隨著以西氣東輸為主標志的一系列重大天然氣工程已經(jīng)或者即將進入實質性運作階段，昔日掩蔽在石油工業(yè)羽翼下的天然氣工業(yè)正在試圖扮演更加獨立也更為重要的角色。而這種努力最為直接的表現(xiàn)就是，圍繞中國天然氣市場謀篇布局的各種力量正在悄然加快進場的步伐。

2002年2月5日，中國石油天然氣股份有限公司（紐約證交所代碼：PTR，香港聯(lián)交所代碼：0857）宣布，2000年3月就開始啟動的西氣東輸工程中五個地段的試驗性工程將先行開工建設，這意味著這項總投資達1500億元的浩大工程正式拉開帷幕。

3月22日，由中國海洋石油股份有限公司（紐約證交所代碼：CEO，香港聯(lián)交所代碼：0883）和中國石油化工股份有限公司（香港聯(lián)交所代碼：0386，上海證交所代碼：600028，紐約和倫敦股票交易所存托股份代碼：SNP）分別擁有50％權益的東海西湖天然氣聯(lián)合開發(fā)項目也宣布正式啟動。

此后不久，皇家荷蘭殼牌公司以及尤尼科公司分別購買了這一項目20％的權益，而前者同時也是西氣東輸?shù)耐夥胶献髡?，目前中海油和中石化的權益各?0％。

同時加快進程的還有位于深圳市的廣東LNG站線項目。4月17日，代表澳大利亞的LNG PTY有限公司、代表印度尼西亞的英國石油天然氣銷售公司以及代表卡塔爾的RAS LAFFAN LNG公司正式宣布參與競標，勝者將獲得一份超過20年、每年供應300萬噸LNG（液化天然氣）的長期合同，按計劃這場扣人心弦的角逐將在月內最終敲定贏家。

而在市場的另外一端，為開啟天然氣市場所作的制度層面的努力也正在公眾的視野之外低調進行。4月9日，一個由國務院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所以及世界銀行聯(lián)合組織的國際研討會，再次把目光聚焦在中國天然氣行業(yè)下游領域，即天然氣的運輸和配送的監(jiān)管問題上。

西氣東輸綜合癥

起于新疆塔里木盆地的輪南，止于長江三角洲的經(jīng)濟中心上海市的西氣東輸工程，是中國有史以來最為浩大的天然氣項目。這項工程僅4200公里的管道所需投資就將達到400億元，上中下游所需的綜合投資將高達1500億元。

按照設計，西氣東輸工程年輸氣量為120億立方米。這意味著，一旦這條管線得以在2005年順利建成，就足以把中國目前的天然氣產(chǎn)量提高40％以上。2001年中國的天然氣年產(chǎn)量僅為290億立方米，天然氣在整個一次能源中所占比重還不足3％；在西氣東輸?shù)慕K點城市上海，2000年的能源構成中天然氣所占比重更是僅為0.6％，這與上海市設計的到2005年達到5％～7％的預期目標相去甚遠。在業(yè)界看來，西氣東輸工程一旦能夠順利開局，極有可能成為中國天然氣時代正式登場的標志性事件，它將拉開中國能源格局“天然氣革命”的序幕。

因此，在短期內就將大規(guī)模全面開工建設的西氣東輸工程，也被賦予了遠遠超越項目本身的意義，并受到國內外的廣泛關注。2001年12月29日，中石油與殼牌投資集團簽署了《為完成西氣東輸合營框架協(xié)議奠定基礎的階段性協(xié)議》，雙方將在未來45年內按照55％∶45％的比例來切分這一項目，而具有法律效力的《西氣東輸合營企業(yè)框架協(xié)議》的協(xié)商和起草工作也已經(jīng)接近尾聲。在圍繞著西氣東輸展開的第一波懸念塵埃落定之后，更多的懸念卻依次鋪排開來。

根據(jù)預測，僅長江三角洲地區(qū)近期的天然氣年消費量就將達到200億立方米，沿途七省的天然氣消費量也將保持兩位數(shù)的快速增長，這實際上也是西氣東輸工程得以啟動的最為關鍵的因素之一。然而，在目前中國城市普遍缺乏充足的配氣網(wǎng)絡，而整個配氣領域又高度壟斷的情況下，這些潛在需求到底能有多少會轉變?yōu)閷ξ鳉鈻|輸管道氣的現(xiàn)實需求，其中的變數(shù)仍然相當大。

