文章論述了在西部大開發(fā)背景之下，貴州省應當著力加強法制建設，以保障西部大開發(fā)的順利進行。貴州法制建設應從法律體系和法律法規(guī)內容兩個方面同時進行；法律法規(guī)的內容應側重于基礎設施建設的保障立法、利用外商投資的立法、旅游區(qū)的環(huán)境保護立法和少數(shù)民族權益的保障立法四個方面。

關鍵詞：西部大開發(fā)貴州法制建設

作者韓小兵，女，1961年生，中央民族大學法學院副教授。地址：北京市白石橋路27號，郵編100081。

在黨中央、國務院實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，地處云貴高原、多民族聚居的貴州省就現(xiàn)狀來說比其他西部省份面臨的困難更多，與東部發(fā)達地區(qū)的差距也更大。要最終實現(xiàn)西部大開發(fā)的偉大歷史使命，貴州應作的事情很多，但加強法制建設無疑是其中的關鍵環(huán)節(jié)，是當務之急。我國憲法第五條明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！苯瓭擅裰飨谡撌鲆婪ㄖ螄鴷r進一步明確指出：“實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化的軌道，實現(xiàn)國家政治生活、經濟生活、社會生活的法制化和規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經濟文化事業(yè)、管理社會事務；就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化?！边@意味著在我國任何主體的任何行為都必須限制在憲法和法律的范圍內。西部大開發(fā)是一項關系到國家、民族未來發(fā)展的千秋大業(yè)，是需要幾代人不懈努力才能徹底完成的長期歷史使命，絕非短期行為，必須在法制的軌道內進行。加強有關西部大開發(fā)的法制建設，首先要加強立法建設，其目的在于使任何西部開發(fā)活動的參與者，不論是行使管理權的政府機關、從事開發(fā)經營的法人、社會團體還是公民，都作到有法可依；使全社會各類主體的行為與國家的整體意志相吻合，從而保障西部地區(qū)社會政治、經濟、文化等健康、穩(wěn)定、有序地發(fā)展，最終實現(xiàn)國家宏觀整體經濟的可持續(xù)增長和多民族的共同繁榮。

圍繞著西部大開發(fā)的命題，筆者對自改革開放以來現(xiàn)有的關于貴州的國家級法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等進行了粗略的檢索，并在此基礎上進行了分析，得出的結論是：(1)尚無國家專門針對貴州制定的并且在西部大開發(fā)中仍然可以適用的法律和行政法規(guī)，也沒有專門關于西部開發(fā)的可以適用于貴州的法律和行政法規(guī)，僅有某些關于西部開發(fā)的宏觀政策，或充其量稱之為規(guī)章。(2)國家現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)、規(guī)章，雖然對包括貴州在內的整個西部地區(qū)仍然有效，但不能完全滿足西部和西部大開發(fā)的特殊需要。(3)貴州的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定已有良好開端，但在總體上與西部大開發(fā)的客觀要求尚存在距離。因此，貴州在西部大開發(fā)中加強法制建設的任務已是迫在眉睫。筆者認為，貴州法制建設的重點應當表現(xiàn)為加強法律體系的建設和健全、充實相關的法規(guī)內容兩大方面。

一、建立有關西部大開發(fā)的完善的法律體系

法律體系是指一個國家全部法律規(guī)范按照一定的原則和方法組成的有機聯(lián)系的整體。有中國特色的社會主義法律體系是反映我國社會主義經濟制度，以憲法為核心和統(tǒng)帥，由門類齊全的法律規(guī)范構成的有機統(tǒng)一整體。建立完善的法律體系是保證法律內容健全的基礎。根據(jù)貴州法制的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展要求，我們應當著重作好以下工作：

