暮春4月，對于正在重建中的破產(chǎn)法，曾是一個充滿希望的季節(jié)。一段時間以來，坊間盛傳在4月下旬的全國人大常委會上，新破產(chǎn)法將亮相并接受審議。然而，4月倏忽即逝，記者卻從全國人大財經(jīng)委法制辦獲悉，已修改了八年之久、原本有望在此次常委會上接受審議的新破產(chǎn)法，被再次擱置。

全國人大財經(jīng)委法制辦主任朱少平告訴記者，他們希望新破產(chǎn)法能夠在今年內(nèi)出臺。按常規(guī)，新法必須至少經(jīng)過人大常委會三次討論，才有可能出臺。而全國人大常委會只在雙月的月末才舉行例會，這就意味著，如果在6月和8月的常委會上，新破產(chǎn)法仍不能接受審議，則年內(nèi)出臺無望。

新法擱淺

在“時機不成熟”幾個字的背后，實際上隱藏的是兩大問題：一是按市場法則操作破產(chǎn)會不會對相當范圍內(nèi)經(jīng)營狀況不佳的國有企業(yè)產(chǎn)生沖擊？二是一旦國企出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)會不會因社會保障方面尚存在的不足引發(fā)社會不穩(wěn)定因素？

《財經(jīng)》在采訪中獲悉，新破產(chǎn)法再度受困，與前不久一些地方發(fā)生的國企職工社會保障糾紛有關。

現(xiàn)行的破產(chǎn)法是1986年修訂通過、1988年11月1日正式生效的。由于其計劃經(jīng)濟色彩濃重，1994年，全國人大常委會意識到了破產(chǎn)法修改的必要性，成立了一個破產(chǎn)法調(diào)研小組，專司修法事宜。

從那時算起，修法已歷時八年。中國政法大學經(jīng)濟法系主任王衛(wèi)國教授是新破產(chǎn)法制定者之一，作為法律專家，他對于傾注了八年心血的新破產(chǎn)法草案滿是自豪：“這部草案，無論是法學思想、內(nèi)部構(gòu)架，還是其可操作性，在國際上都備受好評。甚至其語言也很優(yōu)美。”但他卻對新破產(chǎn)法年內(nèi)出臺并不抱有希望：“就算是上了人大常委會討論，就能通過嗎？”

現(xiàn)實的障礙依舊來自極具官方色彩的表述——“時機不成熟”。中國政法大學教授、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光博士，也是新破產(chǎn)法制定的參與者之一。據(jù)他說，破產(chǎn)法修改從啟動到現(xiàn)在，“方案至少已出了八稿?！倍凇皶r機不成熟”這幾個字的背后，隱藏的實際是兩大問題：一是按市場法則操作破產(chǎn)會不會對相當范圍內(nèi)經(jīng)營狀況不佳的國有企業(yè)產(chǎn)生沖擊？二是一旦國企出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)，會不會因社會保障方面尚存在的不足引發(fā)社會不穩(wěn)定因素？

兩大難題直接困擾了新破產(chǎn)法的制定，同時也使得現(xiàn)行破產(chǎn)法穿著“試行”的外衣，走過了14年的曲折長路。

據(jù)知情人透露，今年春節(jié)后在北京順義進行的最新一稿討論中，這兩大問題依舊引發(fā)了比較激烈的爭執(zhí)。其中焦點在于，新法對各種所有制企業(yè)一視同仁是否合適；對國企特殊性的考慮應在新法主框架中體現(xiàn)，還是通過另行規(guī)定的方式解決；對哪些國有企業(yè)可以實行特殊規(guī)定等等。

據(jù)知情人士透露，目前占上風的意見是，“在公司法生效前設立的國有企業(yè)實施破產(chǎn)的特殊事宜，授權(quán)國務院另行規(guī)定”。

“破不動”難題

據(jù)亞洲開發(fā)銀行的一份報告統(tǒng)計，截至1994年，中國企業(yè)法人破產(chǎn)率每年平均數(shù)為萬分之一，而一些發(fā)達國家，這一數(shù)字為1％左右