實際上，天然氣在這些地區(qū)也將面臨著其他可替代能源的強有力的競爭，包括石油、煤炭、進口LNG以及LPG。西氣東輸天然氣的井口價和運輸價由國家計委來核定，而最終的零售價格卻要受制于省級物價主管部門，這種定價權限上的分割造成的價格缺乏透明度的風險，會對其市場競爭能力造成什么樣的影響，也殊難預料。

另外的憂慮是，新中國建立以來，天然氣工業(yè)始終缺乏一個專業(yè)的管理機構以及一部框架性的法律，這就意味著這個產(chǎn)業(yè)必須同時面對政府職能的嚴重交叉和錯位，以及缺乏連續(xù)性的政策所帶來的附加風險。

這些原本就已經(jīng)存在的制度性障礙，必將隨著西氣東輸這出大戲的上演逐漸顯性化，成為天然氣工業(yè)這條航道上難以回避的礁石，而其可能的求解之道對于試圖擺脫石油業(yè)附屬地位的天然氣產(chǎn)業(yè)來說，無疑將在智慧和時間上提出雙重挑戰(zhàn)。

上下游之間的戰(zhàn)爭

和三大石油公司每年所獲得的高額利潤相比，各個城市由公用事業(yè)局轉制而成的燃氣公司只能說是慘淡經(jīng)營。從1995年到2000年，天然氣的最終銷售網(wǎng)點——燃氣公司們一直在整體虧損的陰影中徘徊，去年的經(jīng)營狀態(tài)也未見明顯的好轉跡象。

燃氣公司的整體性虧損，無疑為天然氣時代的來臨投下了濃重的陰影，因為配氣網(wǎng)絡這“最后一公里”的短缺，一直被國外媒體以及專家認為是制約中國天然氣普及的瓶頸。根據(jù)業(yè)內人士測算，終端用戶每利用1立方米的天然氣，所需要的城市配氣系統(tǒng)的投資大約在4～6元之間。這就意味著，中國如果要在2010年把天然氣年產(chǎn)量提高500億立方米，以便有效地改善能源結構的話，所需投資將是一個巨大的天文數(shù)字。

對于產(chǎn)業(yè)鏈中如此鮮明的盈虧對比，相關各方作出的判斷不盡相同，因此開出的藥方也是大相徑庭。

在中石油天然氣與管道分公司副總經(jīng)理湯亞利看來，目前中國城市配氣公司一般由公用事業(yè)局整體轉制而成，冗員包袱大，體制和機制改革沒有跟上，這應該是造成虧損的根本性原因。他指出，在上中下游價格鏈上，城市配氣價格空間實際上已經(jīng)過大，全國多數(shù)城市配氣價格占最終銷售價格的50％～60％以上，利益分配極為不均。

一些業(yè)內人士也指出，即使在城市燃氣公司連續(xù)整體性虧損的情況下，燃氣行業(yè)的工資性支出仍然相當高，這無疑也加大了配氣成本，從而使得最終消費者的價格被人為抬高。以廣州為例，按照廣州市統(tǒng)計局的統(tǒng)計，廣州市人均職工工資居首位的就是電力、煤氣以及水的生產(chǎn)和供應者，人均收入比平均水平高出了67％。

中國石油天然氣集團公司經(jīng)濟與信息研究中心經(jīng)濟部主任劉克雨在接受《財經(jīng)》采訪時表示，由于天然氣投資巨大，早期應該允許企業(yè)上下游一起開拓。該中心去年完成的《中國天然氣利用與發(fā)展戰(zhàn)略》研究項目課題報告指出，天然氣配氣零售領域是利潤比較豐厚，且風險比較小的領域?？梢栽试S三大公司直接進入終端銷售領域，甚至可以考慮通過收購和參股、控股等方式將重點城市的天然氣公司劃入三大公司麾下。

然而，在燃氣公司及其主管部門看來，除了配氣公司存在的體制和機制方面的缺陷，更大的原因還是由于上游企業(yè)憑借其在天然氣供應上的壟斷地位，在整個產(chǎn)業(yè)價值鏈中造成不合理的利潤分配所致。

“如果說要引進競爭，那也應該先從上游開始，先打破中石油、中石化以及中海油的壟斷，我們下游早已經(jīng)苦不堪言了?！痹谟蓢鴦赵后w改辦上月主辦的國際研討會上，四川省建設廳城建處副處長楊奇在接受《財經(jīng)》采訪時抱怨說。