(一)必須首先建立健全相關的國家法律

在我國，國家法律是指由全國人民代表大會及其常務委員會根據(jù)憲法制定的，其效力及于全國的法律規(guī)范，它是行政法規(guī)、各級地方性法規(guī)、規(guī)章等其他層次的立法依據(jù)。凡事關國家政治、經濟、社會文化等諸多領域的重大事項，例如涉及國家在未來的長遠發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、區(qū)域經濟的平衡發(fā)展以及宏觀經濟政策的重大調整、傾斜等全局性經濟事務的法律調整，都應當首先通過最高權力機關根據(jù)憲法制定法律加以實現(xiàn)。而西部大開發(fā)本身就是涉及國家未來發(fā)展的全局性戰(zhàn)略，國家對投資的優(yōu)惠、基礎設施建設的扶持、環(huán)境保護的補償?shù)?，是省、自治區(qū)自身力量所不及的。地處云貴高原的貴州省作為一個多民族的經濟落后省份，既非自治區(qū)，也不沿海、沿邊、沿江，相對于那些享有沿海、沿江經濟技術開發(fā)區(qū)及邊境貿易等特殊優(yōu)惠政策待遇的省份，貴州省更急需國家通過法律賦予其一定的優(yōu)惠待遇，使其能夠趕上其他省份或者至少具備縮小與其他省份的經濟差距的可能性。

(二)建立健全相關的行政法規(guī)

行政法規(guī)是由作為國家最高行政機關的國務院根據(jù)憲法和法律制定的法律規(guī)范，主要是為執(zhí)行法律的規(guī)定或者為國務院行使憲法賦予的行政管理職權而進行的立法。行政法規(guī)是法律的具體化和可操作化，是法律實現(xiàn)的重要保障，其地域效力也是及于全國的。因此，這一層次的立法的作用也不容忽視。相對落后的貴州省在西部大開發(fā)中的作為大小，在一定程度上取決于國家法律所賦予的傾斜性扶持措施，以及將這些傾斜性措施具體化的行政法規(guī)，因為它們是國家發(fā)展貴州的意志的集中和具體的體現(xiàn)。目前貴州省所缺少的正是國家和政府兩個層次立法的大力度的扶持，世界各國和地區(qū)開發(fā)落后地區(qū)經濟的實踐早已證明這一點是至關重要的。

(三)建立健全相關的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例

地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，所制定的在本行政區(qū)域范圍內有效的法律規(guī)范。這一層次的立法雖然在效力范圍上低于法律和行政法規(guī)，但它卻是將本行政區(qū)域內的特殊事務法制化的體現(xiàn)，立法內容有極強的針對性，不可或缺。貴州省雖然不是自治區(qū)，但作為一個既不沿海沿江、又不沿邊的多民族內陸高原省份，其地方性事務的獨特性是顯而易見的。貴州應當根據(jù)自身在西部大開發(fā)中的戰(zhàn)略目標，在《立法法》規(guī)定的權限范圍內，抓緊制訂、完善、清理一些地方性法規(guī)，使本行政區(qū)域內亟待規(guī)范的具有地方性特點的重要事項有法可依。自治條例和單行條例是指民族自治地方(自治州、自治縣)的人民代表大會依照當?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化特點制定的，規(guī)范地方全面事務或者規(guī)范單項事務的法律規(guī)范。自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則的前提下，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。這一層次的立法權是民族自治地方所獨有的，是我國民族區(qū)域自治制度的重要組成部分。貴州作為典型的多民族省份，全省共有3個自治州、11個自治縣，充分發(fā)揮這一層次立法的積極作用，是依法辦好貴州的民族事務，進而辦好貴州的事務的重要因素。目前，這一層次的立法還需加大范圍和力度，使各自治州、自治縣都能依其職權，正確行使立法權，使本行政區(qū)域內的多項事務都能得到依法調整，特別是在西部大開發(fā)中將要涉及的民族地方事務應當積極加快立法步伐。

(四)建立健全相關的規(guī)章

依照我國《立法法》的規(guī)定，規(guī)章包括國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。國務院部門規(guī)章是指國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，在本部門的