現(xiàn)行破產(chǎn)法是促進國有企業(yè)改革的產(chǎn)物。世界銀行國企問題專家張春霖博士回憶這部破產(chǎn)法出臺的情形時說，1986年前后，國有企業(yè)剛剛實行“撥改貸”和放權(quán)讓利搞承包制，既然給了“權(quán)”，相應的就要承擔“責”，于是便有了針對國有企業(yè)的破產(chǎn)法。

正因為此，“破產(chǎn)”概念在中國重新出現(xiàn)，成為中國經(jīng)濟體制改革過程中一件值得記憶的事情。原沈陽市經(jīng)貿(mào)委副主任韓耀先主持了沈陽防爆器材廠的破產(chǎn)，這是中國第一家國有企業(yè)破產(chǎn)案。1988年，韓耀先的37件有關起草《企業(yè)破產(chǎn)法》的文件和手稿，被中國革命博物館收藏。

然而在現(xiàn)實中，破產(chǎn)舉步維艱。最高人民法院對各級法院受理與審結(jié)的破產(chǎn)案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1989年，全國各級法院受理的破產(chǎn)案件只有98件，到1990年，更是下降到了32件。一直到1993年，全國法院受理破產(chǎn)案件總數(shù)不過千余件。相對于那些經(jīng)營問題嚴重的國有企業(yè)，這一數(shù)字小得可憐。據(jù)亞洲開發(fā)銀行的一份報告統(tǒng)計，截至1994年，中國企業(yè)法人破產(chǎn)率每年平均數(shù)為萬分之一，而一些發(fā)達國家，這一數(shù)字為1％左右。

在張春霖的印象里，相當一段時間里，一些省長、市長談到破產(chǎn)問題，都可以用“談破色變”來形容。

59號文——推動破產(chǎn)的權(quán)宜之計

阻礙企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實問題有兩個，其一是人不能安置，其二是企業(yè)的壞賬無法解決

1993年，隨著國有企業(yè)改革的深入，有人向時任國務院副總理的朱基寫信反映破產(chǎn)法在實踐中實施不了且嚴重滯后的問題。朱基在信上簽了自己的意見，批給國家經(jīng)貿(mào)委，要求就此進行調(diào)研。隨后，由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭，聯(lián)合中國工業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、財政部、勞動部等部門，成立了一個調(diào)研小組。

調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，阻礙企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實問題有兩個。其一是人不能安置。當時中國失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等一系列社會保障制度都沒有建立健全，比如中國老工業(yè)基地遼寧，1993年全省失業(yè)基金只有2.5億元，僅能維持全省一年的失業(yè)救濟，一旦有較大量的企業(yè)破產(chǎn)，這筆錢根本無法承擔職工的失業(yè)保險費用。

另一個問題則是企業(yè)的壞賬無法解決。根據(jù)1994年國有資產(chǎn)管理局對2萬多國有企業(yè)清產(chǎn)核資的數(shù)據(jù)，國有企業(yè)資產(chǎn)負債率達79％，許多企業(yè)資不抵債，達到破產(chǎn)界線。而這些企業(yè)的主要債權(quán)人都是國家銀行，企業(yè)一旦破產(chǎn)，銀行的貸款將遭受重大損失，大量債務難以回收。

與此同時，“破產(chǎn)是正常市場行為”的觀念亦沒有得到普及，以傳統(tǒng)國有企業(yè)為主的債務人如果申請“破產(chǎn)”，將面對社會、職工等各方面的壓力；而地方政府同樣不愿面對職工失業(yè)的壓力；在商業(yè)銀行體制本身存在問題的情況下，以工農(nóng)中建為主的幾大銀行寧肯把企業(yè)的呆賬虛記為盈利，也不愿將其變成死賬或折價變現(xiàn)。

在這些現(xiàn)實問題的背后，隱含的是計劃經(jīng)濟時代國有企業(yè)長期實施的低工資、高福利政策的弊端。鑒于國企改革不能停止，而社會保障體系短期內(nèi)又無法健全，為推動破產(chǎn)，1994年10月25日，國務院下發(fā)了后來備受爭議的59號文件，即《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關問題的通知》。