一位配氣領域的知情人士更是將目前的整體性虧損理解成一場陽謀。他指出，三大公司正是利用其擁有的區(qū)域性壟斷地位，通過生產(chǎn)、運輸和配氣之間不合理的價格分配，力圖削弱下游公司的力量，從而實現(xiàn)整體接盤下游產(chǎn)業(yè)、構建上下游一體化的壟斷企業(yè)的目的。

他暗示說，由政府部門轉制而成的三大公司，同時又是政府的納稅大戶，左右中央政府和地方政府的能力較強，不管在價格分配上還是從政策設計上，顯然都處于強勢地位。僅去年一年，中石油一家所繳納的所得稅以及其他稅項就達370億元。

中國城市燃氣協(xié)會常務副秘書長遲國敬也指出，上游和中游（即管道運輸）雖然投資巨大，但因為與燃氣公司簽訂了長期性的“照付不議”合同，因此投資回報率相對穩(wěn)定。而城市燃氣管網(wǎng)不僅投資巨大，來自其他燃料，比如石油、煤以及電等其他可替代性能源的競爭也相當激烈，根本無法通過隨意提價來獲利。因此，在上游的侵蝕下，配氣企業(yè)的日子難過也就可想而知了。

“在收購加油站之后，三大公司的下一個目標就是收購燃氣公司，”遲國敬對《財經(jīng)》說：“不出三到五年，就可以見分曉了?！?/p>

九龍治水的終結？

盡管在天然氣銷售的利潤分配問題上，上下游公司各執(zhí)一端，但在專家看來，其中的是非并不像雙方強調的那樣黑白分明。國家體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所副所長陳立在接受《財經(jīng)》采訪時就指出，目前根本無法衡量天然氣的成本構成，因為定價機制本身就存在程序上的不合理之處。

就最終消費價格而言，一般是燃氣公司向當?shù)氐氖姓芾聿块T提出價格申請，然后報經(jīng)省級物價部門批準。然而燃氣公司申報的成本本身從來沒有清晰的核算，到底是多少誰也不知道。

與下游一樣，對上游成本的價格監(jiān)督目前實際上也處于“黑洞狀態(tài)”。能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任朱興珊認為，像西氣東輸項目的監(jiān)管問題，由于需要相當專業(yè)化的知識，目前的政府部門根本無力對其具體成本構成進行有效的監(jiān)管，只能依靠中石油自己來監(jiān)管。

在這種尷尬的背后，凸現(xiàn)的是政府職能的嚴重錯位和缺位。迄今為止，實際上天然氣工業(yè)一直沒有一個專業(yè)的主管部門，有人戲稱說：“16只腳都踩在這塊地里，但沒有一個是主人?！逼渲校烊粴獾纳嫌慰碧胶烷_發(fā)由1998年成立的國土資源部主管，天然氣的井口價和管道運輸?shù)膬r格以及重大項目的審批權在國家計委手中，項目的實施和三大石油公司日常管理的權限在國家經(jīng)貿(mào)委手中，而國家環(huán)?？偩謩t負責管轄環(huán)境保護問題，最后的配氣網(wǎng)絡的主管部門是建設部。此外，在生產(chǎn)和運輸?shù)陌踩苑矫?，國土資源部的礦山安全局、國家質檢總局以及消防部門都兼具部分管理職能。而在上游的對外合作方面，享有專營權的三大公司也被認為仍然承擔著部分政府職能。

這種多頭管理的存在，不僅造成了極大的效率損失，更重要的是，由于主管部門作出的決策難以追溯，因此也使得很多職能無法到位。以安全性為例，陳立警告說，政出多門的惡果之一，就是造成中國的天然氣應用幾乎是世界上最不安全的。同時，這些相關部門制定的政策，由于代表了不同部門的利益，不僅不穩(wěn)定、隨意性太強，在很多情況下，政策之間還是相互沖突的。

與政策性管理的相互傾軋對應的是，對保證公平競爭和消費者權益至關重要的經(jīng)濟監(jiān)管以及相關的立法目前卻處于空白地帶。由于管道運輸以及配氣管網(wǎng)的自然壟斷特性，加上即使在不具有自然壟斷性的上游領域仍然存在行政性的壟斷，近兩年來，構建一個統(tǒng)一的天然氣監(jiān)管體系已經(jīng)成為共同的呼聲。

