和春雷　陳小芹

第二次世界大戰(zhàn)使德國社會保障制度幾乎完全崩潰。直到1949年頒布新的社會保障法后，社會保障制度在德國才逐漸恢復(fù)，并隨著經(jīng)濟迅速恢復(fù)而獲得了較大發(fā)展，到70年代達到其發(fā)展高峰。經(jīng)過長期曲折的發(fā)展過程，德國成為西方主要“福利國家”之一，形成了一個完整的、內(nèi)容十分廣泛的社會保障制度的基本架構(gòu)——社會保障利益平衡體系。

該體系由兩個基本部分組成：第一部分以社會保險為主體，包括社會保險、社會照顧、社會救濟、家庭與教育補貼、促進住房與財產(chǎn)補貼等；第二部分是以共決權(quán)為中心的勞資合作制度，包括共決權(quán)、勞資協(xié)商自治和雇員保護等。需要強調(diào)指出的是，社會保險是社會保障制度的核心，也是所謂“福利國家”的最主要內(nèi)容。勞資合作制度的重點在于協(xié)調(diào)勞資矛盾，建立雇主和雇員之間和諧、理智的“社會伙伴”關(guān)系。

社會保險的原則

德國社會保險的原則可具體分解為四條原則：

第一，社會保險的核心原則：保險—救助—贍養(yǎng)。也就是說，社會根據(jù)各類風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生的覆蓋面及其對勞動者和家庭成員生活造成的損害度，依次提供社會保險、社會照顧和社會救濟。其中，社會保險是主要的內(nèi)容。

第二，社會保險的基本組織原則：自愿保險和法定保險原則。投保人根據(jù)收入狀況，采取自愿保險或法定保險形式。德國主要有私人保險和公共保險兩大類型的保險機構(gòu)。公共保險的機構(gòu)承辦所有的法定保險，同時也能承辦非法定的自愿保險；私人保險機構(gòu)只能承辦自愿保險。

第三，“援助自助者”和“對等”原則。根據(jù)“援助自助者”的原則，有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)雇員的月收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)時，必須參加醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)的法定保險，以確保其遭遇風(fēng)險時，能夠在“自我負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，從社會獲得最基本的生活保障。依據(jù)“對等”原則，社會保險支出應(yīng)來自特別的收費（保險費），而不應(yīng)來自于大眾的納稅。如，養(yǎng)老保險是按照勞動者繳納保險費的工齡年限計算領(lǐng)取，多繳多得，少繳少得。

第四，社會保險的自治管理原則。在社會保險的運作管理方面，實行自治管理原則，以體現(xiàn)共同參與的民主管理思想。具體做法是，由投保人、雇主與保險機構(gòu)共同組成保險機構(gòu)的最高權(quán)利機關(guān)，它獨立于政府，享有自主權(quán)。各級保險機構(gòu)中都有監(jiān)事會和董事會，由雇主和雇員雙方層層推選而形成，從而可以最充分地代表和反映保險人的利益要求。

社會保險的三大支柱

養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與失業(yè)保險是德國社會保險的三大支柱。對就業(yè)者來說，疾病、年老和失業(yè)是最常見的、甚至是無法避免的社會風(fēng)險，因此，這三大保險項目的支出在德國社會保險費用總支出中所占比重高達80％以上。

醫(yī)療保險是社會保險中歷史最長的保險項目，始發(fā)于1883年頒布實施的《疾病保險法》，二戰(zhàn)后經(jīng)過多次調(diào)整和改革。醫(yī)療保險的經(jīng)費主要來自于投保者繳納的保險費。根據(jù)1996年規(guī)定，月毛工資收入在6000馬克以內(nèi)的雇員(德國東部地區(qū)為5100馬克)都必須依法參加義務(wù)醫(yī)療保險，按照13％的比率繳納醫(yī)療保險費，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50％。高收入的農(nóng)業(yè)企業(yè)主、高收入的職員和養(yǎng)老金領(lǐng)取者，如已參加私人醫(yī)療保險，可以免繳義務(wù)醫(yī)療保險。1994年，法定醫(yī)療保險支出總額為2282億馬克，僅次于養(yǎng)老保險費用，在全國所有社會保障費用支出中占第二位。

養(yǎng)老保險自1889年實行以來，保險對象已從生活困難的傷殘老工人擴大到全體工作者（包括農(nóng)民）。1994年，全德國領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的人員總數(shù)達2016萬人，占全國總?cè)丝诘?4.69％。1994年養(yǎng)老金支出3355億馬克，占社會保障總支出的30.3％，是德國社會保險支出費用最高的一個項目。雇員養(yǎng)老金的經(jīng)費有三個來源，即投保者繳納的保險費、雇主繳納的保險費和聯(lián)邦政府提供的補貼。隨著德國人口的老化，人均壽命延長，雖然養(yǎng)老金的繳費比率沒有太大變化，但養(yǎng)老金支出總額急劇擴大。根據(jù)統(tǒng)計資料，1994年與1970年相比，25年間養(yǎng)老金支出增長了五倍多。