59號文件主要提出了兩個措施，其一，破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)拍賣后，拿到的錢首先安置職工，如有剩余，再考慮債權(quán)人利益；其二，明確可以從銀行呆賬準備金里提取一部分沖銷壞賬。與此同時，國家還擬定在18個城市按這兩個措施進行破產(chǎn)試點。人們給這種破產(chǎn)方式嬥了一個專門的名字：政策性破產(chǎn)。

新思路下的修法

甚至早于59號文頒布七個月，即1994年3月，人大財經(jīng)委專門成立破產(chǎn)法起草組，幾乎是基于另一種思路和理念——按照市場經(jīng)濟規(guī)則修訂破產(chǎn)法——的工作正式開始

顯而易見，59號文是對試行破產(chǎn)法的補充。盡管它在實際上確能起到推動破產(chǎn)的效果，但這種帶有強烈功利性目的的“修法”顯然是一種短期行為。市場規(guī)則被迫讓位于中國國情，債權(quán)人利益成了犧牲品。

當然，這不僅僅是59號文引發(fā)的后果。事實上，還是在1993年由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭的那次調(diào)研中，調(diào)研組就發(fā)現(xiàn)了破產(chǎn)法試行五年中存在的局限與缺陷。

首先是破產(chǎn)法適用范圍過窄，只適用于全民所有制企業(yè)。破產(chǎn)法最初制定時，私有經(jīng)濟成分還不夠大，而隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，其它所有制形式的企業(yè)在經(jīng)濟生活中的地位越來越重要，它們同樣需要破產(chǎn)制度來規(guī)范其經(jīng)營行為。

1991年，全國人大常委會在民事訴訟法中，專辟第十九章為“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，用于解決非全民所有制企業(yè)的破產(chǎn)問題。但由于條文過于簡單，甚至沒有限制個別清償，企業(yè)對某單個債權(quán)人的債務清償不被視為違法。

王衛(wèi)國教授解釋說，這也就意味著在實際操作中，由于企業(yè)可以事先通過個別清償?shù)氖侄无D(zhuǎn)移資產(chǎn)，一旦有債權(quán)人向法院申請企業(yè)破產(chǎn)，企業(yè)資產(chǎn)往往已逃得差不多了，債權(quán)人的利益很難得到保證。更多的人也就寧可采用私下協(xié)商解決債務問題的方式。“這便是現(xiàn)實中欠債者是老子，要賬者是孫子的原因?！?/p>

除了適用范圍的問題，試行破產(chǎn)法的條文過于簡單、和市場經(jīng)濟體制下新頒布的法律法規(guī)互不配套、對債權(quán)人債務人的利益保護重視不夠、政府行政參與破產(chǎn)的色彩過濃等等問題，越來越隨著市場環(huán)境的變化凸現(xiàn)出來。

“任何法律條文都是一種游戲規(guī)則，游戲進行到不同的程度，就應該有不同的規(guī)則?！崩钍锕庹f。

于是，甚至早于59號文頒布七個月，即1994年3月，人大財經(jīng)委專門成立破產(chǎn)法起草組，基于幾乎是另一種思路和理念——按照市場經(jīng)濟規(guī)則修訂破產(chǎn)法——的工作正式開始。從此以后，圍繞這部破產(chǎn)法，兩種思路、兩種邏輯下的兩種行為各行其是，相互纏繞，使得關于破產(chǎn)的制度變遷顯得格外復雜。

新法起草組先是委托遼寧、四川人大財經(jīng)委員會根據(jù)當?shù)厍闆r分別起草了一份草稿，再結(jié)合這兩份草稿及試行破產(chǎn)法和民事訴訟法中的相關內(nèi)容，經(jīng)廣泛征求意見并經(jīng)八屆全國人大財經(jīng)委員會全體會議審議通過，產(chǎn)生了新破產(chǎn)法草案。時為1995年9月12日。

“企業(yè)政策性關閉條例”

在59號文和10號文的指導下，政府在破產(chǎn)操作中占據(jù)了主導地位，市場規(guī)則和債權(quán)人基本無法介入，弱小債權(quán)人的利益更是幾乎被忽略不計。這套破產(chǎn)規(guī)則干脆被人們戲稱為“企業(yè)政策性關閉條例”

