如如果仔細(xì)研究我國(guó)各項(xiàng)改革措施，可以發(fā)現(xiàn)許多有效改革不是由中央行政部門，或是專家學(xué)者設(shè)計(jì)出來的，而是由農(nóng)民或企業(yè)家自發(fā)創(chuàng)造的。而許多由中央政府設(shè)計(jì)或?qū)W者倡導(dǎo)的政策，不是推行不下去，就是推行后產(chǎn)生不了預(yù)期的效果，甚至結(jié)果和預(yù)期相反。

為何政府設(shè)計(jì)或?qū)＜页珜?dǎo)的政策經(jīng)常事與愿違？

第一個(gè)原因是，我們往往直接照搬海外經(jīng)驗(yàn)，但沒有考慮其政策、制度在國(guó)外產(chǎn)生正面效果所需的條件，一廂情愿地認(rèn)為既然同樣的制度在國(guó)外有好效果，在國(guó)內(nèi)也應(yīng)不例外。

比如，我們的股市在初期只允許散戶投資，每個(gè)散戶的股票占上市公司股權(quán)的比重微不足道，對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)管理不關(guān)心，投機(jī)性很大，對(duì)公司治理的改善不起作用。而在國(guó)外，機(jī)構(gòu)投資者既是股市的投資主體，也是股市很重要的穩(wěn)定力量。據(jù)此，我們?cè)谶^去認(rèn)為只要引進(jìn)了基金，有了機(jī)構(gòu)投資者，股市的投機(jī)性就會(huì)下降。但1998年引進(jìn)基金以后，股市投機(jī)性不僅沒有減少，反而出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)投資者操縱股票市場(chǎng)的現(xiàn)象。原因在于，國(guó)外大多數(shù)的上市公司是盈利的，而我國(guó)絕大多數(shù)上市公司狀況很差，基本不分紅，投資者都只能靠短期投機(jī)來獲利。在監(jiān)管不嚴(yán)的情況下，資金雄厚的機(jī)構(gòu)投資者難免會(huì)操縱股票價(jià)格以獲取暴利。

第二個(gè)原因是，新推行的制度往往被強(qiáng)加許多該制度自身無法完成的任務(wù)。在股市，由于上市公司投資者和經(jīng)營(yíng)者的分離，會(huì)出現(xiàn)所有者和經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱的問題，為了保護(hù)投資者的利益，國(guó)外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不允許經(jīng)營(yíng)不好的企業(yè)利用上市來籌資。我國(guó)在建立股票市場(chǎng)時(shí)卻給它強(qiáng)加了改善國(guó)有企業(yè)效率的任務(wù)，讓原本經(jīng)營(yíng)不好的企業(yè)包裝上市。因此上市企業(yè)雖然有了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，也有了拿自己的錢投資的股東，但是，絕大多數(shù)的上市企業(yè)仍然是“一年績(jī)優(yōu)、二年績(jī)平、三年成了垃圾股”。原因在于制度設(shè)計(jì)者因果倒置：在國(guó)外是好公司才能上市，而我們卻希望通過上市使不好的公司變好。

第三個(gè)原因是，有些政策的功能確實(shí)不錯(cuò)，也確實(shí)具備推行該政策的條件和需要，可是我們往往急于求成。我過往的研究表明，大部分由政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變革，如果沒有自發(fā)變革的內(nèi)在動(dòng)力，通常不會(huì)成功。自發(fā)變革有時(shí)不能克服制度變遷過程中，公共選擇所固有的外部性和協(xié)調(diào)成本的問題，政府介入的功能主要在于克服這方面的問題。但如果超出了這個(gè)范圍，政府強(qiáng)行介入就成了拔苗助長(zhǎng)，這樣的制度往往不能產(chǎn)生預(yù)期的功能。

