暮春4月，對(duì)于正在重建中的破產(chǎn)法，曾是一個(gè)充滿希望的季節(jié)。一段時(shí)間以來(lái)，坊間盛傳在4月下旬的全國(guó)人大常委會(huì)上，新破產(chǎn)法將亮相并接受審議。然而，4月倏忽即逝，記者卻從全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委法制辦獲悉，已修改了八年之久、原本有望在此次常委會(huì)上接受審議的新破產(chǎn)法，被再次擱置。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委法制辦主任朱少平告訴記者，他們希望新破產(chǎn)法能夠在今年內(nèi)出臺(tái)。按常規(guī)，新法必須至少經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)三次討論，才有可能出臺(tái)。而全國(guó)人大常委會(huì)只在雙月的月末才舉行例會(huì)，這就意味著，如果在6月和8月的常委會(huì)上，新破產(chǎn)法仍不能接受審議，則年內(nèi)出臺(tái)無(wú)望。

新法擱淺

在“時(shí)機(jī)不成熟”幾個(gè)字的背后，實(shí)際上隱藏的是兩大問(wèn)題：一是按市場(chǎng)法則操作破產(chǎn)會(huì)不會(huì)對(duì)相當(dāng)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)狀況不佳的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生沖擊？二是一旦國(guó)企出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)會(huì)不會(huì)因社會(huì)保障方面尚存在的不足引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素？

《財(cái)經(jīng)》在采訪中獲悉，新破產(chǎn)法再度受困，與前不久一些地方發(fā)生的國(guó)企職工社會(huì)保障糾紛有關(guān)。

現(xiàn)行的破產(chǎn)法是1986年修訂通過(guò)、1988年11月1日正式生效的。由于其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，1994年，全國(guó)人大常委會(huì)意識(shí)到了破產(chǎn)法修改的必要性，成立了一個(gè)破產(chǎn)法調(diào)研小組，專司修法事宜。

從那時(shí)算起，修法已歷時(shí)八年。中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法系主任王衛(wèi)國(guó)教授是新破產(chǎn)法制定者之一，作為法律專家，他對(duì)于傾注了八年心血的新破產(chǎn)法草案滿是自豪：“這部草案，無(wú)論是法學(xué)思想、內(nèi)部構(gòu)架，還是其可操作性，在國(guó)際上都備受好評(píng)。甚至其語(yǔ)言也很優(yōu)美?！钡麉s對(duì)新破產(chǎn)法年內(nèi)出臺(tái)并不抱有希望：“就算是上了人大常委會(huì)討論，就能通過(guò)嗎？”

現(xiàn)實(shí)的障礙依舊來(lái)自極具官方色彩的表述——“時(shí)機(jī)不成熟”。中國(guó)政法大學(xué)教授、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光博士，也是新破產(chǎn)法制定的參與者之一。據(jù)他說(shuō)，破產(chǎn)法修改從啟動(dòng)到現(xiàn)在，“方案至少已出了八稿?！倍凇皶r(shí)機(jī)不成熟”這幾個(gè)字的背后，隱藏的實(shí)際是兩大問(wèn)題：一是按市場(chǎng)法則操作破產(chǎn)會(huì)不會(huì)對(duì)相當(dāng)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)狀況不佳的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生沖擊？二是一旦國(guó)企出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)，會(huì)不會(huì)因社會(huì)保障方面尚存在的不足引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素？

兩大難題直接困擾了新破產(chǎn)法的制定，同時(shí)也使得現(xiàn)行破產(chǎn)法穿著“試行”的外衣，走過(guò)了14年的曲折長(zhǎng)路。

據(jù)知情人透露，今年春節(jié)后在北京順義進(jìn)行的最新一稿討論中，這兩大問(wèn)題依舊引發(fā)了比較激烈的爭(zhēng)執(zhí)。其中焦點(diǎn)在于，新法對(duì)各種所有制企業(yè)一視同仁是否合適；對(duì)國(guó)企特殊性的考慮應(yīng)在新法主框架中體現(xiàn)，還是通過(guò)另行規(guī)定的方式解決；對(duì)哪些國(guó)有企業(yè)可以實(shí)行特殊規(guī)定等等。