新破產(chǎn)法草案產(chǎn)生的同時，全國人大財經(jīng)委便將其草案提交全國人大常委會安排審議。

據(jù)一位參與制定者透露，由于有高層領導擔心該法可能對國有企業(yè)造成的大范圍沖擊，以及它與社會保障制度的關系問題未能解決，草案未被安排初審。出師不利的草案在此首次遭遇此后屢屢成為障礙的兩大難題——國企問題和社保問題。

一年后，經(jīng)過“多方考慮了中國國情”的修改，草案再次提交。但它依舊無法將中國國情與破產(chǎn)法市場原則相協(xié)調(diào)，再次被打回。從此直到1999年，破產(chǎn)法起草工作進入了長達三年的停滯期，幾乎原地踏步，毫無建樹。

在現(xiàn)實中，新破產(chǎn)法遲遲不能進入審議程序，必然意味著另一種邏輯指導下的行為占據(jù)上風。決策層對國企問題和職工安置問題的關注，不但成為新法制定屢屢碰壁的關鍵，更在實際破產(chǎn)過程中演化為市場規(guī)則對國情的屈服。在“經(jīng)濟的發(fā)展決不能以犧牲穩(wěn)定為代價”的思路下，政策性破產(chǎn)由此基本完全控制住國有企業(yè)的破產(chǎn)操作，并成為新法停滯期間的破產(chǎn)主導方向。

1997年，《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》（簡稱10號文）出臺，政策性破產(chǎn)試點城市擴大到110個城市，破產(chǎn)企業(yè)清算資產(chǎn)優(yōu)先用于職工安置被再次明確。

1994年59號文和1997年10號文的出臺，使國有企業(yè)的破產(chǎn)操作完全掌握在政府手中。每年，政府都要根據(jù)事先安排好的呆債沖銷額度，確定企業(yè)破產(chǎn)的數(shù)量及名單。只有經(jīng)過政府部門批準的企業(yè)才能到法院提出破產(chǎn)申請。而法院僅僅宣布成立清算組的決定，清算組通常由政府各機構(gòu)和人民銀行的代表組成。

由于破產(chǎn)名額及程序都被控制，政府操作始終占據(jù)了主導地位，市場規(guī)則和債權(quán)人基本無法介入。破產(chǎn)很輕易地走向事先確定的目標——通常首要目標是解決職工安置問題，再考慮債權(quán)人清償問題。沒有考慮好職工安置問題的企業(yè)一律不能破產(chǎn)。

這一程序中，破產(chǎn)在現(xiàn)實中離保護債權(quán)人利益這一目標越來越遠，而弱小債權(quán)人的利益更是幾乎被忽略不計。因此這套破產(chǎn)規(guī)則干脆被人們戲稱為“企業(yè)政策性關閉條例”。王衛(wèi)國教授對此的評價是：“法已經(jīng)不要了?！?/p>

當破產(chǎn)成為誘惑

將良性資產(chǎn)剝離另立爐灶，把爛攤子破產(chǎn)，以擺脫銀行和其它債權(quán)人的債務——有人甚至總結(jié)出了“撿蘋果”理論：好蘋果留著，爛蘋果扔出去

政策性破產(chǎn)在現(xiàn)實中給市場帶來的最大負作用在于，在缺少市場力量及債權(quán)人力量的監(jiān)督下，破產(chǎn)往往成為債務人逃債的手段。

為制定新法，李曙光曾在全國各地進行調(diào)研。他記憶深刻的有這么一件事：在撫順，有一位老大爺給撫順玻璃廠撿了十幾年的瓶子，廠里欠了他10多萬元錢。老大爺找廠長要錢，廠長說，我們是國有企業(yè)，能不還你錢嗎？后來由于資不抵債，撫順玻璃廠準備破產(chǎn)，清產(chǎn)核資時，發(fā)現(xiàn)欠了銀行1000多萬元。按照清償率，老大爺?shù)氖畮兹f元錢，能拿回幾塊錢就不錯了。

李曙光說，按現(xiàn)行破產(chǎn)制度，像老大爺這樣的債權(quán)人在清算過程中，幾乎沒有發(fā)言權(quán)，同時其債權(quán)人利益也幾乎得不到保障。