權限范圍內，為執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令等而制定的法律規(guī)范。地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)而制定的法律規(guī)范?？梢?，規(guī)章是中央政府部門或者地方政府為執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)而制定的法律規(guī)范，是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)實現(xiàn)的基本保障手段，是我國法律體系中的體現(xiàn)法律的可操作性的重要層次。對于在西部大開發(fā)中貴州的發(fā)展而言，這一層次的立法也基本處于空白階段。因此，我們面臨的任務是在建立健全法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的基礎上，抓緊規(guī)章的制定，使西部大開發(fā)中的貴州擁有完整的法律體系，以此作為其發(fā)展的保證。

二、加強重要法律法規(guī)的內容建設

西部大開發(fā)中貴州的主要工作就是抓緊制訂目前急需而又空白的法律法規(guī)，將現(xiàn)行的、在西部開發(fā)中仍將適用的法律法規(guī)加以完善。筆者認為當前及未來一段時期內關于貴州的各層次立法主要應當圍繞以下幾方面內容進行：

(一)加強促進基礎設施建設的立法

促進貴州的基礎設施建設應是各層次立法迫切需要解決的問題。相關的立法建設依不同層次應確定不同的重點：

1．國家應在未來的“西部大開發(fā)法”或“西部地區(qū)經濟振興法”中對基礎設施建設問題加以原則規(guī)范。這一層次的國家法律需要明確這樣幾項原則性內容：(1)西部省份的基礎設施建設由國家、地方財政投資與引進省外其他資金和國外資金、社會集資并舉，其中尤以國家投資為主導，同時明確劃分國家、省、市、自治州、自治縣及其他各級地方政府重點投資建設的范圍。(2)鼓勵投資模式多樣化。(3)誰投資誰受益。(4)投資鼓勵和管理并重。

2．在上述規(guī)定的基礎上建立健全關于各級政府財政投資基礎設施建設的行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章，以便具體規(guī)范基礎設施建設，使其具有多層次的可操作性保障。這方面的立法的重心在于進一步規(guī)范國家、貴州省、省內市、自治州、自治縣及其他各級地方政府在各自基礎設施建設投資的重點范圍內用于基礎設施建設的專項資金的投入力度、審批和運用的管理程序、措施，尤其是促進扶持民族地區(qū)基礎設施建設的投資權限劃分更需明確，使基礎設施建設得以有序、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。

3．建立健全其他渠道投資基礎設施建設的保障性地方立法。貴州省應通過立法充分發(fā)揮和保障省內外、國內外各地區(qū)各種所有制成分的市場經濟主體的積極性，使其參與基礎設施建設的投資。具體作法為：在原有的地方立法中的一些鼓勵性原則規(guī)定的基礎上制訂“基礎設施投資鼓勵法”，其中應當鼓勵多種投資模式參與基礎設施建設，注重投資者因投資基礎設施項目而產生的利益分享等方面的問題，著重解決投資利益性和可操作性，使原來地方立法中的“誰投資誰受益”原則具體化，允許參與投資的投資者在一定的期限內，依照其在投資項目中的投資比例分享收益，特別應該注意基礎設施項目投資與其他投資相比具有周轉期長的特點，應給予投資者相對較高的回報率。