據(jù)知情人士透露，目前占上風(fēng)的意見(jiàn)是，“在公司法生效前設(shè)立的國(guó)有企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)的特殊事宜，授權(quán)國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。

“破不動(dòng)”難題

據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的一份報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至1994年，中國(guó)企業(yè)法人破產(chǎn)率每年平均數(shù)為萬(wàn)分之一，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家，這一數(shù)字為1％左右

現(xiàn)行破產(chǎn)法是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的產(chǎn)物。世界銀行國(guó)企問(wèn)題專家張春霖博士回憶這部破產(chǎn)法出臺(tái)的情形時(shí)說(shuō)，1986年前后，國(guó)有企業(yè)剛剛實(shí)行“撥改貸”和放權(quán)讓利搞承包制，既然給了“權(quán)”，相應(yīng)的就要承擔(dān)“責(zé)”，于是便有了針對(duì)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)法。

正因?yàn)榇?，“破產(chǎn)”概念在中國(guó)重新出現(xiàn)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中一件值得記憶的事情。原沈陽(yáng)市經(jīng)貿(mào)委副主任韓耀先主持了沈陽(yáng)防爆器材廠的破產(chǎn)，這是中國(guó)第一家國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案。1988年，韓耀先的37件有關(guān)起草《企業(yè)破產(chǎn)法》的文件和手稿，被中國(guó)革命博物館收藏。

然而在現(xiàn)實(shí)中，破產(chǎn)舉步維艱。最高人民法院對(duì)各級(jí)法院受理與審結(jié)的破產(chǎn)案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1989年，全國(guó)各級(jí)法院受理的破產(chǎn)案件只有98件，到1990年，更是下降到了32件。一直到1993年，全國(guó)法院受理破產(chǎn)案件總數(shù)不過(guò)千余件。相對(duì)于那些經(jīng)營(yíng)問(wèn)題嚴(yán)重的國(guó)有企業(yè)，這一數(shù)字小得可憐。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的一份報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至1994年，中國(guó)企業(yè)法人破產(chǎn)率每年平均數(shù)為萬(wàn)分之一，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家，這一數(shù)字為1％左右。

在張春霖的印象里，相當(dāng)一段時(shí)間里，一些省長(zhǎng)、市長(zhǎng)談到破產(chǎn)問(wèn)題，都可以用“談破色變”來(lái)形容。

59號(hào)文——推動(dòng)破產(chǎn)的權(quán)宜之計(jì)

阻礙企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有兩個(gè)，其一是人不能安置，其二是企業(yè)的壞賬無(wú)法解決

1993年，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，有人向時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的朱基寫信反映破產(chǎn)法在實(shí)踐中實(shí)施不了且嚴(yán)重滯后的問(wèn)題。朱基在信上簽了自己的意見(jiàn)，批給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，要求就此進(jìn)行調(diào)研。隨后，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭，聯(lián)合中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、財(cái)政部、勞動(dòng)部等部門，成立了一個(gè)調(diào)研小組。

調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，阻礙企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有兩個(gè)。其一是人不能安置。當(dāng)時(shí)中國(guó)失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等一系列社會(huì)保障制度都沒(méi)有建立健全，比如中國(guó)老工業(yè)基地遼寧，1993年全省失業(yè)基金只有2.5億元，僅能維持全省一年的失業(yè)救濟(jì)，一旦有較大量的企業(yè)破產(chǎn)，這筆錢根本無(wú)法承擔(dān)職工的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用。

另一個(gè)問(wèn)題則是企業(yè)的壞賬無(wú)法解決。根據(jù)1994年國(guó)有資產(chǎn)管理局對(duì)2萬(wàn)多國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資的數(shù)據(jù)，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)79％，許多企業(yè)資不抵債，達(dá)到破產(chǎn)界線。而這些企業(yè)的主要債權(quán)人都是國(guó)家銀行，企業(yè)一旦破產(chǎn)，銀行的貸款將遭受重大損失，大量債務(wù)難以回收。

