拆分信息產(chǎn)業(yè)部？

2001年7月，一則來自海外媒體的消息給當(dāng)時正在流行的“中國電信是否拆分”的懸念增添了另外一重懸念，那就是作為電信業(yè)主管部門的信息產(chǎn)業(yè)部是否也會被拆分。文章援引北京消息人士的話稱，信息產(chǎn)業(yè)部將在五年內(nèi)被撤銷，其目前的電信網(wǎng)絡(luò)管理功能將交由國家計委負(fù)責(zé)，并將整合互聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)實現(xiàn)三網(wǎng)合一，而其他功能則將公司化。

轉(zhuǎn)至2001年年底，一個有關(guān)拆分信息產(chǎn)業(yè)部的更新版本又在業(yè)內(nèi)廣為流傳。傳言的焦點是信息產(chǎn)業(yè)部的現(xiàn)有職能將一分為二，其中制造業(yè)的管理職能將保留，而電信運營的監(jiān)管職能將剝離出去交由新成立的直屬國務(wù)院的電信監(jiān)管委員會承擔(dān)，剛剛成立不久的國家信息化工作辦公室便有可能是電信監(jiān)管委員會的一個過渡機(jī)構(gòu)。

雖然這些消息并未得到相關(guān)部門的證實，關(guān)于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)再造的討論仍然在沉默的表層下方興未艾。不管是再造中國的FCC（聯(lián)邦通信委員會），還是再造中國的OFTEL（電信辦公室）；不管是直接隸屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，還是在國家計委這個宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)之下，或者是由到現(xiàn)在為止仍然有些神秘的國務(wù)院信息化工作辦公室來統(tǒng)一節(jié)制；不管未來的名字是電信監(jiān)管委員會，還是通信管理總局——其中的主線卻是明晰的，那就是在中國電信被拆分之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再造已經(jīng)取代上一階段以反壟斷為主要目標(biāo)的行業(yè)重組，成為“后拆分時代”不遑多讓的主題。

電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)再造的訴求，實際上并不是一個特例。在具備一定程度自然壟斷性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中，電力、民航以及鐵路面對的困境都是類似的。但隨著中國電信的南北拆分，自1994年起啟動的中國電信業(yè)的結(jié)構(gòu)性重組已取得階段性的成果，行業(yè)內(nèi)的競爭主體已經(jīng)基本形成，電信改革也隨之進(jìn)入深水區(qū)：自然壟斷的問題如何解決、如何避免寡頭壟斷、怎樣推動市場準(zhǔn)入的放開。進(jìn)一步的改革亟待制度創(chuàng)新的保障，業(yè)界關(guān)注的焦點不約而同地指向了建立獨立、透明和專業(yè)化的監(jiān)管體系。

在剛剛結(jié)束的“兩會”上，全國人大代表、中國網(wǎng)通董事長嚴(yán)義塤表示，如果不能解決互聯(lián)互通問題，就難以真正地打破電信業(yè)的壟斷。一些業(yè)內(nèi)人士也批評說，雖然信息產(chǎn)業(yè)部成立已經(jīng)四年了，但這個行政管理和行業(yè)監(jiān)管功能二合一的主管機(jī)構(gòu)，一直都未能有效地行使監(jiān)管職能，其整個管理理念和框架與市場化競爭的要求格格不入。

因此，重塑監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意義并不僅僅體現(xiàn)在最終的結(jié)果，組建新的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)并且通過法律為其授權(quán)的過程，對監(jiān)管程序的定義以及構(gòu)建針對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行二次監(jiān)督的制度安排，也將使我們能夠清晰地衡量，我們距離電信業(yè)改革的目的地到底有多遠(yuǎn)。

誰在撥動“時鐘”

以信息產(chǎn)業(yè)部為主體的現(xiàn)行電信管理體制是在1998年3月形成的。根據(jù)當(dāng)時全國人大通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立于1949年11月的郵電部繼1970年后第二次被撤銷，其中的電信總局和原電子工業(yè)部合并成立新的綜合性管理機(jī)構(gòu)——信息產(chǎn)業(yè)部。

這次改革打破了電信運營業(yè)和電信制造業(yè)此前分割管理的格局。經(jīng)過三年多的時間，一個由信息產(chǎn)業(yè)部、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通信管理局共同組成的垂直化管理體系最終得以定格。

然而，隨著中國聯(lián)通的迅速成長，以及中國移動、網(wǎng)通的出現(xiàn)，基礎(chǔ)運營商層面上的競爭開始逐步形成，這種簡單縱向整合后形成的管理結(jié)構(gòu)卻越來越暴露出自身的先天不足。

