英國私有化改革的經(jīng)驗昭示，改革可以帶來巨大回報，而且改革越徹底，回報也越大

英國經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)下半葉的發(fā)展過程可劃分為兩個重要階段。第一個階段自1950年到1980年，在此期間，與其它西方工業(yè)化國家的經(jīng)濟(jì)增長速度相比，英國出現(xiàn)了相對的經(jīng)濟(jì)衰退。

當(dāng)時的英國遇到了幾乎所有令人頭痛的問題：平均經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、通貨膨脹率高漲、失業(yè)率居高不下、英鎊不得不多次面對貶值壓力。不惟如此，英國在經(jīng)濟(jì)周期中的波動還遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它經(jīng)濟(jì)體。這意味著與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的風(fēng)險和不確定性日益增強(qiáng)，而它將妨礙投資和創(chuàng)新的勃興。接踵而來的是社會分歧、不安情緒和圍繞著所有問題的各種爭論，這在1979年隨著一系列惡性罷工達(dá)到頂點，該事件則成為此后政治經(jīng)濟(jì)變革的導(dǎo)火線。

與之相對照的是第二階段。該階段從1980年到20世紀(jì)末，并一直延續(xù)到本世紀(jì)。在這一時期，經(jīng)濟(jì)的波動性降低，90年代還實現(xiàn)了低通脹率、低失業(yè)率和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。英國與其它西方國家經(jīng)濟(jì)增長的差距也在縮小。目前，在西方工業(yè)化大國中，英國經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)是最好的。盡管筆者對英國能否長期按此趨勢發(fā)展下去，并最終成為歐盟國家經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊表示懷疑，但是毫無疑問，英國現(xiàn)在的狀況是自1950年以來最好的。

是什么導(dǎo)致了英國經(jīng)濟(jì)的反轉(zhuǎn)？答案在于經(jīng)濟(jì)政策在宏觀和微觀兩個層面上的顯著轉(zhuǎn)變——必須是兩個層面上都發(fā)生變化，缺一不可。

從宏觀層面上看，第一階段實行的是短期的激進(jìn)主義財政政策，以及被動的或者說順勢操作的貨幣政策。第二階段則正好相反，激進(jìn)主義者占據(jù)了貨幣政策領(lǐng)域，而財政政策則變得更加被動和專注于中期效應(yīng)。隨著貨幣政策被移交到獨立的中央銀行來操作，這一趨勢達(dá)到了頂點。

從微觀層面上看，在第一階段幾乎沒有采取任何改革措施。而從1980年開始的改革措施主要集中于兩個領(lǐng)域。一是取消妨礙市場有效運作的壁壘，包括取消關(guān)稅、開放勞動力市場、改善小企業(yè)的融資條件；二是在那些以前沒有市場化的領(lǐng)域引入市場機(jī)制。

在微觀層面，最重要的作為就是國有企業(yè)的改革。當(dāng)時有人曾精確地計算過，英國經(jīng)濟(jì)中國有部門占大約40％的比例。因此，如果不將其涵蓋在內(nèi)，整體經(jīng)濟(jì)改革的能力將受到極大的限制。

英國私有化改革的深度和廣度是眾所周知的：在英國1980年的GNP中，國有企業(yè)所占份額約為11％，而現(xiàn)在這一比例大約僅有2％。在過去的20年里，英國轉(zhuǎn)讓了50多家大型國有企業(yè)以及更多的小企業(yè)。

賣掉國企

受微觀經(jīng)濟(jì)改革整體政策的驅(qū)動，英國實施私有化改革主要有三個目標(biāo)，即：提高國有企業(yè)的效率；改善企業(yè)為客戶提供的服務(wù)；擴(kuò)大資產(chǎn)所有權(quán)在英國人口中的分布。

必須指出的是，改革的目標(biāo)并不是從出售這些企業(yè)中獲得最大化的財政收益，因為這與上述目標(biāo)是沖突的。例如，政府可以通過使一家企業(yè)避免競爭，以及不對或少對壟斷者實施價格管制來大幅度地提高收益。它將非常吸引投資者，但是這種缺乏管制的壟斷不利于提高效率或提高服務(wù)質(zhì)量，因此是不足取法的。

盡管貨幣收入并不是主要目標(biāo)，改革仍然取得了很好的財政效果，創(chuàng)造了超過1000億美元的財政收入。從另一個角度看，這筆收益更加不菲。國有企業(yè)曾經(jīng)一直是政府預(yù)算的包袱，1980年國有企業(yè)曾在一周內(nèi)花掉9000萬美元的政府財政預(yù)算。然而到了90年代中期，實施了私有化改革后，同樣是這些企業(yè)，同樣在一周之內(nèi)，上交利稅就為財政預(yù)算貢獻(xiàn)了9000萬美元。