與此同時(shí)，“破產(chǎn)是正常市場(chǎng)行為”的觀念亦沒(méi)有得到普及，以傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)為主的債務(wù)人如果申請(qǐng)“破產(chǎn)”，將面對(duì)社會(huì)、職工等各方面的壓力；而地方政府同樣不愿面對(duì)職工失業(yè)的壓力；在商業(yè)銀行體制本身存在問(wèn)題的情況下，以工農(nóng)中建為主的幾大銀行寧肯把企業(yè)的呆賬虛記為盈利，也不愿將其變成死賬或折價(jià)變現(xiàn)。

在這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的背后，隱含的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)施的低工資、高福利政策的弊端。鑒于國(guó)企改革不能停止，而社會(huì)保障體系短期內(nèi)又無(wú)法健全，為推動(dòng)破產(chǎn)，1994年10月25日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了后來(lái)備受爭(zhēng)議的59號(hào)文件，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》。

59號(hào)文件主要提出了兩個(gè)措施，其一，破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)拍賣后，拿到的錢首先安置職工，如有剩余，再考慮債權(quán)人利益；其二，明確可以從銀行呆賬準(zhǔn)備金里提取一部分沖銷壞賬。與此同時(shí)，國(guó)家還擬定在18個(gè)城市按這兩個(gè)措施進(jìn)行破產(chǎn)試點(diǎn)。人們給這種破產(chǎn)方式嬥了一個(gè)專門的名字：政策性破產(chǎn)。

新思路下的修法

甚至早于59號(hào)文頒布七個(gè)月，即1994年3月，人大財(cái)經(jīng)委專門成立破產(chǎn)法起草組，幾乎是基于另一種思路和理念——按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則修訂破產(chǎn)法——的工作正式開(kāi)始

顯而易見(jiàn)，59號(hào)文是對(duì)試行破產(chǎn)法的補(bǔ)充。盡管它在實(shí)際上確能起到推動(dòng)破產(chǎn)的效果，但這種帶有強(qiáng)烈功利性目的的“修法”顯然是一種短期行為。市場(chǎng)規(guī)則被迫讓位于中國(guó)國(guó)情，債權(quán)人利益成了犧牲品。

當(dāng)然，這不僅僅是59號(hào)文引發(fā)的后果。事實(shí)上，還是在1993年由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭的那次調(diào)研中，調(diào)研組就發(fā)現(xiàn)了破產(chǎn)法試行五年中存在的局限與缺陷。

首先是破產(chǎn)法適用范圍過(guò)窄，只適用于全民所有制企業(yè)。破產(chǎn)法最初制定時(shí)，私有經(jīng)濟(jì)成分還不夠大，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其它所有制形式的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中的地位越來(lái)越重要，它們同樣需要破產(chǎn)制度來(lái)規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。

1991年，全國(guó)人大常委會(huì)在民事訴訟法中，專辟第十九章為“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，用于解決非全民所有制企業(yè)的破產(chǎn)問(wèn)題。但由于條文過(guò)于簡(jiǎn)單，甚至沒(méi)有限制個(gè)別清償，企業(yè)對(duì)某單個(gè)債權(quán)人的債務(wù)清償不被視為違法。

王衛(wèi)國(guó)教授解釋說(shuō)，這也就意味著在實(shí)際操作中，由于企業(yè)可以事先通過(guò)個(gè)別清償?shù)氖侄无D(zhuǎn)移資產(chǎn)，一旦有債權(quán)人向法院申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)，企業(yè)資產(chǎn)往往已逃得差不多了，債權(quán)人的利益很難得到保證。更多的人也就寧可采用私下協(xié)商解決債務(wù)問(wèn)題的方式?！斑@便是現(xiàn)實(shí)中欠債者是老子，要賬者是孫子的原因?！?/p>

除了適用范圍的問(wèn)題，試行破產(chǎn)法的條文過(guò)于簡(jiǎn)單、和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新頒布的法律法規(guī)互不配套、對(duì)債權(quán)人債務(wù)人的利益保護(hù)重視不夠、政府行政參與破產(chǎn)的色彩過(guò)濃等等問(wèn)題，越來(lái)越隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化凸現(xiàn)出來(lái)。