最具代表性的探索應該是國務院體改辦和世界銀行聯(lián)合組成的課題組，這個課題組在對英國、美國、巴西、阿根廷等國進行系統(tǒng)研究之后，既在2000年11月份召開的國際研討會上提出綜合的油氣監(jiān)管整體方案，又于今年4月完整地提出了主要針對天然氣下游領域（包括管輸和配氣在內）的一攬子監(jiān)管解決方案。

這份報告建議，應該單獨成立一個天然氣監(jiān)管委員會，對油氣資源、價格調控、市場準入、服務標準、信息以及質量、安全、環(huán)保等實行統(tǒng)一監(jiān)管。關于監(jiān)管委員會的組成、經(jīng)費來源、具體的監(jiān)管內容以及監(jiān)管的原則、程序和技術手段，報告也都有詳細的闡述。

不過，到底是否應該成立一個獨立的天然氣監(jiān)管委員會，目前卻仍然沒有在業(yè)界達成共識。陳立在表示希望建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構的同時也承認，多個相互關聯(lián)的機構，按照共同的監(jiān)管標準來執(zhí)行監(jiān)管，也是有可能的。

朱興珊則認為，在目前天然氣工業(yè)尚處于發(fā)展初期、監(jiān)管任務量很小的情況下，未必一定要成立一個專門的監(jiān)管委員會。把現(xiàn)有的政府管理職能更加明確地加以劃分以及補位，完全有可能管好。實際上，就產(chǎn)業(yè)特點而言，天然氣的上游完全可以和石油合并監(jiān)管。

劉克雨在接受《財經(jīng)》采訪時則表示，他更傾向于建立一個油氣監(jiān)管委員會，因為就石油而言，需要監(jiān)管的地方很少，因此即使石油和天然氣的監(jiān)管機構合并，監(jiān)管的重點也會放在天然氣方面，不必擔心天然氣產(chǎn)業(yè)由于過于弱小而在監(jiān)管過程中被忽略。

此外，在國際上，發(fā)電是天然氣最為重要的工業(yè)用途之一，包括美國在內的許多國家，用于發(fā)電的消費量往往占到天然氣總消費量的40％以上。在中國，目前的電力與天然氣改革之間是完全脫節(jié)的，如何在這兩個領域的監(jiān)管之間建立緊密的聯(lián)系，也引起了廣泛的關注。

競爭還是壟斷？

天然氣的消費前景也并不像邏輯上表述得那樣順暢。1997年陜西天然氣剛剛進入北京的時候，當時用戶平均每日用氣量為0.75～0.80立方米之間，而到了去年，這個數(shù)字下降到了0.46立方米。

這僅僅是國內天然氣工業(yè)面臨的諸多挑戰(zhàn)之一。在發(fā)電領域，煤的發(fā)電成本仍然遠低于天然氣，加上中國的煤炭資源豐厚以及原有的煤炭工業(yè)已經(jīng)相當龐大，除非有相當嚴格的環(huán)保要求，否則即使發(fā)電企業(yè)可以直接從上游企業(yè)購買從而減少配氣費用，天然氣也很難在根本上動搖其主導地位。因此，天然氣在這個領域，只能更多地寄希望于國家在特定城市，比如北京、上海、廣州以及深圳等，以及特定的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)執(zhí)行嚴厲的環(huán)保政策，增加燃煤發(fā)電的污染成本，從而取得主導地位。專家預測，即使到2020年，煤炭在整個能源構成中所占的比例也不會低于50％。

在民用燃氣市場，雖然目前天然氣所占的市場份額仍然位居液化石油氣和人工煤氣之后，但天然氣在未來仍將具有相當優(yōu)勢。與人工煤氣相比，天然氣的安全性顯然更勝一籌。在英國，僅用10年的時間，天然氣就完全取代了人工煤氣；而在美國，天然氣也在五年內就在市場上壓倒了人工煤氣。至于液化石油氣，即平時所說的“煤氣罐”，由于搬運機動靈活，無需鋪設基礎管線，仍將在民用燃氣市場持久扮演相對重要的角色，但在天然氣管網(wǎng)可以覆蓋的地區(qū)，在等熱值價格相當?shù)那闆r下，顯然天然氣更具競爭力一些。