英國私有化改革主要經(jīng)歷了三個階段。在起初的幾年里，改革主要側(cè)重于那些被動接受價格的企業(yè)。這些企業(yè)本身就處于激烈的市場競爭中——極而言之，是市場競爭的失敗者——很多是70年代因財務(wù)危機(jī)而被政府接管的企業(yè)，其中包括石油勘探公司Britoil、英國航空公司、飛行器發(fā)動機(jī)企業(yè)Rolls Royce、防御設(shè)備供應(yīng)廠商英國Aerospace。盡管這些企業(yè)多數(shù)還要調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債比率，但重組的難度是較小的。這些企業(yè)的出售在商業(yè)團(tuán)體和政治圈里都受到了好評，初步的成功增強(qiáng)了政府對那些更富挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域進(jìn)行改革的信心。

1984年，私有化改革邁出了關(guān)鍵的一步。以英國電信的私有化為標(biāo)志，改革進(jìn)入了公用設(shè)施領(lǐng)域。直接的動因是，政府預(yù)算已難以滿足英國電信龐大的投資計劃。顯然，只有在國際資本市場上融資，以及英國電信自身提高效率、改善自己的現(xiàn)金流，資金問題才能解決，而私有化改革正好一石二鳥。繼電信業(yè)之后，天然氣、自來水、電力、采礦業(yè)等一系列主要公共設(shè)施先后走上私有化軌道。

改革的第三階段開始于90年代初，并一直持續(xù)到今天。這一階段開始涉及屬于政府行為的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域通常都難以達(dá)到收支平衡。有些部門可能會有一定收入，但基本上是虧損的，比如鐵路部門；有些部門則出于政治或經(jīng)濟(jì)上的原因根本沒有收入，比如教育部門和衛(wèi)生保健部門。政府設(shè)計了許多不同的策略和方案，成功地將私營企業(yè)引入其中。

在這三個階段中，根據(jù)企業(yè)的狀況和其經(jīng)營環(huán)境，英國政府采取了不同的對策：其一是業(yè)務(wù)出售，包括將企業(yè)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)出售給一位戰(zhàn)略投資者。這一方式通常伴隨著對新投資的承諾或者新管理的引進(jìn)。這包括鐵路企業(yè)Rolling stock公司、汽車企業(yè)美洲虎公司以及煤礦業(yè)等。其二是管理層和員工收購。比如公路運輸企業(yè)國家貨運公司。第三是股票上市，這也是最廣為使用的一種辦法。第四是授予特許權(quán)。即由政府授予私營企業(yè)特許權(quán)，使其代表或者為政府經(jīng)營企業(yè)。新的管理層可以在國家規(guī)定的框架內(nèi)自主經(jīng)營企業(yè)。特許權(quán)有一定期限，到期可再次授予。特許經(jīng)營的方式在改革的第三階段開始日益流行，這種方法適用于那些需要政府支持的行業(yè)，例如鐵路運營公司及某些新建的監(jiān)獄、醫(yī)院和學(xué)校。按照這種方案，有意向的私營企業(yè)被邀請來陳述它們所需的國家補(bǔ)貼金額，數(shù)量最少者中標(biāo)。

股票上市是英國國企改革最常用的方法。上市為企業(yè)創(chuàng)建了一個很好的管理框架，而且絕大多數(shù)外部投資者和外部分析者要求企業(yè)以一種清晰、透明的方式運營，并會強(qiáng)烈關(guān)注企業(yè)的業(yè)績，這對改進(jìn)企業(yè)運營來說是非常強(qiáng)勁的驅(qū)動力。而對于戰(zhàn)略投資者而言，因為企業(yè)內(nèi)部缺乏透明度，他們更傾向于采用投資、管理和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等措施來平衡可能的收益。

上市的另一個優(yōu)點在于給予了企業(yè)合適的渠道，使之能進(jìn)入國際資本市場持續(xù)融資，而這恰恰是政府難以做到的。對一個獨立的企業(yè)來說，只要它對其經(jīng)營管理和改革計劃有信心，就能走向市場。幸運的是，英國有大量的投資資金和高度發(fā)達(dá)的機(jī)構(gòu)投資者。事實上英國企業(yè)在IPO中還通過特殊設(shè)計，開發(fā)出了一個真正活躍的國內(nèi)股票零售市場。例如對消費者打折、對股票價格打折以及對中期持股者實行獎勵。