“任何法律條文都是一種游戲規(guī)則，游戲進(jìn)行到不同的程度，就應(yīng)該有不同的規(guī)則?！崩钍锕庹f(shuō)。

于是，甚至早于59號(hào)文頒布七個(gè)月，即1994年3月，人大財(cái)經(jīng)委專門成立破產(chǎn)法起草組，基于幾乎是另一種思路和理念——按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則修訂破產(chǎn)法——的工作正式開(kāi)始。從此以后，圍繞這部破產(chǎn)法，兩種思路、兩種邏輯下的兩種行為各行其是，相互纏繞，使得關(guān)于破產(chǎn)的制度變遷顯得格外復(fù)雜。

新法起草組先是委托遼寧、四川人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r分別起草了一份草稿，再結(jié)合這兩份草稿及試行破產(chǎn)法和民事訴訟法中的相關(guān)內(nèi)容，經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)并經(jīng)八屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)，產(chǎn)生了新破產(chǎn)法草案。時(shí)為1995年9月12日。

“企業(yè)政策性關(guān)閉條例”

在59號(hào)文和10號(hào)文的指導(dǎo)下，政府在破產(chǎn)操作中占據(jù)了主導(dǎo)地位，市場(chǎng)規(guī)則和債權(quán)人基本無(wú)法介入，弱小債權(quán)人的利益更是幾乎被忽略不計(jì)。這套破產(chǎn)規(guī)則干脆被人們戲稱為“企業(yè)政策性關(guān)閉條例”

新破產(chǎn)法草案產(chǎn)生的同時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委便將其草案提交全國(guó)人大常委會(huì)安排審議。

據(jù)一位參與制定者透露，由于有高層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心該法可能對(duì)國(guó)有企業(yè)造成的大范圍沖擊，以及它與社會(huì)保障制度的關(guān)系問(wèn)題未能解決，草案未被安排初審。出師不利的草案在此首次遭遇此后屢屢成為障礙的兩大難題——國(guó)企問(wèn)題和社保問(wèn)題。

一年后，經(jīng)過(guò)“多方考慮了中國(guó)國(guó)情”的修改，草案再次提交。但它依舊無(wú)法將中國(guó)國(guó)情與破產(chǎn)法市場(chǎng)原則相協(xié)調(diào)，再次被打回。從此直到1999年，破產(chǎn)法起草工作進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)三年的停滯期，幾乎原地踏步，毫無(wú)建樹。

在現(xiàn)實(shí)中，新破產(chǎn)法遲遲不能進(jìn)入審議程序，必然意味著另一種邏輯指導(dǎo)下的行為占據(jù)上風(fēng)。決策層對(duì)國(guó)企問(wèn)題和職工安置問(wèn)題的關(guān)注，不但成為新法制定屢屢碰壁的關(guān)鍵，更在實(shí)際破產(chǎn)過(guò)程中演化為市場(chǎng)規(guī)則對(duì)國(guó)情的屈服。在“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決不能以犧牲穩(wěn)定為代價(jià)”的思路下，政策性破產(chǎn)由此基本完全控制住國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)操作，并成為新法停滯期間的破產(chǎn)主導(dǎo)方向。

1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（簡(jiǎn)稱10號(hào)文）出臺(tái)，政策性破產(chǎn)試點(diǎn)城市擴(kuò)大到110個(gè)城市，破產(chǎn)企業(yè)清算資產(chǎn)優(yōu)先用于職工安置被再次明確。

1994年59號(hào)文和1997年10號(hào)文的出臺(tái)，使國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)操作完全掌握在政府手中。每年，政府都要根據(jù)事先安排好的呆債沖銷額度，確定企業(yè)破產(chǎn)的數(shù)量及名單。只有經(jīng)過(guò)政府部門批準(zhǔn)的企業(yè)才能到法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)。而法院僅僅宣布成立清算組的決定，清算組通常由政府各機(jī)構(gòu)和人民銀行的代表組成。

由于破產(chǎn)名額及程序都被控制，政府操作始終占據(jù)了主導(dǎo)地位，市場(chǎng)規(guī)則和債權(quán)人基本無(wú)法介入。破產(chǎn)很輕易地走向事先確定的目標(biāo)——通常首要目標(biāo)是解決職工安置問(wèn)題，再考慮債權(quán)人清償問(wèn)題。沒(méi)有考慮好職工安置問(wèn)題的企業(yè)一律不能破產(chǎn)。