4．貴州省有必要專門制訂一部“貴州省關于BOT的實施辦法”。鑒于貴州省在基礎設施建設方面的薄弱和BOT(政府授予外國投資者在基礎設施建設領域內一定期限的特許經營權，外國投資者在約定期限內建設、經營項目設施，期滿后將其移交給政府的投資方式)在此方面的積極作用，貴州有利用它的必要性。貴州省在《關于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的初步意見》中也提出了“鼓勵外資采取直接投資、發(fā)行股票、出讓企業(yè)股權、特許經營權轉讓(BOT)等方式參與基礎設施建設”的設想。但目前國家對BOT的規(guī)范仍停留于粗線條的規(guī)章和政策階段，立法體系和內容都還不夠完備?，F(xiàn)行的規(guī)章是1995年對外貿易經濟合作部發(fā)布的《以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》，以及國家計委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》；最新的政策是2000年10月《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》中規(guī)定“在西部地區(qū)進行以BOT方式利用外資的試點”。這樣的背景使得貴州應當也有必要在立法上具體化，使BOT方式能夠為貴州省的基礎設施建設發(fā)揮積極作用。“實施辦法”的內容主要應側重于規(guī)定：(1)BOT的定義。(2)BOT項目的投資領域。就地處云貴高原的“公園省”貴州省而言，應主要用于亟待開發(fā)、并在開發(fā)后有廣闊市場發(fā)展前景的地區(qū)的公路、鐵路和電站建設，例如通往正在開發(fā)的自然風景旅游區(qū)的公路、鐵路建設項目等。(3)外國投資者的投資條件及其確定。作為BOT項目公司中的外國投資者應當具備雄厚的資金實力或者很強的國際融資能力，或擁有建設項目的先進技術和建設成就，或擁有建設項目方面豐富的經營管理經驗等。(4)項目審批規(guī)定。建議在貴州省計委設立BOT建設項目的審批機構，對省內BOT的項目建議書、可行性研究報告進行統(tǒng)一審查，對投資總額1000萬美元以下的建設項目擁有審批決定權；對限額以上的建設項目審核簽署意見后報國家計委審批。BOT項目建設、經營管理的特許協(xié)議書仍由外經貿部或其授權的部門審批。(5)政府在項目實施過程中的監(jiān)督管理。政府在項目建設及其運營過程中享有監(jiān)督檢查權，以確保建設項目的建設進度和工程質量，防止運營過程中違反我國法律和社會公共利益的行為。(6)合同期限及其項目移交。根據(jù)項目的投資規(guī)模、收益回報的高低并參照國際慣例，確定10—30年不等的合同期限，既不影響政府對公共設施的控制權，又不影響投資者的投資積極性。(7)合同各方的權利義務。尤其要明確規(guī)定投資者(項目公司)在建設、經營合同項目期間的主要權利義務以及地方政府部門在其間相應的監(jiān)督管理權，以及期滿后接受移交收回特許權、履行有限度的保證義務等。(8)爭議解決以及法律適用。爭議解決的方式允許約定，但爭議的解決應以中國法律作為其準據(jù)法。

(二)加強利用外商投資的立法

為更好地利用外資發(fā)展本地區(qū)經濟，貴州省在地方立法方面的當務之急是在總結原有立法經驗的基礎上，結合新的形勢需要，盡快出臺一些立法層次較高、效力范圍較大、內容相對完善且可操作性較強的地方性法規(guī)，以促進在各領域多種方式利用外資工作的全面開展。立法內容的重心是：

1．規(guī)定多種投資模式和渠道利用外資。除繼續(xù)以中外合資經營企業(yè)、中外合作經營企業(yè)、外資企業(yè)、合作勘探開發(fā)自然資源、外商投資成片開發(fā)土地、補償貿易、國際融資租賃等傳統(tǒng)直接投資或靈活投資方式利用外資以外，注重拓寬利用外資渠道，盡可能更大規(guī)模地利用外資，積極利用《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》中規(guī)定的各種利用外資渠道和方式，如：BOT；TOT(政府將某一項目設施在一定期限內轉移給外國投資者經營，即轉讓經營權，期滿后再行移交給政府的投資方式)；允許符合條件的本區(qū)域內的外商投資企業(yè)在境內外股票市場上市；支持本區(qū)域內屬于國家鼓勵和允許類產業(yè)的企業(yè)通過轉讓經營權、出讓股權、兼并重組等方式吸引外資；以中外合資產業(yè)基金、風險投資基金方式引入外資等。