對于西氣東輸提供的管道天然氣而言，除了可能的來自俄羅斯以及中亞地區(qū)的管道天然氣的遠景競爭，最大的挑戰(zhàn)實際上來自進口LNG。目前包括日本、韓國以及臺灣省在內的東亞地區(qū)，已經(jīng)是全世界最大的LNG進口地區(qū)。在2000年，這個地區(qū)的進口量占到了全球進口總量的75％，而隨著廣東LNG站線項目即將正式啟動，中國也將快速加入LNG進口的“東亞方陣”中間。據(jù)悉，這一項目一期工程完工后每年的LNG進口量將達到每年300萬噸，二期工程進口量更將達到600萬噸。除了廣東，包括福建、山東在內的多個地區(qū)，也都有可能成為進口LNG下一個接受站的所在地。

由于中國陸上天然氣多分布在邊遠的西部地區(qū)，運輸成本高昂，在廣東和福建這些沿海地區(qū)，管道氣根本難以和進口LNG競爭。實際上，由于漫長的運輸距離，從輪南到上海，僅運輸成本每立方米就達到0.8元，1.35元/立方米的城市門站價格已經(jīng)使得其在競爭中難有太大優(yōu)勢。根據(jù)專家測算，只有在進口LNG的價格高于4.5美元/百萬英熱單位的情況下，西氣東輸管道氣才具有一定的優(yōu)勢。而實際上美國2001年從澳大利亞、卡塔爾以及阿爾及利亞進口的LNG的平均到岸價格均低于這個數(shù)字，只有日本的進口價格略高于這一數(shù)字。

面對來勢洶洶的競爭者，是否應該允許建立上下游一體化的壟斷性企業(yè)，也是目前爭論頗多的話題。支持者認為，三大石油公司通過整體或者分拆出財務結算上相對獨立的天然氣分公司的方式，最大限度地介入整個天然氣工業(yè)，有利于利用產(chǎn)業(yè)壟斷的力量沖破地方壟斷勢力的藩籬進行縱深整合，客觀上起到有效降低工業(yè)成本的目的，從而在整個產(chǎn)業(yè)的起飛階段最大限度地借助資本的力量打開市場的上升通道。

從國際經(jīng)驗來看，意大利的ENI以及愛迪森天然氣公司均為生產(chǎn)、運輸和分銷三合一的垂直一體化企業(yè)；在德國，大部分管道運輸公司在配氣公司中都擁有股份，而一些天然氣生產(chǎn)商也在運輸和配氣公司中都擁有股權。在英國，英國天然氣公司在相當長的時間內也一直是一體化的，直到1997年才分拆為負責生產(chǎn)的CENTRICA公司以及負責管道運輸和配氣的TRANSCO公司。

但反對者也擔心，三大公司的鯨吞，可能會扼殺國內任何潛在的下游競爭對手，使得產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏長久的支撐。對此，國務院體改辦給出的是一個折衷的方案，那就是在允許第三方使用其管道進行運輸?shù)那疤嵯?，允許所有權交叉或者規(guī)定在一定時期內可以交叉。

外資側身入場

在天然氣行業(yè)未來的監(jiān)管架構中，確保入世承諾的執(zhí)行也是其題中之義。根據(jù)入世協(xié)議，除了外資允許以合

作的方式在中國近海以及陸上參與勘探開采，城市燃氣管網(wǎng)也由原來的禁止投資修改為限制投資，即允許外資參股，而西氣東輸更是允許外資可以在管道公司中擁有多數(shù)股權，以便吸引外資。

在中國正式加入WTO之后不到半年的時間內，外資已經(jīng)開始實質性滲透進整個天然氣工業(yè)中間。殼牌無疑是其中的先行者之一，它除了以惟一的外資合作方獲得西氣東輸管道公司和統(tǒng)一銷售公司45％的權益，還斥資4億美元購買了東海西湖凹陷氣田20％的權益。在短時間內先后牽手三大石油公司，殼牌在中國天然氣市場上的野心已經(jīng)日益顯露。

另一個石油大鱷也在緊鑼密鼓地布局。在退出西氣東輸工程的競標之后，英國石油并未放棄，轉而以30％的權益成為廣東LNG站線項目惟一的外資伙伴，從而成為這個項目僅次于中海油的第二大股東。此外，英國石油仍在對從俄羅斯到中國東北的天然氣管道項目進行可行性研究，看來其在中國管道天然氣市場上也未打算放棄。