這一程序中，破產(chǎn)在現(xiàn)實(shí)中離保護(hù)債權(quán)人利益這一目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)，而弱小債權(quán)人的利益更是幾乎被忽略不計(jì)。因此這套破產(chǎn)規(guī)則干脆被人們戲稱為“企業(yè)政策性關(guān)閉條例”。王衛(wèi)國(guó)教授對(duì)此的評(píng)價(jià)是：“法已經(jīng)不要了?！?/p>

當(dāng)破產(chǎn)成為誘惑

將良性資產(chǎn)剝離另立爐灶，把爛攤子破產(chǎn)，以擺脫銀行和其它債權(quán)人的債務(wù)——有人甚至總結(jié)出了“撿蘋果”理論：好蘋果留著，爛蘋果扔出去

政策性破產(chǎn)在現(xiàn)實(shí)中給市場(chǎng)帶來(lái)的最大負(fù)作用在于，在缺少市場(chǎng)力量及債權(quán)人力量的監(jiān)督下，破產(chǎn)往往成為債務(wù)人逃債的手段。

為制定新法，李曙光曾在全國(guó)各地進(jìn)行調(diào)研。他記憶深刻的有這么一件事：在撫順，有一位老大爺給撫順玻璃廠撿了十幾年的瓶子，廠里欠了他10多萬(wàn)元錢。老大爺找廠長(zhǎng)要錢，廠長(zhǎng)說(shuō)，我們是國(guó)有企業(yè)，能不還你錢嗎？后來(lái)由于資不抵債，撫順玻璃廠準(zhǔn)備破產(chǎn)，清產(chǎn)核資時(shí)，發(fā)現(xiàn)欠了銀行1000多萬(wàn)元。按照清償率，老大爺?shù)氖畮兹f(wàn)元錢，能拿回幾塊錢就不錯(cuò)了。

李曙光說(shuō)，按現(xiàn)行破產(chǎn)制度，像老大爺這樣的債權(quán)人在清算過(guò)程中，幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，同時(shí)其債權(quán)人利益也幾乎得不到保障。

不僅是這樣的小債權(quán)人的利益得不到保護(hù)，實(shí)際上，由于政策性破產(chǎn)制度本身根本無(wú)法取代專門的破產(chǎn)法律制度，借破產(chǎn)之機(jī)，打著安置職工的“金字招牌”逃避所有債務(wù)的現(xiàn)象一度在各地蔓延。

世行甚至認(rèn)為，“對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理和所有者代表來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)已不是威脅，而是一種誘惑。破產(chǎn)在很大程度上已失去了推動(dòng)好的公司治理與管理及企業(yè)重組的作用。”

福建曾有一家塑料廠，對(duì)外聲稱企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)?？蓚鶛?quán)人到當(dāng)?shù)匾豢?，廠區(qū)、工人、管理者、產(chǎn)品都沒(méi)變，變的只是把廠牌子從塑料廠改為塑料一廠。債權(quán)人找到法院?jiǎn)?，法院的回答是?cái)產(chǎn)已經(jīng)全部清算完了。

李曙光說(shuō)，破產(chǎn)法出臺(tái)至今，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)案件累計(jì)達(dá)3萬(wàn)件以上，其中出現(xiàn)問(wèn)題最多的便是破產(chǎn)欺詐。通過(guò)將良性資產(chǎn)剝離另立爐灶，把爛攤子破產(chǎn)，以擺脫銀行和其他債權(quán)人的債務(wù)。有人甚至總結(jié)出了“撿蘋果”理論——好蘋果留著，爛蘋果扔出去；還有的地方總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，將之稱為“大船擱淺，小船逃生”。