2．按照未來發(fā)展戰(zhàn)略指導外商投資流向。就貴州在西部大開發(fā)中的發(fā)展戰(zhàn)略和未來的長遠發(fā)展而言，重點在于鼓勵外商投資基礎設施建設、農業(yè)、旅游、高新技術產業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、教育等產業(yè)，鼓勵外商向民族地區(qū)投資；投資流向除依照國家規(guī)定禁止投資的領域和范圍外，應嚴格限制對本地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)和民族特色文化有沖擊的投資項目。

3．多種形式和較大力度的投資鼓勵措施。有力度和有效率的投資鼓勵措施是吸引外商投資的重要因素，需要從中央到地方的規(guī)范立法保障。投資鼓勵措施主要表現(xiàn)為三個方面：(1)稅收優(yōu)惠。對于貴州省來說，除按照國家法律規(guī)定給予外商投資以普遍的稅收優(yōu)惠外，根據(jù)《國務院關于西部大開發(fā)若干政策措施的通知》中的規(guī)定以及本省的財力狀況，重點制訂出本省關于外國投資者在基礎設施建設、農業(yè)、旅游、高新技術產業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、教育等產業(yè)投資以及在經濟開發(fā)區(qū)的投資和向民族地區(qū)投資提供的優(yōu)惠措施。(2)投資援助。我國《國務院關于鼓勵外商投資的若干規(guī)定》中，僅規(guī)定對產品出口企業(yè)和技術先進企業(yè)在生產和流通過程中需要借貸的短期周轉資金以及其他必需的信貸資金可以優(yōu)先發(fā)放。貴州省在地方性法規(guī)的制訂中，除遵循該行政法規(guī)外，還應有更大的作為，一是將《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》中的相關規(guī)定法制化，明確對鼓勵類產業(yè)和區(qū)域內的外商投資項目適當放寬國內銀行提供固定資產投資人民幣貸款的比例；允許經過批準的某些具有重大意義的外商投資項目適當放寬其投資總額與注冊資本的比例。二是借鑒發(fā)達國家的成功立法經驗給外國投資者以更加直接、有效的財政支持，作出類似的融資優(yōu)惠和財政補貼規(guī)定。(3)投資獎勵。我國目前無論是法律還是行政法規(guī)均無這類優(yōu)惠措施，但貴州省在[2000]36號文件中已原則規(guī)定：“根據(jù)外來投資者(包括省外、海外投資)的投資額、創(chuàng)匯額、經營期限、投資方向及科技含量，對企業(yè)所得稅及其他地方稅實行先征后返，具體辦法由省財政、稅務部門商有關單位制訂，報經批準后執(zhí)行?！辟F州省應當通過行使自己的地方立法權，參照國內外的成功立法經驗，盡快實現(xiàn)投資獎勵政策的法制化和具體化。除上述三方面的優(yōu)惠措施外，還可以采取向投資者優(yōu)先、廉價提供土地使用權及廠房設施、規(guī)費減免、固定資產加速折舊等優(yōu)惠措施。這些優(yōu)惠措施，既可以是單項給予投資者，也可以是多項同時給予投資者，主要取決于投資者的投資行為與本地區(qū)投資鼓勵方向的吻合性。尤其應注意避免單純依賴所得稅大幅優(yōu)惠的傾向，理由是在這種做法之下投資國政府的受益遠遠大于投資者個體的受益，這種優(yōu)惠并不足以構成吸引投資的唯一要素。