不僅是這樣的小債權(quán)人的利益得不到保護，實際上，由于政策性破產(chǎn)制度本身根本無法取代專門的破產(chǎn)法律制度，借破產(chǎn)之機，打著安置職工的“金字招牌”逃避所有債務的現(xiàn)象一度在各地蔓延。

世行甚至認為，“對國有企業(yè)的經(jīng)理和所有者代表來說，破產(chǎn)已不是威脅，而是一種誘惑。破產(chǎn)在很大程度上已失去了推動好的公司治理與管理及企業(yè)重組的作用?！?/p>

福建曾有一家塑料廠，對外聲稱企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)?？蓚鶛?quán)人到當?shù)匾豢?，廠區(qū)、工人、管理者、產(chǎn)品都沒變，變的只是把廠牌子從塑料廠改為塑料一廠。債權(quán)人找到法院問，法院的回答是財產(chǎn)已經(jīng)全部清算完了。

李曙光說，破產(chǎn)法出臺至今，我國企業(yè)破產(chǎn)案件累計達3萬件以上，其中出現(xiàn)問題最多的便是破產(chǎn)欺詐。通過將良性資產(chǎn)剝離另立爐灶，把爛攤子破產(chǎn)，以擺脫銀行和其他債權(quán)人的債務。有人甚至總結(jié)出了“撿蘋果”理論——好蘋果留著，爛蘋果扔出去；還有的地方總結(jié)經(jīng)驗時，將之稱為“大船擱淺，小船逃生”。

市場規(guī)則遭遇中國國情

1997年到1998年，虧損的國有工業(yè)企業(yè)的職工大約占全部國有工業(yè)企業(yè)總就業(yè)人數(shù)的40％，而整個國有企業(yè)系統(tǒng)提供了大約40％的城鎮(zhèn)就業(yè)。如果這些虧損國企中有半數(shù)因無力償債而破產(chǎn)，短期內(nèi)就會有2000多萬人加入城市下崗和失業(yè)大軍

政策性破產(chǎn)力度的加強，以及破產(chǎn)逃債現(xiàn)象在制度上的難以扼制，使得修法過程中，強調(diào)市場規(guī)則的專家與強調(diào)中國國情的政府官員之間的矛盾進一步激化。據(jù)一位修法參與者說，每一次修法的討論，都伴隨著激烈的爭執(zhí)。而新法的制定也受此影響，在制定過程中搖擺。正因為此，重新憶起1996年時的草案，李曙光不無感慨地說：“那時我們差點又搞出了一個國有企業(yè)破產(chǎn)法。”

1998年，在新破產(chǎn)法制定處于停滯期，而中國企業(yè)破產(chǎn)又面臨諸多問題的背景下，世界銀行也成立了一個專家組對企業(yè)破產(chǎn)進行專題研究，并于2001年形成了《中國國有企業(yè)的破產(chǎn)研究》的報告。該報告直言了新破產(chǎn)法制定遲遲無法完成的矛盾所在：“黨和政府看來更關心的是如果采用統(tǒng)一的新法，可能會無法控制國企破產(chǎn)造成的社會問題。而法律專家們又不愿放棄統(tǒng)一破產(chǎn)法的想法，也不愿加入一章對國企給予特別對待。”

這段話背后的意思表明，新破產(chǎn)法制定遭遇到的障礙，實際上是對在這套法律體系中需不需要過多承載政策性功能的爭執(zhí)。

根據(jù)世行對1995～1998年間長沙、婁底、沈陽和蕪湖四個城市破產(chǎn)情況所做的調(diào)查，在有職工權(quán)益償付數(shù)據(jù)可查的企業(yè)中，償付數(shù)額達到企業(yè)資產(chǎn)價值的73％，約為負債總額的一半（但不包括在負債內(nèi)）。與此同時，對其他權(quán)利的償付卻很少。在長沙，只有近一半的破產(chǎn)企業(yè)償付了對職工負債之外的債務，而償還額只有負債額的9％。

