李宏圖

1881年7月2日，美國第20位總統(tǒng)詹姆斯·艾布拉姆·加菲爾德離開白宮前往威廉斯學(xué)院，正在華盛頓的巴爾得摩——波托馬克車站候車。由于剛剛在一場官職任命的角逐中戰(zhàn)勝了紐約州共和黨黨魁、參議員羅斯科·康克林，他心情愉快，談笑風(fēng)生。突然，人群中閃出一個中年人，在總統(tǒng)背后掏出手槍，厲聲高叫:“我是忠誠派，現(xiàn)在阿瑟(當(dāng)時的副總統(tǒng))是美國總統(tǒng)了!”同時扣動了扳機(jī)。隨著槍響，總統(tǒng)應(yīng)聲而例。隨行護(hù)衛(wèi)們趕快把總統(tǒng)送往醫(yī)院搶救，他終因傷勢過重，不久便死去了。后來查明，這個刺客叫查爾斯·丁·吉托，是芝加哥的一名律師，因?qū)で箢I(lǐng)事職位未成而遷怒于加菲爾德總統(tǒng)，策劃了這次槍殺行動。但這次事件又決不是偶然的，它有著深刻的政治背景。正如當(dāng)時紐約一家報紙所說，加菲爾德總統(tǒng)是被“政黨分贓制”所殺害的。

所謂“政黨分贓制”。指兩黨在競選之后，新任總統(tǒng)清洗反對黨政府官員，然后把官職贈予自己的親信和在競選中支持本黨的人。美國建國之初，并不存在“分贓制”。那時任用官員的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度是根據(jù)個人的品格或政績。1829年，杰克遜就任總統(tǒng)，他在第一次致國會的咨文中提出:官員的職責(zé)是簡單的，任何有一般知識的人都可以勝任。為了使更多的人有機(jī)會為國家服務(wù)，應(yīng)實行“官職輪流制”，這樣可以避免一些人因長期任職而產(chǎn)生的弊端。同時，由于政黨有權(quán)安排所有官職，政黨的政治責(zé)任也得到了明確。針對一些人的異議，1832年，紐約州參議員威廉·馬西在辯解時說:“政治要象在愛情上、戰(zhàn)爭中一樣公平，贓物屬于勝利者所有”。這樣，“分贓制”一詞便被廣泛使用，成為杰克遜執(zhí)政時官員選拔制度的代名詞；從此以后，由獲勝的政黨來任免官職的制度便被稱為“政黨分贓制”。

從19世紀(jì)初到南北戰(zhàn)爭前后，隨著美國政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和兩黨制的發(fā)展，“政黨分贓制”也進(jìn)一步發(fā)展、成型。新的執(zhí)政黨把官職作為戰(zhàn)利品，公開、合法地進(jìn)行“分贓”。每任新總統(tǒng)一上臺，首先要做的就是對前任政府官員進(jìn)行大清洗、大換班，只要為本黨競選出過力的人，不問才能如何，都可獲得一官半職，真可謂“一朝天子一朝臣”了。因此，新總統(tǒng)上臺后，身邊總是圍著數(shù)不清的求官者。1841年，哈里森新任總統(tǒng)，為了應(yīng)付眾多的求職者，他從早到晚接見黨徒，結(jié)果因勞累過度患了肺炎，任期剛滿一個月便去世了。林肯剛?cè)慰偨y(tǒng)時，面臨著內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)的危機(jī)，而他卻被一大群求官者所包圍、追逐，無暇處理政務(wù)。有一次，他指著辦公室外面成群的求官者憤憤地說:“分贓制對共和國的危險比叛亂還大!”他還把自己比作一個房東，整天忙于領(lǐng)著房客們(求官者)看房子，以至于沒有時間去撲滅火災(zāi)(南北戰(zhàn)爭)。