英國國企的上市安排，大多同時向國內(nèi)機(jī)構(gòu)和零售投資者、國際的投資者發(fā)行股票。這三種投資者互相競爭，可以提高國有股的價格。如果僅僅將股票出售給國內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者，這種競價形式是不存在的。因為機(jī)構(gòu)投資者會互相交流，然后形成一致的價格。引入國外投資者和國內(nèi)零售投資者，同時也就引進(jìn)了對股票價格的不同看法，再加上配售和零售比例不確定，這將有效打破投資者可能形成的同盟，進(jìn)而導(dǎo)致價格上升。

從財務(wù)重組到體制重組

在改革的第一階段，企業(yè)轉(zhuǎn)讓之前，很少涉及重組和監(jiān)管問題。當(dāng)時改革涉及的企業(yè)都已經(jīng)獨立存在，當(dāng)然它們是在20世紀(jì)70年代被政府從危機(jī)中解救出來的。同時由于它們也是競爭市場下價格的被動接受者，因此不存在監(jiān)管的問題。

80年代中期實施改革的電信、天然氣和自來水部門，在私有化之前進(jìn)行的重組，大部分集中在財務(wù)問題而非體制重組上。當(dāng)時最重要的重組內(nèi)容是降低資產(chǎn)負(fù)債表中的負(fù)債率。由于多數(shù)企業(yè)不僅背負(fù)較高的負(fù)債率，而且常常處于虧損狀態(tài)，所以往往靠政府補(bǔ)貼度日。因此當(dāng)時所謂的重組主要是核銷掉這類貸款，保證資產(chǎn)負(fù)債表能夠反映企業(yè)未來可能的需要。

在此期間一個突出現(xiàn)象是，監(jiān)管體系的改革和重建成為焦點問題。因為這一階段改組的主要是商品和服務(wù)的壟斷提供者，而壟斷勢力在價格和服務(wù)質(zhì)量方面的濫用，很容易損害顧客利益。同時一個有效的監(jiān)管體系還有助于激勵企業(yè)管理層提高效率和改善服務(wù)，以及在大小股東之間尋求平衡。

對于壟斷部門，英國監(jiān)管者經(jīng)常采用的一種方式是，在一定時期內(nèi)限制或者抑制價格的增長幅度，到了期末再根據(jù)假定的未來效率水平，制定新的上限，作為下一期的標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度上可以激勵企業(yè)管理者降低成本，如果企業(yè)成本降低的幅度高于價格上限假定的水平，就能夠獲得額外的利潤，而且這種利潤可以一直保持到開始實行下一個價格上限為止。

在英國，監(jiān)管機(jī)制是獨立于政治程序的，各個部門的監(jiān)管權(quán)責(zé)都通過法律確定下來，從而保持與政治家的距離。然而歷史的經(jīng)驗顯示，僅靠監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。引入競爭體制往往比強(qiáng)化監(jiān)管更有助于激勵管理者提高效率和改善客戶服務(wù)。出于這一點考慮，監(jiān)管者除了制定價格上限，還負(fù)有增強(qiáng)所在行業(yè)競爭水平的責(zé)任。

到了80年代末期，引入競爭的重要性得到了更廣泛和更深刻地認(rèn)識，這甚至比調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表問題更重要。人們發(fā)現(xiàn)，并不是所有的國有部門都是自然壟斷的領(lǐng)域。例如在電力行業(yè)，電廠之間也可以開展競爭。真正的壟斷元素只有一個，即把電力從電廠傳輸給使用者的電纜。在此基礎(chǔ)上，英國政府開始在出讓國有企業(yè)之前對其進(jìn)行重組。首先確定真正的壟斷因素并將其納入單獨的一個企業(yè)，然后該行業(yè)的其它部分則被劃分成相互競爭的不同企業(yè)。這一重組過程需要相當(dāng)?shù)臅r間，為了在效率和客戶服務(wù)水平方面獲得更多的收益，英國政府犧牲了出讓的速度，可能還減少了出售收入。

一番振作之后，企業(yè)重組得到了極為正面的回饋。虧損的國有企業(yè)通過削減成本和開拓市場而不是提高價格，轉(zhuǎn)變成盈利企業(yè)。例如在勞動生產(chǎn)力的增加方面，英國電信在私有化的最初10年提高了135％；八年里天然氣行業(yè)提高了20％，三年內(nèi)電力生產(chǎn)企業(yè)提高了75％，而電力供應(yīng)商也增加了19％。