但是，外資最終參與以及影響市場的程度如何，仍然很大程度上取決于產(chǎn)業(yè)政策的選擇。在上游領域，由于只允許以合作的方式開展勘探開發(fā)活動，而且三大石油公司在合作中均處于主導地位，這就使得外資公司和三大公司之間合作的關系遠超出競爭因素。一些業(yè)內人士刻薄地指出，這種合作方式僅僅是邀請外資分“奶油”而已，是典型的要客套不要戰(zhàn)斗。

至于在上游領域形成真正的競爭，朱興珊在接受《財經(jīng)》采訪時表示，中國完全可以允許外資公司獨立參與競標，因為目前在國內，即使上游放開，在短時間內也很難形成足以與三大石油公司相抗衡的競爭者。讓外資公司獨立競標，這樣才能形成平等競爭的局面，從而有效地降低天然氣的上游成本。

而在下游，業(yè)內人士分析，外資之所以不肯大規(guī)模入場的原因，很大程度上也是由于現(xiàn)有政策對控股權的限制。燃氣公司顯然更愿意在不喪失控股權的前提下引進外資，因為這對于它們來說，總勝于坐等三大石油公司來收購兼并強些。但財務狀況欠佳以及對未來的公司經(jīng)營體制的擔心，使得外資公司對涉足的時機相當謹慎。香港中華煤氣公司行政總裁葉永堅就坦稱，之所以希望在合資公司中獲得控股權，除了便于擴大融資和經(jīng)濟規(guī)模，也考慮到可以避免像國有企業(yè)那樣受到政策性因素的制約。

另外一個制約因素則是專營權方面缺乏明晰的政策。實際上，授予配氣企業(yè)所在區(qū)域的專營權，也是一種國際慣例。1997年12月發(fā)布的《城市燃氣管理辦法》雖然明確規(guī)定管道燃氣要實行區(qū)域統(tǒng)一經(jīng)營，但涉及外資的適用性以及這一規(guī)定的合法性并未得到明確的闡述。這些模糊不清之處顯然或多或少地澆滅了一些謹慎的投資者對此所抱有的熱情。

監(jiān)管之難

對于外資以及試圖躋身天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條的眾多私人資本而言，上述政府風險最根本的解決之道仍然依賴于天然氣立法的逐漸完備。在目前的天然氣領域，下游領域的立法基本上是一片空白，而制約上游的法律，也只有一部時過境遷的《礦產(chǎn)資源法》外加《對外合作開采海洋石油資源條例》以及《對外合作開采陸上石油資源條例》。在缺乏一部專門針對天然氣的框架性法律的情況下，長期而且連續(xù)性的監(jiān)管的實現(xiàn)就很難獲得根本性的保障。而缺乏有效監(jiān)管之下的壟斷，恰恰是所有可能的選擇中最糟的。

以長途管輸為例，目前僅有的監(jiān)管依據(jù)是《石油天然氣管道保護條例》，但這一條例規(guī)范的內容僅僅包括了安全性。對于建造管道的準入資格和核準程序，長途運輸費率如何確定、投資回報率如何設計以及費率調整的程序，以及如何保證第三方平等接入等亟需進行經(jīng)濟監(jiān)管的問題，目前缺乏任何可以援引的法規(guī)。一旦上述問題得以用立法的形式明確下來，陳立認為，根本不愁投資者，因為長輸管線實際上和高速公路一樣，都擁有長期而穩(wěn)定的回報。

“說石油天然氣立法已經(jīng)迫在眉睫，已經(jīng)說了十幾年了?！眲⒖擞晏崞鸫耸略捳Z中有些感慨。

在國務院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所的宦國渝看來，這種由于法律的缺失而造成的不確定性負面作用是相當明顯的。一方面由于缺乏明晰的法律框架，外資參與的積極性大大降低；另一方面，在外資參與的情況下，國家也有可能因為法律的缺位而蒙受損失，因為在天然氣領域一般簽訂的都是長期合同，比如中石油和殼牌簽訂的西氣東輸?shù)暮献髌谙蘧烷L達45年之久，一旦合同簽署之后就很難再加以更改。

除了立法過程中涉及到權力的重新分配，朱興珊認為，缺乏一個能源主管部門的有力推動，也是相關立法雖屢次呼吁仍難以正式啟動的重要因素。

早在1980年，中國就曾經(jīng)成立了國家能源委員會，負責管理石油、煤炭和電力三個工業(yè)部，但兩年后委員會就被撤銷。1988年9月，上述三部門重新組建成能源部，但在1992年3月，能源部被撤銷，此后一直到現(xiàn)在，能源領域仍然沒有專門的主管機構。