4．良好的投資服務與規(guī)范高效的投資管理相結合的規(guī)定。立法應當體現(xiàn)服務與管理的有機結合，特別是政府管理中所包含的服務意識。(1)依法設立專門的利用外資的咨詢服務和司法機構之外的保障機構。其主要職能是對外宣傳貴州省的投資環(huán)境和法律政策，并接受外國投資者的相關咨詢，受理并解決投資者在投資過程中遇到的違法亂紀現(xiàn)象，保障投資者的合法權益，樹立良好的開放形象。(2)確立項目跟蹤服務制和項目責任制。所謂項目跟蹤服務制是指對于重大的外商投資項目，由政府主管領導親自抓項目的落實，檢查、協(xié)調和項目實施過程中的各項活動，以切實提高利用外資的成效。項目責任制是指對于外商投資的每一個項目、每一個項目的每一個環(huán)節(jié)都有人負責的服務管理體制。(3)建立高效務實的外商投資審批機制——申報與審批相結合、審批聯(lián)審制。我國在這方面可借鑒加拿大、韓國等國家的經驗，對那些規(guī)模不大的投資、對非國民經濟要害部門的投資實行申報登記制，無須審查，審查人員只對其他大規(guī)模投資或對國民經濟將產生重大影響的投資進行有效的嚴格審查。對于需要審批的投資，也應該盡可能地簡化審批的環(huán)節(jié)和程序，縮短審批時間，以提高效率，保護外商的投資積極性。

(三)完善旅游區(qū)的環(huán)境保護立法

就地方性法規(guī)而言，貴州省在環(huán)境保護立法方面已有了良好的開端，今后的主要任務是在現(xiàn)有立法的基礎上，針對“公園省”的特點，對旅游區(qū)的環(huán)境保護立法加以完善。因此，首要任務是完善類似“貴州省旅游區(qū)環(huán)境保護條例”的地方立法。該類立法的重點內容框架包括：

1．立法的基本原則。立法應以注重旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并舉，將實現(xiàn)經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一作為一項基本原則，確定各項相關制度。

2．該條例所保護的對象和范圍。擁有豐富旅游資源的貴州省目前已有國家級自然保護區(qū)(森林公園)6個、國家級重點文物保護單位9個、國家級風景名勝區(qū)8個、歷史名城2個；省級自然保護區(qū)3個、省級風景名勝區(qū)24個；省級、市(縣)級文物保護單位和民族風情景區(qū)、市(縣)級風景名勝區(qū)一大批。上述旅游資源和區(qū)域都屬于立法保護的范疇。

3．旅游區(qū)環(huán)境保護的措施。與一般的環(huán)境保護措施相比，旅游區(qū)的特點決定了旅游區(qū)環(huán)境保護措施必然是綜合性的，絕不可能是單一的。根據(jù)旅游區(qū)的不同性質和環(huán)境損害的原因不同，應當綜合采用以下幾個方面的保護措施：旅游區(qū)內林木草地資源的保護措施；旅游區(qū)內水資源的保護措施；旅游區(qū)內珍稀動物資源的保護措施；其他來源于旅游區(qū)以外的影響旅游區(qū)環(huán)境質量的源頭治理措施等。立法中還應當顧及到旅游區(qū)的不同級別，分別采取重點不同、力度不同的環(huán)境保護措施。

4．旅游區(qū)的環(huán)境保護管理體制。(1)健全環(huán)境保護責任制。以旅游資源管理體制為基礎，明確環(huán)境保護責任主體，即現(xiàn)有資源的經營管理者同時應當是該資源保護的主要責任承擔者。這不僅有利于環(huán)境保護措施的執(zhí)行，有利于環(huán)境資源的日常維護，而且能夠體現(xiàn)法律的權利義務相一致的公平精神，避免環(huán)境責任的推諉。(2)建立環(huán)境發(fā)展保護基金制度。明確基金來源、用途及使用程序，確保專項資金的合理、有效使用。基金除由各級政府根據(jù)環(huán)境資源的不同保護級別分別或者共同出資設立外，還包括違反環(huán)境保護法律依法被征收的罰款，以及明確鼓勵全社會多渠道籌集資金。這些資金主要用于一些重大環(huán)境保護措施的實施。(3)加強政府環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。各級人民政府及其環(huán)境主管部門負責環(huán)境質量的監(jiān)督管理工作。立法的重點是明確劃分各級政府及其環(huán)境主管部門、承擔環(huán)境保護監(jiān)督管理責任的其他政府部門在旅游資源環(huán)境管理中的不同職責，利于各管理機構作到各行其職，管理責任清晰。承擔環(huán)境保護監(jiān)督管理責任的其他政府部門包括林業(yè)、工商、市容等機構。