就客戶服務(wù)而言，私有化以來相對于一般價格水平，天然氣和電力的價格下降了30％，零售電話業(yè)務(wù)的價格則下降了40％，同時伴隨著供應(yīng)中斷的減少、顧客選擇機(jī)會和獲得補(bǔ)償金額的增加，服務(wù)質(zhì)量也明顯有所提高。這些企業(yè)的投資也明顯增加。私有化之后的五年，沃特公司的投資規(guī)模比私有化之前的五年實際提高了75％。與此同時，改革期間小股東的數(shù)目從200萬增加到1000萬，相當(dāng)于成年人口的40％，這在很大程度上實現(xiàn)了改革初衷。

企業(yè)的國際化發(fā)展也成為私有化成功的注腳。原來英國國有企業(yè)的業(yè)務(wù)僅限于英國國內(nèi)，而現(xiàn)在許多企業(yè)比如英國航空公司，已經(jīng)成功地實現(xiàn)了國際化經(jīng)營，進(jìn)而為英國帶來了出口收入和經(jīng)濟(jì)的繁榮。

誰拯救了國有企業(yè)

事后看來，英國國企改革的成功，主要取決于經(jīng)營環(huán)境的轉(zhuǎn)型。在國有體制下，經(jīng)營者面對的是一個不確定的環(huán)境。首先，經(jīng)營目標(biāo)不明確。國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)一般都混合著經(jīng)濟(jì)、政治和社會目標(biāo)，而這些目標(biāo)很少能清晰地表達(dá)出來，在優(yōu)先次序上也沒有保持一貫性，甚至目標(biāo)本身也經(jīng)常變動。在這樣的環(huán)境下很難進(jìn)行良好的管理，特別是對長期使用資產(chǎn)的管理。沒有明確而固定的目標(biāo)，也就不能判斷經(jīng)營是否成功，管理者對經(jīng)營業(yè)績也就不負(fù)任何責(zé)任。

其次，政府官員和政治家們對企業(yè)進(jìn)行干預(yù)。這嚴(yán)重破壞了企業(yè)的經(jīng)營管理，同樣也意味著責(zé)權(quán)的不明確，進(jìn)而損害了責(zé)任心。

再次，英國公共部門的激勵機(jī)制促使個人竭力避免風(fēng)險。如果經(jīng)營者冒著風(fēng)險經(jīng)營，那么經(jīng)營好的時候他們不會獲得回報，而經(jīng)營不好時則會受到嚴(yán)重的批評。在這樣的機(jī)制下，人們也就不會有動力去尋求創(chuàng)新和改變。而創(chuàng)新是提高業(yè)績的核心。最后，企業(yè)的融資僅限于國家財政一個渠道，這往往意味著一些有價值的投資難以進(jìn)行。

與之相應(yīng)，私有化改革則將企業(yè)從這種負(fù)面環(huán)境帶入一個有利的環(huán)境里。首先，經(jīng)營目標(biāo)明確化。企業(yè)必須通過對顧客提供良好的服務(wù)來獲得利潤。而壟斷者則必須在價格上限范圍內(nèi)獲取利潤。其次是責(zé)權(quán)明確。經(jīng)營者的作用和責(zé)任得到明確，相應(yīng)的也就明確了成功的定義。嚴(yán)格的企業(yè)管理對業(yè)績報告確定了明確的要求，責(zé)任和義務(wù)都不能回避。而資本市場則時刻監(jiān)督著企業(yè)的業(yè)績，這一點正是國有部門所缺少的。再次，理順了激勵約束機(jī)制。經(jīng)營成功有回報，經(jīng)營失敗則要受到批評，這種機(jī)制鼓勵經(jīng)營者進(jìn)行創(chuàng)新和承擔(dān)風(fēng)險。最后，經(jīng)營業(yè)績成為決定企業(yè)能否獲得融資的惟一因素，這使得企業(yè)的發(fā)展方向更為明確。

在這一系列變化中，最為核心的是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不再干預(yù)被轉(zhuǎn)讓企業(yè)的運作和監(jiān)督，而以前這很大程度上是企業(yè)運作風(fēng)險和不確定性的淵藪。同時由于經(jīng)營者和投資者明確了解政府不再進(jìn)行干預(yù)，從而減少了不必要的摩擦。

有鑒于此，即使在一些企業(yè)仍然持有股份，政府也明確承諾了不會無端插手。為防止對某些企業(yè)的敵意收購，政府在其中持有“黃金股份”（golden share）。這種安排主要是禁止個人或機(jī)構(gòu)在未經(jīng)政府允許的情況下，控制超過一定比例的股份，這個比例通常為15％。需要提及的是，這種防御措施通常只是暫時的，不過是給企業(yè)足夠時間進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)新的環(huán)境。