市場(chǎng)規(guī)則遭遇中國(guó)國(guó)情

1997年到1998年，虧損的國(guó)有工業(yè)企業(yè)的職工大約占全部國(guó)有工業(yè)企業(yè)總就業(yè)人數(shù)的40％，而整個(gè)國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)提供了大約40％的城鎮(zhèn)就業(yè)。如果這些虧損國(guó)企中有半數(shù)因無(wú)力償債而破產(chǎn)，短期內(nèi)就會(huì)有2000多萬(wàn)人加入城市下崗和失業(yè)大軍

政策性破產(chǎn)力度的加強(qiáng)，以及破產(chǎn)逃債現(xiàn)象在制度上的難以扼制，使得修法過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)則的專家與強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情的政府官員之間的矛盾進(jìn)一步激化。據(jù)一位修法參與者說(shuō)，每一次修法的討論，都伴隨著激烈的爭(zhēng)執(zhí)。而新法的制定也受此影響，在制定過(guò)程中搖擺。正因?yàn)榇?，重新憶?996年時(shí)的草案，李曙光不無(wú)感慨地說(shuō)：“那時(shí)我們差點(diǎn)又搞出了一個(gè)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)法?！?/p>

1998年，在新破產(chǎn)法制定處于停滯期，而中國(guó)企業(yè)破產(chǎn)又面臨諸多問(wèn)題的背景下，世界銀行也成立了一個(gè)專家組對(duì)企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行專題研究，并于2001年形成了《中國(guó)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)研究》的報(bào)告。該報(bào)告直言了新破產(chǎn)法制定遲遲無(wú)法完成的矛盾所在：“黨和政府看來(lái)更關(guān)心的是如果采用統(tǒng)一的新法，可能會(huì)無(wú)法控制國(guó)企破產(chǎn)造成的社會(huì)問(wèn)題。而法律專家們又不愿放棄統(tǒng)一破產(chǎn)法的想法，也不愿加入一章對(duì)國(guó)企給予特別對(duì)待?！?/p>

這段話背后的意思表明，新破產(chǎn)法制定遭遇到的障礙，實(shí)際上是對(duì)在這套法律體系中需不需要過(guò)多承載政策性功能的爭(zhēng)執(zhí)。

根據(jù)世行對(duì)1995～1998年間長(zhǎng)沙、婁底、沈陽(yáng)和蕪湖四個(gè)城市破產(chǎn)情況所做的調(diào)查，在有職工權(quán)益償付數(shù)據(jù)可查的企業(yè)中，償付數(shù)額達(dá)到企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值的73％，約為負(fù)債總額的一半（但不包括在負(fù)債內(nèi)）。與此同時(shí)，對(duì)其他權(quán)利的償付卻很少。在長(zhǎng)沙，只有近一半的破產(chǎn)企業(yè)償付了對(duì)職工負(fù)債之外的債務(wù)，而償還額只有負(fù)債額的9％。

同時(shí)，世行報(bào)告還顯示，政府的難題在于，1997年到1998年，虧損的國(guó)有工業(yè)企業(yè)的職工大約占全部國(guó)有工業(yè)企業(yè)總就業(yè)人數(shù)的40％，而整個(gè)國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)提供了大約40％的城鎮(zhèn)就業(yè)。如果這些虧損國(guó)企中有半數(shù)因無(wú)力償債而破產(chǎn)，短期內(nèi)就會(huì)有2000多萬(wàn)人加入城市下崗和失業(yè)大軍。

但專家愿意用另一種視角來(lái)解讀這些難題。李曙光并不贊同新法會(huì)對(duì)國(guó)企破產(chǎn)造成沖擊。他認(rèn)為，許多本應(yīng)破產(chǎn)的國(guó)企經(jīng)過(guò)這么多年的停產(chǎn)半停產(chǎn)，很多負(fù)擔(dān)已經(jīng)逐漸消化掉了。據(jù)來(lái)自遼寧省的一份數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去的15年里，沈陽(yáng)市總共破產(chǎn)了125家企業(yè)，而2001年待破產(chǎn)企業(yè)則有162家。李曙光認(rèn)為，這表明該破產(chǎn)的企業(yè)還沒(méi)有破完，任務(wù)很艱巨；但從另外一個(gè)角度看，這162家企業(yè)很早就處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)，職工就業(yè)問(wèn)題等包袱實(shí)際上已經(jīng)消化了很多，所以這些國(guó)企破產(chǎn)并不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生太多的壓力。