5．法律責任。值得注意的三個問題是：(1)明確獎勵幅度。注意改變以往我國立法中獎勵方式和額度不明確、激勵作用不顯著、法律規(guī)定形同虛設的傾向，注重立法的可操作性和實效性。(2)加大制裁力度。立法要在現(xiàn)有基礎上從經濟、行政、刑事責任三方面大幅度提高處罰力度，既要加大對環(huán)境破壞直接責任人的制裁力度，又要加大對環(huán)境保護監(jiān)督管理部門及其主管領導者的處罰力度；既給各類環(huán)境責任主體以強大震懾力的警示，又給現(xiàn)實的破壞環(huán)境的行為以全方位的毀滅性打擊。(3)應當根據(jù)旅游區(qū)的不同性質、不同級別，分別規(guī)定獎懲力度不

同的環(huán)境保護法律責任，避免獎懲不公平造成的法律的權威性的喪失。

(四)少數(shù)民族權益的保障立法

在西部大開發(fā)中，貴州同我國其他少數(shù)民族聚居的地區(qū)一樣，面臨著少數(shù)民族權益的保障等特殊問題，這是我國的西部大開發(fā)與世界其他國家和地區(qū)的區(qū)域開發(fā)及我國東部地區(qū)的地區(qū)開發(fā)最大的差異之一，也是貴州地方立法中不容忽視的重要方面。筆者認為，貴州應當根據(jù)國家現(xiàn)行法律的原則規(guī)定盡快制訂以下幾個方面的地方法規(guī)。

1．少數(shù)民族教育保障法。西部大開發(fā)的成功需要大批的各種專門人才，人才除依靠優(yōu)惠寬松的政策從外部吸引外，還必須依靠西部地區(qū)本身的人才培養(yǎng)，這主要依靠教育來實現(xiàn)。對少數(shù)民族占1／3的貴州省來說，少數(shù)民族的教育問題顯然也是迫切需要解決的問題之一，因此，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(修正案)，應制訂“貴州省民族教育保障條例”或者類似的地方立法，這不僅是可行的，也是必須的。這類立法的側重點在于：(1)民族教育的特殊性。民族教育的特殊性在于：教育對象的特殊性及教學方式和內容的特殊性。民族教育的對象主要是整體受教育的水平相對落后的少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族學生；民族地區(qū)與其他相對發(fā)達地區(qū)相比教育程度存在非同步性；在教學中可以使用本民族語言文字的教材，也可以使用本民族的語言文字進行課堂教學。(2)明確民族教育體制。民族教育應確定民族自治地方政府負責、分級辦學與管理、教育行政部門主管、民族工作主管部門和其他有關部門配合的體制。(3)明確民族教育的教育結構和辦學形式。民族教育結構包括基礎教育、職業(yè)技術教育、成人教育、高等教育。要改變政府辦學的單一模式，即公辦為主，同時鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會力量以及外國投資者依照我國法律興辦民族教育，其中重點應是培養(yǎng)各類實用型人才。(4)明確民族教育的具體保障措施。主要立法任務是規(guī)定民族自治地方規(guī)范的教育投入，包括來自民族自治地方以外的，如：國家、上級政府的財政扶持；健全的助學金制度；勤工助學機制；其他企事業(yè)單位、社會團體、社會各階層人士對民族地區(qū)和少數(shù)民族學生的捐資助學機制等。(5)強化法律責任。使各類教育法律關系主體的法定權利義務和責任的對應性明確化、具體化，從而形成關于教育的法規(guī)對公民乃至地方政府都有強有力的約束的局面。