一個根源，十條經(jīng)驗

當(dāng)然，英國國企的私有化改革絕非盡善盡美。事實上英國的實踐為其他國家試探了各種正確或錯誤的可能路徑，而其教訓(xùn)尤其值得注意。

首先，政府低估了企業(yè)改制早期效率提高的空間。原因在于企業(yè)管理者比政府擁有更多的信息，而他們不喜歡過分苛刻的目標(biāo)，通常會通過隱藏信息降低政府的預(yù)期。這導(dǎo)致部分股票定價過低、最初的資本結(jié)構(gòu)缺乏傳動機(jī)制。

其次，政府對企業(yè)管理層和管理制度沒有進(jìn)行充分的變革。在企業(yè)轉(zhuǎn)讓后，查看企業(yè)的業(yè)績情況會很容易發(fā)現(xiàn)，在許多情況下負(fù)責(zé)國有企業(yè)管理的人員并不具備在新環(huán)境下進(jìn)行管理所需的技巧。在轉(zhuǎn)讓后的幾年中，管理的變革是緩慢而艱苦的；但是若在IPO之前，這種變革應(yīng)相當(dāng)迅速。

第三，許多股份賣得過快。政府本來可以在財務(wù)上做得更好，可以在首次公開發(fā)行初期持有更多的股份，然后在狀況獲得明顯改善之后再將其出售。

第四，壟斷部門在行業(yè)重組、引入競爭方面的工作開展得過于緩慢。事實表明，雖然僅僅通過私有化就可以獲得相當(dāng)?shù)氖找?，但是如果在轉(zhuǎn)讓的同時創(chuàng)造一個競爭性的環(huán)境，收益往往更大。這也是電力生產(chǎn)企業(yè)效率提高了75％的同時，而電力供應(yīng)廠商只提高了19％的原因。據(jù)此，英國政府早在1984年和1986年就應(yīng)該分拆英國電信和天然氣。

第五，監(jiān)管者在一定程度上對于企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督不足。監(jiān)管者只是單純地著重于價格，而企業(yè)則通過服務(wù)質(zhì)量的降低彌補(bǔ)了價格上的損失。

第六，一些情況下企業(yè)管理層的行為并不適當(dāng)。在多數(shù)情況下，管理層對吸引政客和媒體的掌聲更感興趣，而忽視了經(jīng)濟(jì)管理工作。這些管理者制定了不切實際的目標(biāo)，并不斷改變對企業(yè)的需求，以致于此種需求沒有任何意義。

第七，政治對于企業(yè)的慣性干擾難以清除。鐵路是一個明顯的例子。在鐵路私有化過程中，雖然為鐵路公司運營的成本減少和利益增長注入了強(qiáng)大的激勵機(jī)制，但在提供可靠和準(zhǔn)時的高質(zhì)量服務(wù)上的激勵機(jī)制并不充分。擁有鐵道和信號業(yè)務(wù)的鐵道部（Railtrack），在增加乘客數(shù)量上并未得到足夠的財政利益。糾正這些錯誤是很容易做到的。但不幸的是，政客和管理者對企業(yè)進(jìn)行了過度干擾，而這樣只會使企業(yè)的各種目標(biāo)發(fā)生混淆，并再度削弱了當(dāng)事人的責(zé)任和義務(wù)。

第八，企業(yè)高級管理層所處的位置使得他們可以不用創(chuàng)造相應(yīng)的業(yè)績就能夠獲得較高的個人回報。

第九，企業(yè)員工沒有得到合理的股份。大多數(shù)情況下，企業(yè)員工獲得了一些股份，但是這些股份總計只占所出售股份的5％。在新的企業(yè)中他們也沒有被當(dāng)做真正的合伙人。

第十，在政府系統(tǒng)內(nèi)沒有進(jìn)行良好的規(guī)劃，造成改革過程中重復(fù)犯同樣的錯誤，創(chuàng)新機(jī)制難以產(chǎn)生。由于每個政府部門都單獨對其所屬的國有企業(yè)進(jìn)行改制，經(jīng)常會因部門利益延誤改革進(jìn)程，或者因經(jīng)驗交流不充分，先后在同一個問題上觸礁。因此，正確的方式應(yīng)該是建立一個單獨的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)所有企業(yè)的轉(zhuǎn)讓。

凡此種種，都有一個共同的根源，即由于改革不徹底，造成原有體制的弊病得以因襲甚至發(fā)生新的制度變形。這是英國改革給出的一個重要教訓(xùn)，同時昭示，改革可以帶來巨大的回報，而且改革越徹底，回報也越大。