guī)定的雙重壓力下，《草案》只能對兩者同時作出妥協(xié)，或以模糊措辭將解決方案留給未來。故此張志義對《促進(jìn)法》能否在從6月開始的三次審議中通過仍抱謹(jǐn)慎態(tài)度。他說，《草案》一方面貫串著非營利性原則，但又允許給舉辦者回報，以往的管理弊端和身份混亂問題依舊。這能否被人大常委中的法律專家認(rèn)可，仍在未定之天。