從1998年新一屆政府施政至今，國家審計(jì)署的身影越來越多地出沒在國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域之中：從對國債專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、科學(xué)教育資金、資源環(huán)保資金、社會保障資金等重點(diǎn)專項(xiàng)資金的審計(jì)，到對具有證券相關(guān)業(yè)務(wù)許可證的會計(jì)師事務(wù)所的檢查；從檢查國企違紀(jì)違規(guī)，到近期對中國銀行違規(guī)放貸、賬外經(jīng)營等行為的審查。審計(jì)一方面令人談之色變，另一方面也帶上了神秘色彩。國家審計(jì)署究竟對政府和企業(yè)的行為有著何種約束？它今后的工作重心是什么？今年“兩會”期間，記者采訪了時任審計(jì)署副審計(jì)長的劉鶴章。之后不久，劉鶴章于今年3月7日正式退休，目前仍擔(dān)任全國人大代表。

“看門狗”的獨(dú)立性

《財(cái)經(jīng)》：從1998年以來，審計(jì)署的工作備受矚目，你能否談?wù)勗趶?fù)雜的轉(zhuǎn)軌時期進(jìn)行審計(jì)工作的獨(dú)立性？

劉鶴章：審計(jì)部門通常被稱為國家財(cái)產(chǎn)的“看門狗”。各個國家的審計(jì)體系是與其政府的架構(gòu)、職能與關(guān)系相關(guān)的，隨著政府職能不同是有所不同的。大致可分四種模式：第一種是，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府領(lǐng)導(dǎo)下，典型的國家有中國、古巴、越南等;第二種是審計(jì)機(jī)關(guān)在議會領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)體系，主要是指議會中設(shè)立審計(jì)委員會，比如芬蘭、瑞典等，或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)直接向議會報(bào)告工作，如美國的審計(jì)總署，直接向國會報(bào)告工作。還有一種就是以法國、德國為典型的司法型審計(jì)體系，在這些國家里，沒有審計(jì)署，而設(shè)有審計(jì)法院。此外還有一種類型是完全獨(dú)立型，審計(jì)機(jī)關(guān)既獨(dú)立于議會，也獨(dú)立于政府，也不是法院，如瑞士。

中國的審計(jì)體系與世界上這三種主要的審計(jì)體系還有一點(diǎn)不同的特點(diǎn)是，“在總理領(lǐng)導(dǎo)下”， 意思是說除了總理以外，審計(jì)署對任何單位、任何人都可以審計(jì)，誰當(dāng)總理誰領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，審計(jì)工作向總理負(fù)責(zé)。每年的人大常委會上我們的審計(jì)長李金華并不是代表審計(jì)署作審計(jì)報(bào)告，而是代表國務(wù)院到人大常委會作報(bào)告。

《財(cái)經(jīng)》：你認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)體系與議會制的審計(jì)體系對于審計(jì)保持獨(dú)立性有何種不同？

劉鶴章：這個問題涉及中國1982年的憲法確立的有關(guān)條款。當(dāng)時在討論憲法草案時也議論過是否把審計(jì)署設(shè)在人大下面。當(dāng)然我們這里需要明確的是，我們的人大、政協(xié)不是國外的參、眾兩院。而我們的人大、政協(xié)與政府的目標(biāo)是一致的，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法的規(guī)定監(jiān)督政府，目的是促進(jìn)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，更好地把事情辦好。1982年時，彭真委員長就講到，中國長年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要在政府，政府的影響較大一些，鑒于這種情況，審計(jì)署還是應(yīng)該設(shè)在政府領(lǐng)導(dǎo)下為好。

隸屬于政府的審計(jì)署如何體現(xiàn)獨(dú)立性呢？總理領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)體系就是一個相對較好的解決辦法。除了總理，我們可以審計(jì)其他任何人、任何單位。于是憲法上就有這樣的規(guī)定：審計(jì)工作不受任何人，任何單位的干涉。

至于中國的審計(jì)體系今后是否會改？我說不清。是否會歸人大領(lǐng)導(dǎo)，這不是我們考慮或現(xiàn)在考慮的問題，那要看人大和政府改革后的體制。我們現(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算還有政府到了年底追加錢的情況，預(yù)算的約束力還不十分強(qiáng)。不管什么情況下，不管在什么體制下，審計(jì)獨(dú)立性只能是相對而言的，沒有絕對的獨(dú)立，任何事物都不可能是絕對的，即使歸人大領(lǐng)導(dǎo)，也不一定就能完全獨(dú)立。