換句話說(shuō)，失業(yè)原本就已存在，并不因?yàn)槠髽I(yè)是否破產(chǎn)而有所不同?？墒?，在這種現(xiàn)狀下，政府為什么不愿意將隱性失業(yè)公開(kāi)化呢？

中國(guó)工運(yùn)學(xué)院副教授楊冬梅曾經(jīng)專門就此問(wèn)題做過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研究，她認(rèn)為，企業(yè)破產(chǎn)之所以對(duì)政府而言，成為是否形成社會(huì)壓力分水嶺，更深層的原因在于，企業(yè)破產(chǎn)無(wú)法再隱瞞應(yīng)解決職工“超額貢獻(xiàn)”這一產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上的難點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行的是低工資、高福利的分配制度，因而職工所享受的勞動(dòng)保險(xiǎn)和企業(yè)福利，其中包含了職工的“超額貢獻(xiàn)”，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)中的一部分同樣也是在國(guó)家對(duì)職工負(fù)債的基礎(chǔ)上建立的。在企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的情況下，“超額貢獻(xiàn)”部分通過(guò)企業(yè)給予一定的彌補(bǔ)，而企業(yè)一旦破產(chǎn)，就必然出現(xiàn)如何對(duì)職工進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

楊冬梅認(rèn)為，從這個(gè)意義上看，破產(chǎn)資產(chǎn)優(yōu)先進(jìn)行職工安置，顯然是以犧牲債權(quán)人利益為代價(jià)，償還政府歷史欠債的做法。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的全局中，“超額貢獻(xiàn)”如何補(bǔ)償實(shí)際是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留問(wèn)題，其根本解決應(yīng)在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中進(jìn)行，破產(chǎn)法本身不應(yīng)該也不可能解決這一問(wèn)題。

新的突破

重新開(kāi)始修訂的破產(chǎn)法取得了諸多突破：一方面，在國(guó)企問(wèn)題和社會(huì)保障問(wèn)題上，努力劃清破產(chǎn)法與政策功能的界線；另一方面，著力為企業(yè)破產(chǎn)制定一套縝密的司法程序

2000年，亞洲金融危機(jī)過(guò)去后，基于對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)被忽視的金融安全問(wèn)題的關(guān)注，停滯長(zhǎng)達(dá)三年的破產(chǎn)法新法制定工作重新啟動(dòng)。

無(wú)論是政府高層，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)家都發(fā)現(xiàn)，亞洲金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的警示之一在于，由于大量虧損企業(yè)不能破產(chǎn)，實(shí)際已經(jīng)成為呆死賬的巨額貸款在銀行資產(chǎn)表上并不能得到體現(xiàn)。與此同時(shí)，伴以破產(chǎn)操作依舊大量犧牲債權(quán)人利益、更多是國(guó)有商業(yè)銀行的利益，中國(guó)金融體系主要支柱的國(guó)有商業(yè)銀行在未來(lái)將無(wú)法面對(duì)市場(chǎng)沖擊，金融危機(jī)也就會(huì)一觸即發(fā)。出于這種擔(dān)心，在破產(chǎn)法起草操作中，如何利用市場(chǎng)規(guī)則規(guī)范破產(chǎn)，保護(hù)債權(quán)人利益最大化，以緩解國(guó)有商業(yè)銀行在企業(yè)破產(chǎn)中的負(fù)擔(dān)，維護(hù)金融安全，無(wú)疑是新破產(chǎn)法的一大責(zé)任。

盡管此時(shí)政府利用政策控制國(guó)企破產(chǎn)的現(xiàn)狀仍在繼續(xù)，但在新破產(chǎn)法起草組內(nèi)部，破產(chǎn)制度保護(hù)債權(quán)債務(wù)人利益最大化的目標(biāo)終于得以重視。