首當(dāng)其沖的是這一機(jī)構(gòu)集政策管理和行業(yè)監(jiān)管于一體而引發(fā)的內(nèi)在矛盾。加上信息產(chǎn)業(yè)部大部分人員來源于原來的部委機(jī)構(gòu)或者重組后的企業(yè)，這種以技術(shù)官僚為主體的人才結(jié)構(gòu)，在慣性思維的作用下，很容易形成重管理而輕監(jiān)管的局面。

被業(yè)內(nèi)外人士詬病最多的電信資費問題，背后隱含的便是價格監(jiān)管的缺位，直至今日，有關(guān)部門對于中國電信這樣的寡頭壟斷者仍然沒有進(jìn)行專業(yè)化的成本核算。至于對促進(jìn)有效競爭至關(guān)重要的互聯(lián)互通問題，雖然已經(jīng)有《電信管理條例》保駕護(hù)航，但由于缺乏專業(yè)化的監(jiān)管人才，執(zhí)行起來仍然力不從心。

另一方面，電信業(yè)務(wù)的定價權(quán)很大一部分被國家計委價格司掌控。很難想像，在信息產(chǎn)業(yè)部這樣的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)尚且難以獲得電信企業(yè)完整的成本信息的情況下，一個綜合性部門對于某個壟斷企業(yè)的真實運營成本又能了解多少？分權(quán)的架構(gòu)并未起到制衡的作用，反而在一定程度上影響了監(jiān)管效率。

此外，技術(shù)進(jìn)步對“三網(wǎng)合一”的要求，也對監(jiān)管部門提出挑戰(zhàn)。因為廣電網(wǎng)絡(luò)仍由廣電總局來管理，現(xiàn)有的信息產(chǎn)業(yè)部的管理架構(gòu)難以駕馭，再加上缺乏一個可以被雙方接受的談判規(guī)則，使得遲至今日“三網(wǎng)合一”仍然無法拿到政策層面上公開求解。

隨著中國移動以及中國聯(lián)通的海外上市，政府不再作為企業(yè)的單一出資人出現(xiàn)，這也客觀上要求管理機(jī)構(gòu)必須從政策管理盡快過渡到按照公開、透明的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管的軌道上來，以便更好地適應(yīng)中國加入WTO后電信市場新的競爭環(huán)境。

然而，據(jù)知情人士透露，真正啟動此次監(jiān)管機(jī)構(gòu)再造工程的動力極有可能仍然來自中國電信的南北拆分。因為在把全球最大的固定電話網(wǎng)絡(luò)一分為二之后，如果沒有一個專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于雙方的互聯(lián)互通執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，任何可能出現(xiàn)的差錯都將帶來災(zāi)難性的后果。同時，由于中國目前固定電話普及率仍有相當(dāng)?shù)脑鲩L空間，新組建后的中國電信和網(wǎng)通完全有互相進(jìn)入的機(jī)會——這亦是此次拆分的一個重要的假想前提。一旦進(jìn)入成為現(xiàn)實，由此形成的犬牙交錯的競爭態(tài)勢對于互聯(lián)互通的考驗更將是空前的。

爭論背后

雖然以政監(jiān)分開為基調(diào)重構(gòu)電信監(jiān)管體系的目標(biāo)已被業(yè)內(nèi)外專家和決策者廣為接受，但有關(guān)操作細(xì)節(jié)仍然處于推敲階段。

按照參與國務(wù)院體改辦主持的《中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管體制改革總體框架》課題的中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所余暉副研究員的看法，再造后的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管內(nèi)容將集中在各種壟斷和競爭性市場的市場準(zhǔn)入、定價行為、互聯(lián)互通行為、壟斷行為、服務(wù)質(zhì)量以及普遍服務(wù)業(yè)務(wù)等問題上。循著這條主線來梳理，不難推測權(quán)力重新分配的思路。

不管是此前進(jìn)行的中國電信南北拆分，還是即將出臺的電力體制改革方案，國家計委均在其中扮演了相當(dāng)重要的角色。按照目前的機(jī)制，國家計委有權(quán)依據(jù)《價格法》對電信企業(yè)的定價行為進(jìn)行約束，而如果新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)問世，這部分職能將被剝離出來。

在這種情況下，對于國家計委而言最優(yōu)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇就應(yīng)該是英國的OFTEL模式，而不是FCC模式。因為前者直接受英國貿(mào)工部的節(jié)制，如果移植其模式，也就意味著將來的中國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)將成為國家計委之下具備相對獨立性的一個部門。而如果按照美國的FCC模式，余暉對《財經(jīng)》記者表示，這也就意味著將來的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)很可能是直接掛在國務(wù)院下面的一個獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