《財(cái)經(jīng)》：你如何評價目前中國的審計(jì)職能對于政府的約束力？

劉鶴章：以前很多人提起審計(jì)就問：“審計(jì)是不是審查計(jì)劃生育的部門？”有些縣里的官員介紹縣審計(jì)長的時候居然說：“這是我們的審計(jì)署長?！边@說明我們的審計(jì)工作還沒有被大眾所了解和熟悉，說明我們的工作影響還不大。現(xiàn)在的情況有所改變，我們認(rèn)為與總理和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很大。我們向朱總理匯報(bào)完審計(jì)工作情況后，朱總理讓我們?nèi)肯蛉珖舜蟪Ｎ瘯R報(bào)，全盤托出，這種支持對我們很重要。在中國的特殊國情下，審計(jì)工作的力度與政府的支持有直接關(guān)系。沒有朱總理的支持，沒有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的支持，我們的很多工作很難展開。我們在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的很多重大違法違紀(jì)問題，都是直接報(bào)給國務(wù)院，然后由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示有關(guān)部門去落實(shí)。

《財(cái)經(jīng)》：審計(jì)署在開展工作期間，有沒有感受到其它部委的壓力和阻礙呢？

劉鶴章：其實(shí)這個問題道理上并不難解決，當(dāng)前特別重要問題是要完成預(yù)算細(xì)化、項(xiàng)目細(xì)化、收支兩條線、國庫支付。也就是說錢直接劃到項(xiàng)目上，直接由國庫支付，不經(jīng)過部委，這樣才不會出現(xiàn)“跑部”現(xiàn)象。

為什么會出現(xiàn)各種“挪用”現(xiàn)象呢？后來大家都意識到是由于預(yù)算沒有趕到位。預(yù)算不能自己部里藏著。如科研經(jīng)費(fèi)過去都作不到及時足額撥付到位，經(jīng)常是科研經(jīng)費(fèi)只給地市撥一點(diǎn)，一些科委大樓卻起來了?，F(xiàn)在包括各部委想截留挪用都沒有機(jī)會了，因?yàn)殄X不經(jīng)過你的賬戶了，直接到項(xiàng)目上了。將來我們的方向是“招標(biāo)審計(jì)”，我們審計(jì)署的任務(wù)就是審計(jì)國家部門大量的采購是否符合《招標(biāo)法》，中間有沒有徇私舞弊?，F(xiàn)在我們又在推行一種新的審計(jì)叫作“任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”，對嚴(yán)重違法違紀(jì)問題要做到責(zé)任到人，處理到人，從制度上解決屢查屢犯，過去的情況是我們審計(jì)出了問題但沒人負(fù)責(zé)。

審計(jì)的目標(biāo)不光是真實(shí)、合法，還要講效益。效益問題將會成為未來審計(jì)工作的一個新重點(diǎn)?，F(xiàn)在不少地方都在要求建飛機(jī)場，但是有的建好之后一天只有幾十個人坐飛機(jī)，這不也是一種巨大的浪費(fèi)嗎？國外的審計(jì)理念講，審計(jì)一是要對政府負(fù)責(zé)，二是要對納稅人負(fù)責(zé)。我們從事的工作是代替政府審計(jì)納稅人是不是交稅了，同時也代替納稅人審計(jì)政府，人民辛辛苦苦繳的錢你們有沒有亂花。這些問題都會涉及各部門的利益調(diào)整問題，都會損害一些部門的利益，有一些壓力是正常的。

審計(jì)演進(jìn)之路

《財(cái)經(jīng)》：審計(jì)署目前的審計(jì)范圍主要包括哪些？從1983年審計(jì)署成立到今天也有20年了，審計(jì)的工作模式和重心發(fā)生了哪些變化？

劉鶴章：審計(jì)范圍主要有三大塊：第一塊是財(cái)政資金，包括財(cái)政撥款和補(bǔ)貼資金、固定資產(chǎn)投資、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老保障資金、國債資金以及扶貧資金等，簡單地說就是國家撥下去的資金；第二塊是金融資金，包括國有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)、國際貸款等；第三塊就是國有及國有控股企業(yè)，包括國有上市公司。

審計(jì)署成立伊始最主要的審計(jì)是針對企業(yè)的審計(jì)，其他的工作逐步展開。審計(jì)是改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。監(jiān)察部是改革開放后恢復(fù)而來的機(jī)構(gòu)，審計(jì)署是1983年根據(jù)1982年新制定的憲法新成立的機(jī)構(gòu)。審計(jì)和紀(jì)檢檢察是不同的，一個是去辦案，一個是正常監(jiān)督檢查，在此之前，審計(jì)的功能是由財(cái)政部財(cái)政監(jiān)察司完成。當(dāng)時審計(jì)各部委的主要內(nèi)容就是看各個部門的人頭經(jīng)費(fèi)等等，我們叫“小財(cái)務(wù)”，主要是看看打醬油的錢有沒有被拿去打醋。后來逐步發(fā)展和深入到現(xiàn)在的財(cái)政監(jiān)督。