業(yè)內人士一直對此頗有微詞，因為就交通而言，目前僅主管部門就有交通部、鐵道部以及國家民航總局，而同樣重要的能源領域卻缺乏綜合性的協(xié)調機構。劉克雨指出，只有放在能源戰(zhàn)略的大盤子中來考慮天然氣工業(yè)的發(fā)展，才能做到協(xié)調發(fā)展。由類似能源部這樣的綜合主管部門來制定產(chǎn)業(yè)政策，而由監(jiān)管委員會來具體執(zhí)行監(jiān)管職能，這種架構才是均衡的。

至于在時隔10年之后，重提能源部這個概念，到底能夠在多大程度上有助于啟動天然氣工業(yè)的監(jiān)管改革以及法律構建，而新的監(jiān)管委員會和綜合性主管部門以法律為邊界條件的二重奏是否能夠摒棄可能出現(xiàn)的雜音，在缺乏具體細節(jié)的情況下，目前討論其前景仍然顯得有些過于渺茫。畢竟，對于天然氣工業(yè)來說，或許更多的更復雜的故事還未開演。

目前正在實施的三大天然氣工程

西氣東輸項目從新疆輪南至上海市，全長4200公里，設計年管道運輸量為120億立方米，預計工程總投資為1500億元。今年上半年將全線開工，2005年全線貫通。中石油股份有限公司和殼牌投資集團分別在管道和銷售公司中擁有55％和45％的權益。

東海西湖氣田凹陷項目總儲量在5000億～8000億立方米之間，設計年產(chǎn)量在2007年將達到25億立方米。中海油、中石化、殼牌以及優(yōu)尼科分別擁有30％、30％、20％、20％的權益。

廣東LNG站線項目一期規(guī)模為每年300萬噸，投資為51億元，預計2005年投產(chǎn)；二期規(guī)模為600萬噸，2009年投產(chǎn)。中海油、英國石油、深圳市投資管理公司、廣東粵電資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、廣州市煤氣公司、香港中華煤氣有限公司、香港電燈集團有限公司、佛山市燃氣總公司、東莞市燃氣總公司分別持有33％、30％、14％、6％、6％、3％、3％、2.5％、2.5％的權益。

中國石油天然氣管理機構的演變

1950年4月燃料工業(yè)部成立，主管煤炭、電力和石油工業(yè)，內設石油管理總局對石油工業(yè)進行管理。

1955年燃料部撤銷，石油工業(yè)局升格為石油工業(yè)部。

1970年6月石油工業(yè)部與煤炭部、化學工業(yè)部合并成燃料化學工業(yè)部。

1975年撤銷燃料化學工業(yè)部，恢復石油工業(yè)部。

1980年成立國家能源委員會，負責管理石油、煤炭和電力三個部。

1982年能源委員會撤銷，三個部直接由國務院領導。

1988年9月撤銷石油工業(yè)部、煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，組建能源部，內設石油總工程師辦公室。

1992年3月能源部撤銷，中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司直接屬于國務院領導。

1998年3月將三大石油公司的政府職能合并，組建國家石油和化學工業(yè)局，由國家經(jīng)貿(mào)委管理。

2001年2月作為委管國家局的國家石油和化學工業(yè)局被撤銷，其職能并入國家經(jīng)貿(mào)委的內設機構。

美國和英國的天然氣發(fā)展所經(jīng)歷的四個階段

壟斷階段：

管輸和配氣方面享有壟斷專營權，天然氣供應商負有供應的義務，政府對天然氣價格進行管制。

長輸管道開放階段：

天然氣生產(chǎn)者有權使用天然氣管道，直接向大的用戶和當?shù)氐呐錃夤臼蹥?，政府對天然氣銷售價格進行管制。

批發(fā)環(huán)節(jié)開放階段：

第三方進入輸送系統(tǒng)，運輸和銷售分離，對大的終端用戶和當?shù)胤咒N公司提供供氣選擇權，對市場準入和系統(tǒng)使用進行管理。

終端銷售環(huán)節(jié)開放階段：

第三方進入輸送和配氣系統(tǒng)，運輸和銷售徹底分離，所有用戶都有供氣選擇權，解除價格管制，對市場準入和系統(tǒng)使用進行管理。