2．少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化著作權(版權)保護法。隨著對外開放的深入和民族地區(qū)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，少數(shù)民族的民間文學作品也得到了廣泛的傳播，但比較突出的問題在于這些藝術作品大量傳播并未給這些藝術作品的源生民族帶來預期的經濟利益，反而在某種程度上為他人盜取并獲利提供了條件，作品受到歪曲和割裂的情形亦屢見不鮮。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，如果沒有相應的法律調整，上述問題將更加嚴重，在多達49個民族，并以旅游作為未來支柱產業(yè)的貴州亦會非常突出。因此，極有必要根據(jù)我國的《著作權法》第六條的規(guī)定，并參照國際條約及其他國家的立法，制訂一部“少數(shù)民族民間文學著作權保護辦法”。該項立法的重點內容與一般作品版權保護的差異之處在于：(1)著作權保護的客體的特殊性。它是指我國境內某一少數(shù)民族集體或者俟名作者創(chuàng)作的反映該民族的特點及風俗習慣等，經世代相傳并對該民族群體仍有影響的，構成中華民族文化遺產的基本內容之一的文學藝術作品。(2)著作權的歸屬及行使主體。筆者認為基于民間文學作品的作者的不確定性與我國少數(shù)民族民間文學作品形式、內容的民族性共存的特點，規(guī)定少數(shù)民族民間文學的著作權由國家和源生該作品的特定民族共有更為恰當，這樣規(guī)定的優(yōu)點在于它體現(xiàn)了少數(shù)民族民間文學是整個中華民族文化傳統(tǒng)的組成部分之一，既有國家的強有力的保護，又可以通過著作權保護中的利益機制激發(fā)該民族保護其民間文學的積極性，有利于弘揚少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。(3)著作權的內容。與一般作品著作權的內容不同，主要集中表現(xiàn)為以下幾種：復制權；表演權；播放權；展覽權；發(fā)行權；出版權；翻譯權。(4)著作權的無限期保護。

3．民族地區(qū)科技發(fā)展保障法。科學技術是第一生產力。科技成果在民族地區(qū)的普及、推廣和應用，對民族地區(qū)經濟的迅速發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義，對貴州省來說也是其地方立法的一項重要任務。因此，根據(jù)我國《專利法》及有關專利技術推廣的相關規(guī)定，制訂貴州省“民族地區(qū)科技推廣法”應當提到議事日程。該法的核心內容應包括：(1)許可的技術范圍和重點。構成普及、推廣的技術是對民族地區(qū)經濟的發(fā)展有直接的很大推動作用或重大意義的發(fā)明創(chuàng)造；推廣的重點技術應是農業(yè)新技術和環(huán)境保護新技術等。(2)被許可人的條件。被許可人應當是地處經濟落后的自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)的國有企業(yè)、集體企業(yè)、科技推廣機構、其他經濟組織、農村承包經營戶。(3)許可的審批。在省人民政府中設立單一的審批機構，負責全省的同類事務，以避免審批標準不一，同時也有利于防止推廣權的濫用所造成的對權利主體知識產權的侵犯。(4)技術的實施。政府科技主管部門負責組織、協(xié)調、監(jiān)督被推廣技術的實施，以確保被推廣的技術真正在民族地區(qū)轉化為生產力。(5)許可費用的支付。技術使用費主要由國家或省級財政支出。上述各項內容的制訂應當始終注重科學技術的普及推廣與知識產權所有者權利的保護相協(xié)調的基本原則。

當然，在西部大開發(fā)中，貴州所面臨的法制建設的任務遠不止于此，本文所言僅是筆者認為當前亟待先行解決的部分，屬一孔之見，歡迎批評指正。

[責任編輯馬俊毅]