失業(yè)保險制度是德國根據(jù)1927年10月頒行的《職業(yè)介紹法和失業(yè)保險法》而建立的。戰(zhàn)后，由于面臨的失業(yè)問題加劇，政府不斷修改失業(yè)救濟制度，1969年6月頒布了《勞動促進法》取代了原有的法令，工作重心由過去的單純以保險救濟為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M就業(yè)和預(yù)防失業(yè)為主。根據(jù)聯(lián)邦勞動局的規(guī)定，除公務(wù)員、學(xué)生、個別失業(yè)者和低收入者外，幾乎所有雇員和雇主不論收入高低都必須參加法定失業(yè)保險。

進入80年代以后，隨著德國失業(yè)率的上升(5％以上)，失業(yè)金的支出也曾呈不斷上升的趨勢。1994年，失業(yè)金支出以及為促進就業(yè)支出占社會保障支出的15.6％，在整個社會保障系統(tǒng)中，其支出比重占第三位。

社會保障制度的主要特征

德國社會保障制度的主要特征可以歸納為以下幾個方面：

S社會保障的法律、法規(guī)健全。戰(zhàn)后，立法成為歷屆政府社會政策運用的主要手段。每一社會保障項目都是通過立法而建立，并按相應(yīng)的法律規(guī)定進行管理和運營。

S承保主體多元化，費用由個人、企業(yè)和國家共同負(fù)擔(dān)。在戰(zhàn)后社會保障的資金籌集中，個人和企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的比例趨于上升，而政府負(fù)擔(dān)的比例在逐步下降。

S對社會保險實行自治管理。社會保險機構(gòu)實行自治管理是德國社會保障制度中最具有特色之處。所謂自治管理是指在各類承辦社會保險機構(gòu)中，分別設(shè)置代表大會和董事會，負(fù)責(zé)決定保險承辦機構(gòu)的財政預(yù)算和人事安排。代表大會由投保人和雇主選舉產(chǎn)生，董事會成員則由代表大會選舉產(chǎn)生，代表和董事會成員均實行任期制，一般任期為6年。德國社會保險的這種管理體制充分體現(xiàn)了“社會自治”的原則，有助于推動各方在社會保險方面的協(xié)調(diào)，具有很大的彈性以對社會福利的各種需要和變化做出靈活的反應(yīng)。

問題與改革

盡管社會保障制度對戰(zhàn)后聯(lián)邦德國社會經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用，但70年代中后期以來，隨著德國社會經(jīng)濟條件的改變，一些問題逐漸暴露出來。這些問題主要是：

S社會保障支出膨脹。德國的社會保障支出共有18個項目，自60年代以后，由于保險范圍進一步擴大，給付標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，如今，各項目支出均增長數(shù)倍以上，尤以養(yǎng)老金、醫(yī)療和失業(yè)保險支出為最。

S稅收和社會負(fù)擔(dān)加重。由于社會保障支出連年增長，收不抵支，政府只有提高各種稅收比例，以填補收支差額。90年代以來，德國勞動者幾乎將50％的工資用于支付各種稅收。高稅收帶來兩個負(fù)效應(yīng)：一是沖銷了人們從社會保障體系中得到的好處；二是必然增加產(chǎn)品成本，削弱其國際市場競爭力。

S德國的人口增長率較低，人口相對減少，存在嚴(yán)重的人口老齡化問題。人口老齡化意味著勞動人口和繳納社會保險費者相對減少，從而使繳費人數(shù)與受益人數(shù)之比不斷降低。據(jù)統(tǒng)計，1975年這一比例為24∶1，現(xiàn)在是2∶1，預(yù)計到2030年只有1∶1。另外，老年人口增加，必然加大養(yǎng)老保險投入，增加在業(yè)人員和政府的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

S過高的社會福利還在一定程度上造成了社會惰性。此外，在醫(yī)療保險中的藥品浪費現(xiàn)象也屢見不鮮。在社會保障的管理中，還存在著機構(gòu)重疊，冗員增加，手續(xù)日趨繁瑣，管理費用不斷加大，官僚主義滋生，以及效率低下的現(xiàn)象。

針對社會保障制度中存在的問題，自70年代中后期以來，德國就在試圖對其實行改革。改革的總趨向是控制社會保障的過快膨脹，增加個人與雇主繳納社會保險費的比例或在某些保險項目的開支中由個人負(fù)擔(dān)一部分，同時，適當(dāng)延長退休年限。改革的主要目的一是設(shè)法增加保險收入，擴大社會保障基金積累；二是盡可能減少保險支出，減輕國家財政負(fù)擔(dān)。這些改革措施，對于增收節(jié)支，緩解德國社會保障財政收支困難無疑將發(fā)揮較大的作用，但是，它能否從根本上解決社會保障與經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的問題，特別是能否經(jīng)受住今后人口老齡化高峰提出的挑戰(zhàn)，目前仍難以斷言。▲