要想避免過去的錯(cuò)誤，必須認(rèn)清兩點(diǎn)：

首先必須認(rèn)識(shí)清楚金融體系中的各種制度安排（包括股票市場(chǎng)、大銀行、小銀行），它們的基本功能是什么，這些制度安排在目前是否存在，功能是否得到充分發(fā)揮。在推動(dòng)發(fā)展中小銀行時(shí)，不能把改革國(guó)有銀行，或者給國(guó)有銀行施加競(jìng)爭(zhēng)壓力的任務(wù)強(qiáng)加給中小銀行；發(fā)展中小銀行的主要目的應(yīng)該是“補(bǔ)課”。

任何國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，絕大多數(shù)企業(yè)是中小企業(yè)；此時(shí)，金融結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)應(yīng)該是能為絕大多數(shù)的中小企業(yè)提供金融服務(wù)的中小銀行。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大了，資金需求量增加，資本市場(chǎng)、大銀行等才逐漸發(fā)展起來，以滿足大企業(yè)的需要。即使到了這個(gè)階段，絕大多數(shù)的企業(yè)還是中小企業(yè)，所以發(fā)達(dá)國(guó)家仍然有許多中小銀行。

可是，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了方便給那些不具備自生能力、資金密集度很高的大型國(guó)企融資，實(shí)行了財(cái)政代替金融的制度。1978年后雖然恢復(fù)了銀行體系，但其功能仍然是為了保證大型國(guó)有企業(yè)的資金需求。后來雖然有一些改革，但是大部分是照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，而且也是為了給國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造條件。

因此，我國(guó)金融體系中基本上不存在能為絕大多數(shù)中小企業(yè)提供資金服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)中小企業(yè)在數(shù)量上和重要性上都比發(fā)達(dá)國(guó)家要大得多，推動(dòng)中小銀行的發(fā)展是為了給中小企業(yè)提供更多、更好的融資服務(wù)，而不是為了改造經(jīng)營(yíng)績(jī)效差的城市、農(nóng)村信用社或四大國(guó)有銀行的分支行。如果給它們加上了額外的任務(wù)，新的中小銀行就會(huì)將之視為政策性負(fù)擔(dān)，將來會(huì)沒完沒了地向國(guó)家要各種保護(hù)和補(bǔ)貼。

其次，必須認(rèn)識(shí)清楚該項(xiàng)改革所在行業(yè)的特性，在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)盡量避免未來可能出現(xiàn)的失誤。金融業(yè)中，資金擁有者和使用者之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。此外，交易雙方的責(zé)任也不對(duì)等。資金擁有者給資金使用者的是現(xiàn)金，拿到的只是一個(gè)到期還本付息或分紅的承諾。到期如果承諾不能兌現(xiàn)，資金所有者所能得到的補(bǔ)償，或?qū)Y金使用者的懲罰都相當(dāng)有限。因此，金融業(yè)特別容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。所以，對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管不能只靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事后懲罰和業(yè)者的自律，而必須有外在的事前、事中監(jiān)管。

外在監(jiān)管至少必須做到有兩點(diǎn)：首先，防止從業(yè)者一開始就動(dòng)機(jī)不良。在20世紀(jì)90年代開放城市信用合作社和其他中小金融機(jī)構(gòu)時(shí)，有不少人在申請(qǐng)執(zhí)照或參股時(shí)，目的是為了給自己企業(yè)擴(kuò)張或處于危急時(shí)融資予方便，更有甚者目的就是圈錢。其次，要預(yù)防“賭徒心態(tài)”。有些金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)動(dòng)機(jī)純正，但經(jīng)營(yíng)時(shí)出了差錯(cuò)，這時(shí)很容易出現(xiàn)再賭一把的心態(tài)，使用各種方法去吸收更多儲(chǔ)蓄、拆借更多資金應(yīng)付當(dāng)前困局，以期東山再起，結(jié)果越陷越深，最后收拾殘局時(shí)對(duì)社會(huì)的危害就很大。尤其將來利率放開之后，可能會(huì)出現(xiàn)“高息攬儲(chǔ)”或用其他方式攬儲(chǔ)的現(xiàn)象。所以，監(jiān)管不可諱疾忌醫(yī)，當(dāng)斷則斷。