同時，世行報告還顯示，政府的難題在于，1997年到1998年，虧損的國有工業(yè)企業(yè)的職工大約占全部國有工業(yè)企業(yè)總就業(yè)人數(shù)的40％，而整個國有企業(yè)系統(tǒng)提供了大約40％的城鎮(zhèn)就業(yè)。如果這些虧損國企中有半數(shù)因無力償債而破產(chǎn)，短期內(nèi)就會有2000多萬人加入城市下崗和失業(yè)大軍。

但專家愿意用另一種視角來解讀這些難題。李曙光并不贊同新法會對國企破產(chǎn)造成沖擊。他認為，許多本應破產(chǎn)的國企經(jīng)過這么多年的停產(chǎn)半停產(chǎn)，很多負擔已經(jīng)逐漸消化掉了。據(jù)來自遼寧省的一份數(shù)據(jù)顯示，在過去的15年里，沈陽市總共破產(chǎn)了125家企業(yè)，而2001年待破產(chǎn)企業(yè)則有162家。李曙光認為，這表明該破產(chǎn)的企業(yè)還沒有破完，任務很艱巨；但從另外一個角度看，這162家企業(yè)很早就處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)，職工就業(yè)問題等包袱實際上已經(jīng)消化了很多，所以這些國企破產(chǎn)并不會對社會產(chǎn)生太多的壓力。

換句話說，失業(yè)原本就已存在，并不因為企業(yè)是否破產(chǎn)而有所不同?？墒牵谶@種現(xiàn)狀下，政府為什么不愿意將隱性失業(yè)公開化呢？

中國工運學院副教授楊冬梅曾經(jīng)專門就此問題做過長時間的研究，她認為，企業(yè)破產(chǎn)之所以對政府而言，成為是否形成社會壓力分水嶺，更深層的原因在于，企業(yè)破產(chǎn)無法再隱瞞應解決職工“超額貢獻”這一產(chǎn)權(quán)問題上的難點。

長期以來，我國國有企業(yè)實行的是低工資、高福利的分配制度，因而職工所享受的勞動保險和企業(yè)福利，其中包含了職工的“超額貢獻”，國有企業(yè)資產(chǎn)中的一部分同樣也是在國家對職工負債的基礎上建立的。在企業(yè)正常運營的情況下，“超額貢獻”部分通過企業(yè)給予一定的彌補，而企業(yè)一旦破產(chǎn)，就必然出現(xiàn)如何對職工進行補償?shù)膯栴}。

楊冬梅認為，從這個意義上看，破產(chǎn)資產(chǎn)優(yōu)先進行職工安置，顯然是以犧牲債權(quán)人利益為代價，償還政府歷史欠債的做法。在中國經(jīng)濟改革的全局中，“超額貢獻”如何補償實際是計劃經(jīng)濟遺留問題，其根本解決應在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中進行，破產(chǎn)法本身不應該也不可能解決這一問題。

新的突破

重新開始修訂的破產(chǎn)法取得了諸多突破：一方面，在國企問題和社會保障問題上，努力劃清破產(chǎn)法與政策功能的界線；另一方面，著力為企業(yè)破產(chǎn)制定一套縝密的司法程序

2000年，亞洲金融危機過去后，基于對長期以來被忽視的金融安全問題的關注，停滯長達三年的破產(chǎn)法新法制定工作重新啟動。

無論是政府高層，還是經(jīng)濟學家都發(fā)現(xiàn)，亞洲金融危機對中國的警示之一在于，由于大量虧損企業(yè)不能破產(chǎn)，實際已經(jīng)成為呆死賬的巨額貸款在銀行資產(chǎn)表上并不能得到體現(xiàn)。與此同時，伴以破產(chǎn)操作依舊大量犧牲債權(quán)人利益、更多是國有商業(yè)銀行的利益，中國金融體系主要支柱的國有商業(yè)銀行在未來將無法面對市場沖擊，金融危機也就會一觸即發(fā)。出于這種擔心，在破產(chǎn)法起草操作中，如何利用市場規(guī)則規(guī)范破產(chǎn)，保護債權(quán)人利益最大化，以緩解國有商業(yè)銀行在企業(yè)破產(chǎn)中的負擔，維護金融安全，無疑是新破產(chǎn)法的一大責任。