所以當(dāng)初審計(jì)的重頭戲還是圍繞著企業(yè)和企業(yè)改革，因?yàn)橹袊氖袌鼋?jīng)濟(jì)的改革最先開始于農(nóng)村，再到城市，到了城市，先是從流通企業(yè)開始的，然后才是工業(yè)企業(yè)的改革。企業(yè)初期的改革是圍繞擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)開始的，先是減稅讓利，經(jīng)過第一步利改稅、第二步利改稅，但后來發(fā)現(xiàn)企業(yè)并沒有給國家交多少，財(cái)政收入在國民收入中的比例和中央財(cái)政收入在財(cái)政收入中的比例都下降了，企業(yè)卻出現(xiàn)了為了小團(tuán)體利益和個人利益損害國家利益的情況。當(dāng)時審計(jì)檢查企業(yè)，主要是查各種舞弊。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是第二步利改稅之后，銀行給企業(yè)的貸款像肉包子打狗一去不回頭，對銀行的審計(jì)就逐步展開了。

經(jīng)過10年的摸索，1994年出臺了《審計(jì)法》。審計(jì)的基本要求是真實(shí)、合法和效益?！罢鎸?shí)”是說你的經(jīng)營活動有沒有做假，真實(shí)不一定合法，同時也要講效益。從那時開始財(cái)務(wù)收支審計(jì)才逐步向正軌方向發(fā)展。

剛才講到，對財(cái)政資金的審計(jì)以前主要停留在“小財(cái)務(wù)”上，然后逐步發(fā)現(xiàn)國家錢不夠用，有的部委卻掌握大筆資金，于是對各個部委的審計(jì)就慢慢加強(qiáng)。當(dāng)初是上級審計(jì)下級，沒有同級審計(jì)。上級害怕下面不把錢交上去，所以來查你。1994年審計(jì)法出臺后就規(guī)定上審下和同級審相結(jié)合，以同級審為主。財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付到了地方，我需要去審計(jì)，看看他用錢用得怎么樣。

未來審計(jì)最重要的功能之一是預(yù)測。世界上也是這樣一個過程。20世紀(jì)60年代查舞弊，70年代查財(cái)務(wù)收支，80年代講效益審計(jì)，90年代是管理審計(jì)，現(xiàn)在講評估預(yù)測審計(jì)。美國“9·11事件”以前，美國審計(jì)署給政府的報(bào)告中連續(xù)多年多次提到美國的民航系統(tǒng)多處不安全的問題，但沒有引起重視。還有一點(diǎn)就是審計(jì)要透明。美國審計(jì)署審計(jì)長曾跟朱總理講過，美國審計(jì)署除了有關(guān)國家安全的問題不公布，對其他的審計(jì)結(jié)果都要公布，老百姓可以從網(wǎng)上查到。這樣可以讓老百姓知道美國審計(jì)署到底在干什么，同時讓美國審計(jì)署的工作人員知道自己的責(zé)任是什么。

《財(cái)經(jīng)》：今年審計(jì)工作的重點(diǎn)是什么？

劉鶴章：今年審計(jì)工作的重點(diǎn)，首先是對金融系統(tǒng)的審計(jì)；第二是對政府收支兩條線的審計(jì)；第三是對中央和地方所得稅分成的審計(jì)。

說到收支兩條線，可以舉一個例子。1993年工資改革之后，許多政府部門都把財(cái)政資金轉(zhuǎn)移辦了“三產(chǎn)”，這些“三產(chǎn)”現(xiàn)在要脫鉤，就不那么容易了。中央政府要對收支情況進(jìn)行規(guī)范，各部委必須報(bào)出資金的來源和用途，整個過程都必須透明化。

關(guān)于地方所得稅的審計(jì)，由于稅制改革后，所得稅增收部分改成中央與地方分成，有些地方政府就在稅收數(shù)字上上下其手。所以今年審計(jì)工作的重點(diǎn)之一就是要看看地方所得稅報(bào)得是否真實(shí)。

今年金融審計(jì)為什么作為重點(diǎn)提出來呢？原因之一是因?yàn)橹袊呀?jīng)入世，很快就要引入強(qiáng)大的競爭對手，而現(xiàn)在我們的銀行壞賬太多，金融審計(jì)的工作就是為了防范金融風(fēng)險。

《財(cái)經(jīng)》：大家都非常關(guān)心有關(guān)前中國銀行行長王雪冰涉嫌違規(guī)的案子。審計(jì)署也查出中國銀行的不少問題。你能否談?wù)勏嚓P(guān)的情況？

劉鶴章：據(jù)我所知，王雪冰的案子起因在美國。我們查到中國銀行在國內(nèi)也有做假貸款的情況。這是銀行監(jiān)管體制問題。朱總理最近對我們說，這些問題就要查深查透，分析原因，從機(jī)制和制度上提出建議。