以此為方向，重新開(kāi)始修訂的破產(chǎn)法取得了諸多突破：一方面，在國(guó)企問(wèn)題和社會(huì)保障問(wèn)題上，努力劃清破產(chǎn)法與政策功能的界線，比如將原草案中整整一章有關(guān)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的特別規(guī)定剔除，僅規(guī)定極小部分國(guó)企破產(chǎn)辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院另行規(guī)定；另一方面，著力為企業(yè)破產(chǎn)制定一套縝密的司法程序，從而既保護(hù)債權(quán)債務(wù)人利益最大化，又能有利于資源的重組。而這，正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)破產(chǎn)規(guī)則的最基本要求。

為此，在已經(jīng)擬定的新破產(chǎn)法草稿中，首先明確了破產(chǎn)法適用范圍的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織在新破產(chǎn)法中將被規(guī)定適用相同的規(guī)則。

在具體操作上，新破產(chǎn)法草稿也有諸多新的規(guī)定。首先是破產(chǎn)條件?，F(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定只有“因經(jīng)營(yíng)管理不善造成嚴(yán)重虧損，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”才能申請(qǐng)破產(chǎn)，但什么樣的情況才算是“經(jīng)營(yíng)管理不善”，卻難以量化。新破產(chǎn)法則規(guī)定只要破產(chǎn)主體不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，不論是資不抵債，還是因缺乏現(xiàn)金流暫時(shí)不能支付到期債務(wù)，都可以申請(qǐng)破產(chǎn)。

針對(duì)現(xiàn)行破產(chǎn)法對(duì)于以政府經(jīng)貿(mào)委、國(guó)資局等部門為主組成清算小組，導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)走不出政府干預(yù)的陰影的規(guī)定，新破產(chǎn)法提出建立健全破產(chǎn)管理人制度，由專業(yè)的公司或?qū)I(yè)的管理人員比如專業(yè)的破產(chǎn)會(huì)計(jì)師、律師、審計(jì)師等進(jìn)行破產(chǎn)程序操作。管理人是債權(quán)人利益的總代表，成為聯(lián)系債權(quán)人和債務(wù)人的中心，將具體負(fù)責(zé)資產(chǎn)的管理、變價(jià)、分配等。政府全面退出企業(yè)破產(chǎn)操作事務(wù)。

此外，重點(diǎn)建立重組制度，將債權(quán)人按類別分開(kāi)，對(duì)不同層次的債權(quán)人予以不同層面的保護(hù)，以解決擔(dān)保債權(quán)人與中小債權(quán)人利益被侵害的問(wèn)題。同時(shí)，鼓勵(lì)對(duì)有挽救希望的企業(yè)在法院主持下進(jìn)行重組。采用何種破產(chǎn)方式，由債權(quán)人債務(wù)人雙方通過(guò)商業(yè)或法律途徑來(lái)妥善解決。

新法還對(duì)欺詐性破產(chǎn)和破產(chǎn)的無(wú)效行為進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。如規(guī)定在破產(chǎn)申請(qǐng)前的一年，出現(xiàn)的非法轉(zhuǎn)移、隱匿資產(chǎn)，壓價(jià)出售，非法放棄債權(quán)等行為均視為無(wú)效。

李曙光還特別強(qiáng)調(diào)，由于中國(guó)的國(guó)情，為避免地方保護(hù)對(duì)破產(chǎn)案件審理的影響，新破產(chǎn)法將促請(qǐng)建立專門的破產(chǎn)法院體系來(lái)審判破產(chǎn)案件。

就在“五一”節(jié)前夕，新破產(chǎn)法又一次被擱置后，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委專門舉辦了破產(chǎn)法國(guó)際研討會(huì)，再次將最新的破產(chǎn)法草案交給中外專家討論。然而對(duì)于這樣的討論，一位專家認(rèn)為已毫無(wú)意義，因?yàn)槟壳靶缕飘a(chǎn)法遭遇障礙的直接原因，并非法律條文存在不足，而是市場(chǎng)規(guī)則和中國(guó)國(guó)情能夠在多大程度上彼此協(xié)調(diào)。

回顧八年參與立法的經(jīng)歷，王衛(wèi)國(guó)教授感慨：“每一次開(kāi)會(huì)都是舌頭起泡?！比欢缕飘a(chǎn)法在現(xiàn)實(shí)中的困境，意味著這樣的“泡”還不會(huì)消失。