盡管此時政府利用政策控制國企破產(chǎn)的現(xiàn)狀仍在繼續(xù)，但在新破產(chǎn)法起草組內(nèi)部，破產(chǎn)制度保護債權(quán)債務人利益最大化的目標終于得以重視。

以此為方向，重新開始修訂的破產(chǎn)法取得了諸多突破：一方面，在國企問題和社會保障問題上，努力劃清破產(chǎn)法與政策功能的界線，比如將原草案中整整一章有關國有企業(yè)破產(chǎn)的特別規(guī)定剔除，僅規(guī)定極小部分國企破產(chǎn)辦法授權(quán)國務院另行規(guī)定；另一方面，著力為企業(yè)破產(chǎn)制定一套縝密的司法程序，從而既保護債權(quán)債務人利益最大化，又能有利于資源的重組。而這，正是市場經(jīng)濟對破產(chǎn)規(guī)則的最基本要求。

為此，在已經(jīng)擬定的新破產(chǎn)法草稿中，首先明確了破產(chǎn)法適用范圍的擴大，國有企業(yè)和非國有經(jīng)濟組織在新破產(chǎn)法中將被規(guī)定適用相同的規(guī)則。

在具體操作上，新破產(chǎn)法草稿也有諸多新的規(guī)定。首先是破產(chǎn)條件。現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定只有“因經(jīng)營管理不善造成嚴重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆铡辈拍苌暾埰飘a(chǎn)，但什么樣的情況才算是“經(jīng)營管理不善”，卻難以量化。新破產(chǎn)法則規(guī)定只要破產(chǎn)主體不能清償?shù)狡趥鶆眨徽撌琴Y不抵債，還是因缺乏現(xiàn)金流暫時不能支付到期債務，都可以申請破產(chǎn)。

針對現(xiàn)行破產(chǎn)法對于以政府經(jīng)貿(mào)委、國資局等部門為主組成清算小組，導致企業(yè)破產(chǎn)走不出政府干預的陰影的規(guī)定，新破產(chǎn)法提出建立健全破產(chǎn)管理人制度，由專業(yè)的公司或?qū)I(yè)的管理人員比如專業(yè)的破產(chǎn)會計師、律師、審計師等進行破產(chǎn)程序操作。管理人是債權(quán)人利益的總代表，成為聯(lián)系債權(quán)人和債務人的中心，將具體負責資產(chǎn)的管理、變價、分配等。政府全面退出企業(yè)破產(chǎn)操作事務。

此外，重點建立重組制度，將債權(quán)人按類別分開，對不同層次的債權(quán)人予以不同層面的保護，以解決擔保債權(quán)人與中小債權(quán)人利益被侵害的問題。同時，鼓勵對有挽救希望的企業(yè)在法院主持下進行重組。采用何種破產(chǎn)方式，由債權(quán)人債務人雙方通過商業(yè)或法律途徑來妥善解決。

新法還對欺詐性破產(chǎn)和破產(chǎn)的無效行為進行了嚴格的規(guī)定。如規(guī)定在破產(chǎn)申請前的一年，出現(xiàn)的非法轉(zhuǎn)移、隱匿資產(chǎn)，壓價出售，非法放棄債權(quán)等行為均視為無效。

李曙光還特別強調(diào)，由于中國的國情，為避免地方保護對破產(chǎn)案件審理的影響，新破產(chǎn)法將促請建立專門的破產(chǎn)法院體系來審判破產(chǎn)案件。

就在“五一”節(jié)前夕，新破產(chǎn)法又一次被擱置后，全國人大財經(jīng)委專門舉辦了破產(chǎn)法國際研討會，再次將最新的破產(chǎn)法草案交給中外專家討論。然而對于這樣的討論，一位專家認為已毫無意義，因為目前新破產(chǎn)法遭遇障礙的直接原因，并非法律條文存在不足，而是市場規(guī)則和中國國情能夠在多大程度上彼此協(xié)調(diào)。

回顧八年參與立法的經(jīng)歷，王衛(wèi)國教授感慨：“每一次開會都是舌頭起泡?！比欢缕飘a(chǎn)法在現(xiàn)實中的困境，意味著這樣的“泡”還不會消失。