對國有銀行的監(jiān)督對我們來說，也有一個認(rèn)識過程，以前我們也沒有經(jīng)驗(yàn)，看法也不一致，以前我們的工作重點(diǎn)放在銀行自身的財(cái)務(wù)收支上，而通過實(shí)踐證明，銀行主要問題出在貸款上。

我講一個例子，某地區(qū)政府為了招商引資，要建商城，需要九個億的資金，項(xiàng)目搞完了，出租不出去，怎么辦？債由銀行背著，這將來就是銀行壞賬。審計(jì)就是要弄清楚，地方政府是如何干預(yù)銀行決策的，壞賬的源頭在哪里。然后客觀地進(jìn)行評價，責(zé)任到人。

《財(cái)經(jīng)》：你一直主抓企業(yè)審計(jì)，并且在大型國企三年脫困時期負(fù)有直接責(zé)任。你能否談這方面的情況?

劉鶴章：2000年，國企三年脫困。審計(jì)怎么辦？我們提出的要求就是要圍繞企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和會計(jì)信息質(zhì)量來審計(jì)。審計(jì)要與國家的改革措施相結(jié)合，當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心的是企業(yè)的虧損是不是下降了，企業(yè)還能不能活下去。對關(guān)停并轉(zhuǎn)，審計(jì)應(yīng)該能夠給領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)，有的企業(yè)是關(guān)掉還是繼續(xù)留下來，需要根據(jù)審計(jì)結(jié)果來決策。這就是審計(jì)的作用。

2000年我們抽查了1290個企業(yè)，得出結(jié)論是國有大型企業(yè)三年基本實(shí)現(xiàn)脫困，虧損得到遏止，但企業(yè)還比較脆弱。在審計(jì)過程中，我們還發(fā)現(xiàn)不少企業(yè)、部門領(lǐng)導(dǎo)人違法亂紀(jì)之后經(jīng)常只是根據(jù)財(cái)經(jīng)法規(guī)的有關(guān)條款處理企業(yè)，而不處理到人。我們發(fā)現(xiàn)，有的違紀(jì)問題，給國家造成財(cái)產(chǎn)損失，有的觸犯了刑律，應(yīng)該交司法部門審判。因此對黨政領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對違反國家規(guī)定的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和黨政干部不追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是不行的，中央領(lǐng)導(dǎo)對這問題很重視，后來中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通過了關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的暫行規(guī)定，這樣可以做到見物見人，可以遏制屢查屢犯的問題。比如去年我們審計(jì)的幾個公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，與以前在某個領(lǐng)導(dǎo)離任時的審計(jì)不同。一般情況下，到領(lǐng)導(dǎo)離任時木已成舟了，出了問題造成很大損失，難以挽回，而任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅包括離任審計(jì)，更重要的是在任期中的財(cái)務(wù)收支，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，及時處理，避免出現(xiàn)大的反復(fù)。全國大部分地區(qū)已經(jīng)普遍開展這種審計(jì)了。

過去我們審大企業(yè)一般都是先到總部審，然后再去下面審，現(xiàn)在我們提出四個要求：第一財(cái)務(wù)報(bào)表要合并，不合并的財(cái)務(wù)報(bào)表本身就是不真實(shí)的。第二是以重大決策為線索，分析數(shù)據(jù)的關(guān)系，你的資產(chǎn)那么多，為什么利潤那么少？我們就要看看你什么時候上臺的，當(dāng)時的資產(chǎn)是多少，哪一年利潤開始下降了，這一年是否有亂投資。第三個就要以資本運(yùn)行、資金流量為重點(diǎn)。這樣就可以解決一個覆蓋面的問題。我們審大集團(tuán)，它下面有600多個單位，過去說審計(jì)了300個單位就是審了50％，而現(xiàn)在我也許只審計(jì)了100個單位就可能抓住了這個大企業(yè)資金總量的60％。第四個原則就是要以資產(chǎn)質(zhì)量、以會計(jì)信息質(zhì)量為核心，客觀評價企業(yè)法人代表的業(yè)績，確認(rèn)這個企業(yè)國有資產(chǎn)的保值、增值。

《財(cái)經(jīng)》：你在工作中是否碰到過有人說情的情況？

劉鶴章：你要和我說情，我也不敢放。雖然每個報(bào)告都不是我做的，我主要做的是核實(shí)工作，但是每個報(bào)告都有底稿，而且別的部門從不同的角度也會去查。審計(jì)的復(fù)核制度和我國的監(jiān)督體系不允許我們隨意開口放掉問題，特別是，明顯違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的是不能放的。但是在審計(jì)工作中也確有領(lǐng)導(dǎo)來審計(jì)署對審計(jì)出的問題進(jìn)行解釋，希望我們從輕處理，在這種情況下，我們也會認(rèn)真研究，按照依法審計(jì)、客觀公正、實(shí)事求是的要求，進(jìn)行處理。