對于壟斷行為監(jiān)管權(quán)的歸屬，也是爭議頻仍的雷區(qū)。中國的《反壟斷法》從1993年起醞釀，遲至今日未能出臺，一位法學(xué)專家指出，最直接的原因就是國家工商管理總局和經(jīng)貿(mào)委在執(zhí)法權(quán)上相持不下。那么涉及電信行業(yè)的壟斷行為以及反競爭性行為，其合法性到底應(yīng)該由將來的反壟斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)來認(rèn)定呢，還是由新的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來認(rèn)定，或者由兩者根據(jù)協(xié)商分權(quán)呢？國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所國際體制比較室主任高世楫在接受《財經(jīng)》采訪時指出，他更傾向于類似電信業(yè)這樣的網(wǎng)絡(luò)性行業(yè)應(yīng)該得到反壟斷法的豁免，即其合法權(quán)完全由專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來裁定。

時機(jī)未到

“不應(yīng)該像拆分中國電信那樣，匆匆忙忙成立一個相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，”余暉強(qiáng)調(diào)說，“目前時機(jī)還不成熟?！?/p>

在他看來，整個電信業(yè)的改革應(yīng)該是一曲“三重奏”：私有化、自由化以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再造。他批評說，在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)方面，民營資本基本上還沒有啟動，即使增值電信業(yè)務(wù)目前開放的領(lǐng)域也不夠。在海外上市之后，余暉建議，主導(dǎo)運營商的股權(quán)可以更加多元化。政府應(yīng)該出臺正式的法案，來推動國有電信企業(yè)的存量資本的減持。通過引入民營資本和外資，不僅可以提高在競爭性領(lǐng)域的資源配置效率，同時也可以降低政府對企業(yè)的直接干預(yù)。只有這樣，未來的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性才有保證。

另外一個瓶頸是《電信法》何時出臺。中國社科院法學(xué)所副研究員周漢華告訴《財經(jīng)》，截至目前，信息產(chǎn)業(yè)部仍未完成《電信法》草案的起草工作，因此雖然《電信法》已被列入本屆人大的立法計劃，但實際上在明年兩會之前完成已經(jīng)沒有可能。因為僅這部法律的三審?fù)ㄟ^程序，就要耗去六個月的時間。

不過，在高世楫看來，《電信法》并不一定是再造新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的先決條件。如果《電信法》暫時難以到位，一種可能的選擇是通過國務(wù)院制定出臺監(jiān)管條例，初步確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和監(jiān)管程序，先把新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)建出來。實際上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運作經(jīng)驗也可以給《電信法》的立法過程提供更多的參照坐標(biāo)。周漢華則堅定地認(rèn)為，新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最終必須要和《電信法》這樣的大法掛鉤才行。

實際上，對于未來的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要《電信法》作出明確界定的地方還有很多，比如監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、價格監(jiān)管的覆蓋面、普遍服務(wù)的范圍、廣電和電信交叉進(jìn)入的程度等。同時，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的二次監(jiān)督也有賴于《電信法》作出清晰的界定，以使被監(jiān)管者可以依據(jù)可操作的程序維護(hù)自己合法的權(quán)力。

從目前信息產(chǎn)業(yè)部的架構(gòu)來看，電信管理局已經(jīng)具備了一定程度上的監(jiān)管職能，除此之外，信息產(chǎn)業(yè)部無線電管理局、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與通信清算司均有望并入新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這三個機(jī)構(gòu)加上目前廣電總局的相關(guān)職能部門以及國家計委價格司的部分職能，可以大體勾勒出未來的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體輪廓。而其他涉及宏觀政策的部門則可能被合并到目前的國家經(jīng)貿(mào)委。

對于誰將充當(dāng)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的締造者，目前仍然沒有公開的答案。但普遍的觀點認(rèn)為，國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)下的國務(wù)院信息化工作辦公室極有可能成為新制度的“設(shè)計師”。自成立伊始，該領(lǐng)導(dǎo)小組就以罕見的高規(guī)格吸引了廣泛的關(guān)注。而辦公室下面設(shè)有的專家咨詢委員會，目前委員總計為38人，分為政策規(guī)劃、應(yīng)用推進(jìn)以及網(wǎng)絡(luò)與信息安全三個領(lǐng)域。尤其其中的政策規(guī)劃專家委員會中，更是包括了不少對電信體制改革相當(dāng)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及法學(xué)家。

不過正是這一委員會的專家在采訪中表示，截至目前這個階段，盡管外界議論紛紛，他們并未接到來自高層的任何指示來進(jìn)行監(jiān)管體系的研究工作。在政策規(guī)劃委員會今年的三項任務(wù)——電子商業(yè)、電子政務(wù)、信息安全——中，并不包含監(jiān)管內(nèi)容的討論。而更多的跡象則顯示，在幾個基礎(chǔ)性行業(yè)的監(jiān)管探索中，電力很可能比電信先行一步。有消息人士透露，春節(jié)過后，電力監(jiān)管委員會的籌備小組已經(jīng)投入運作，相比之下，電信監(jiān)管體系的再造至少在目前仍停留在百家爭鳴的階段。