但是只靠審批和監(jiān)管仍然不夠。審批是事前的審查，不管怎樣仔細(xì)，也難以完全預(yù)防；事中、事后監(jiān)管也不能避免有些銀行經(jīng)營(yíng)不善，而要關(guān)閉銀行，社會(huì)代價(jià)總是不小。所以除了外在監(jiān)管，還必須使經(jīng)營(yíng)者有相當(dāng)大的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)，愿意自我規(guī)范行為。

一個(gè)方法是要求經(jīng)營(yíng)者有很大的資金投入作為“質(zhì)押”。

另一個(gè)方法是在設(shè)計(jì)中小銀行的準(zhǔn)入政策時(shí)，慎重考慮怎樣讓進(jìn)入銀行業(yè)者具有相當(dāng)大的內(nèi)在自我監(jiān)督的動(dòng)力?？梢钥紤]限制發(fā)放經(jīng)營(yíng)執(zhí)照。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者斯蒂格里茨特強(qiáng)調(diào)必須讓這些銀行有相當(dāng)程度的壟斷。因?yàn)橛辛艘欢ǔ潭鹊膲艛嗑陀幸欢ǖ膲艛嗬麧?rùn)，那么這張執(zhí)照是值錢的。

但是如果有相當(dāng)程度的壟斷，怎樣才能避免政府欽點(diǎn)經(jīng)營(yíng)能力不高的人，靠和政府的特殊關(guān)系得到這張執(zhí)照？我不贊同設(shè)立較低進(jìn)入門檻的方式。如果進(jìn)入門檻很低，那么政府用怎樣的選擇標(biāo)準(zhǔn)來決定把牌照交給誰？選擇的標(biāo)準(zhǔn)越客觀越好。參照巴賽爾協(xié)議的規(guī)定，我認(rèn)為中小銀行至少要有8％的自有資金?！伴T檻”的目的一方面是選擇有經(jīng)營(yíng)能力的人，另一方面是要求經(jīng)營(yíng)者將“抵押”放進(jìn)去，使自身利益和存款者利益兼容，提高自我約束的激勵(lì)，也減少為得到執(zhí)照而賄賂政府官員的尋租行為。

申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中小銀行的人不僅要求有資金投入，而且必須是自有資金，不能是借來或用股票抵押來的。同時(shí)自有資金的來源也不能太分散。比如要求1億元，但卻有100人入股，那么每個(gè)人也就只有無關(guān)痛癢的100萬元。而且入股的人認(rèn)為入了股將來好借錢，銀行可能變成股東“圈錢”的工具。

最后，要防止拔苗助長(zhǎng)。有些學(xué)者主張讓新的中小銀行負(fù)責(zé)把郵政儲(chǔ)蓄在農(nóng)村地區(qū)吸收的巨額資金貸出去，以扶持中小銀行的發(fā)展。這種做法將來會(huì)出許多問題。首先，現(xiàn)在郵政儲(chǔ)蓄的錢很多，一個(gè)中小銀行如果按有些建議那樣可以有幾十億的額度可動(dòng)用，那么，自有的資金很難達(dá)到8％，從而降低其進(jìn)入門檻。再者，中小銀行從中央銀行那里把錢借來放貸，會(huì)認(rèn)為這是政府的錢，虧了也是虧政府的錢；而農(nóng)民把錢儲(chǔ)蓄在郵政局里，認(rèn)為是把錢放在政府那里，如果中小銀行把錢虧了，儲(chǔ)蓄者不會(huì)找銀行家，而會(huì)要政府負(fù)責(zé)，對(duì)銀行家的責(zé)任約束降低，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性會(huì)大大提高。