“政黨分贓制”的實行，嚴(yán)重地影響了國家政治生活，給國家行政工作和社會風(fēng)氣造成了極大的危害。首先，用人唯親、拉幫結(jié)派使官員的素質(zhì)大大下降。在政黨分贓制下，官職任命主要出于政治考慮，而很少考慮工作的需要和官員的能力，所以，政府官員中濫竽充數(shù)的平庸之輩甚多。當(dāng)時有人說:“在政府中取得官職的，不是冒險家，就是蠢才和無賴”。其次，導(dǎo)致政府各部門管理松散、人浮于事，工作效率低下。為了安插親信黨羽，不得不增設(shè)大批閑職，造成機(jī)構(gòu)臃腫、十羊九牧，一些人無所事事，工作效率極低。再次，政府官員爭權(quán)奪利、損民肥私，使政風(fēng)江河日下。為了做官，大家競相爭奪，一旦官位到手，就千方百計挖空心思在任職期間多撈油水。于是，貪污受賄成風(fēng)，市政機(jī)關(guān)變成了中飽私囊的罪惡淵藪。內(nèi)戰(zhàn)以后至80年代，國內(nèi)臭名遠(yuǎn)揚(yáng)的大貪污案層出不窮，僅格蘭特執(zhí)政時期，就發(fā)生過特維德幫、威士忌幫、興業(yè)銀行貪污案三大丑聞。

到了19世紀(jì)70—80年代，隨著工業(yè)革命的深入，資本主義的飛速發(fā)展，這就要求一個靈活有效的政府管理機(jī)構(gòu)，需要一支高素質(zhì)的官吏隊伍為社會服務(wù)；而一個無能之輩充斥、行政效率低下，丑聞不斷發(fā)生的政府是為資產(chǎn)階級所不能容忍的。1880年，海斯總統(tǒng)在離任前發(fā)表的國情咨文中不得不承認(rèn):“從個人或黨派來考慮任命官員是危險的。這種危險威脅著政府的穩(wěn)定，它的弊端是如此嚴(yán)重，以致不能長期容忍下去，改革我國文官制度和方法，是解決治國之本的最高尚、最緊急的任務(wù)。”

正是在這種情況下，1880年加菲爾德當(dāng)選總統(tǒng)。他一上臺，也同歷任總統(tǒng)一樣，遇到許多老練的求官者，“他們象劫路人掏手槍一樣，把求職申請書掏出來?！奔臃茽柕驴偨y(tǒng)希望改變這種腐敗現(xiàn)象，下定決心要對“分贓制”進(jìn)行改革，于是在任命官職時著重能力而非黨派。這樣，便引起了許多“政黨分贓制”擁護(hù)者的不滿和反對，也就導(dǎo)致出現(xiàn)了本文開頭所說的槍殺案。

加菲爾德死去的第二天，副總統(tǒng)阿瑟宣誓就任總統(tǒng)。親眼目睹了加菲爾德的悲劇，阿瑟深感“分贓制”非改不可。他在第一份致國會的咨文中就明確提出這個問題，堅決主張任命官職要擺脫政黨的干預(yù)。此后，阿瑟就開始醞釀改革計劃。1883年1月16日，阿瑟總統(tǒng)正式簽署批準(zhǔn)了由參議員彭迪爾頓提出的改革法案，即“彭迪爾頓法”，也稱“文官制度條例”。由此，正式開始了文官制度的改革。

“彭迪爾頓法”規(guī)定:文官必須通過公開競爭考試，量才擇優(yōu)錄用；錄用后必須有見習(xí)期，見習(xí)期間，表現(xiàn)良好者才能列入正式的文官等級；禁止官員參與政治活動，也不得接受賄賂，違者將受罰款或拘禁，為防止考試作弊，設(shè)立一個不受黨派控制而歸總統(tǒng)直轄的三人文官委員會，專門負(fù)責(zé)管理文官考試事宜?！芭淼蠣栴D法”的頒布，標(biāo)志著“政黨分贓制”的結(jié)束和現(xiàn)代美國文官制度的形成。

文官制度的改革，改變了過去“分贓制”下官場腐敗的情況，帶來了文官隊伍的知識化、專業(yè)化，經(jīng)過考試錄取的官員，文化水平較高，有真才實學(xué)，文官隊伍的整體素質(zhì)大大提高。由于文官是憑才能錄取和升遷，不參予政治活動，不與政府共進(jìn)退，就增強(qiáng)了政府工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性，文官成為了國家行政管理的重要保證，同時，也對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用。

(摘自《歷史大觀園》)