阿榮

近年來，人民銀行為履行賬戶管理和征信管理職能，相繼開發(fā)了人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)和企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，兩系統(tǒng)投入使用以來，對(duì)人民銀行履行結(jié)算賬戶管理和信貸征信管理職能起到了切實(shí)的推動(dòng)作用。但是，由于兩系統(tǒng)中存儲(chǔ)著企業(yè)和個(gè)人的賬戶、貸款等信息，可以大大節(jié)省司法機(jī)關(guān)及有權(quán)機(jī)關(guān)辦理案件和履行管理職能的時(shí)間和費(fèi)用，因此，越來越多的司法機(jī)關(guān)及有權(quán)機(jī)關(guān)涌向各級(jí)人民銀行，要求人民銀行提供相應(yīng)的信息查詢。由于我國立法對(duì)于人民銀行分支機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行問題一直沒有明確規(guī)定，人民銀行各基層行遇到此類問題只能層層上報(bào)至總行。由于法院等部門處于事實(shí)上的優(yōu)勢(shì)地位，人民銀行基層行常常置身于執(zhí)行總行決定和被司法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施的兩難境地。2009年2月11日，人民銀行總行與最高人民法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國清理執(zhí)行積案期間人民法院查詢法人被執(zhí)行人人民幣銀行結(jié)算賬戶開戶銀行名稱的通知》（法發(fā)[2009]5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），首次就人民銀行為法院系統(tǒng)查詢賬戶做出了規(guī)定，責(zé)成人民銀行各省級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理法院的查詢申請(qǐng)，在一定程度上緩解了基層行與法院間的矛盾。但是，人民銀行是否有義務(wù)協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)查詢及與之相關(guān)的一系列問題仍困擾著人民銀行的各級(jí)分支機(jī)構(gòu)。筆者對(duì)近年來人民銀行、最高人民法院等機(jī)關(guān)制定的關(guān)于金融機(jī)構(gòu)協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)查詢的文件進(jìn)行了梳理，對(duì)法院等部門查詢的依據(jù)和可行性進(jìn)行了分析，提出了了人民銀行應(yīng)與其它部門在實(shí)現(xiàn)信息共享方面加強(qiáng)合作，從而降低行政管理成本，提高政府管理效能的意見建議。

一、法院查詢的依據(jù)及可行性分析

現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒有關(guān)于人民銀行協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)查詢的直接規(guī)定，無論是在人民法院與人民銀行之間，還是人民銀行內(nèi)部對(duì)人民銀行是否有義務(wù)協(xié)助查詢始終存在著不同的觀點(diǎn)?！锻ㄖ废掳l(fā)之前，人民銀行基層行在法院查詢時(shí)一般提供總行與法院等相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的文件，以文件沒有將人民銀行納入?yún)f(xié)助查詢義務(wù)機(jī)關(guān)為由拒絕法院的查詢，或者以人民銀行關(guān)于對(duì)外查詢方面的禁止性規(guī)定為由予以拒絕。法院等單位則或因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)知識(shí)，常常引用法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件中與商業(yè)銀行相關(guān)的條文要求人民銀行履行協(xié)助義務(wù)，造成雙方各執(zhí)一辭，進(jìn)一步使問題復(fù)雜化。

支持人民銀行應(yīng)予協(xié)助法院查詢的觀點(diǎn)主要法律依據(jù)在于《民事訴訟法》第65條和《刑事訴訟法》第45條規(guī)定，即人民法院有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕，尤其是民訴法第103條規(guī)定，對(duì)于有關(guān)單位或者銀行有拒絕協(xié)助行為的，人民法院有權(quán)采取司法強(qiáng)制措施。法律對(duì)人民法院要求人民銀行協(xié)助查詢問題沒有直接規(guī)定，是因?yàn)榉删哂懈叨鹊母爬ㄐ院推者m性，沒有必要也不可能逐一列舉什么是“有關(guān)單位”以及有關(guān)單位如何履行提供證據(jù)的義務(wù)。即使人民銀行制定的包括部門規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件對(duì)人民銀行不予協(xié)助有規(guī)定，由于這些規(guī)定的法律位階低于《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》，其法律效力不能與二者相比，對(duì)人民法院也沒有約束力。

筆者認(rèn)為，為構(gòu)建誠信社會(huì)、保護(hù)公民權(quán)利，從解決法院執(zhí)行難問題的大局出發(fā)，人民銀行應(yīng)協(xié)助法院查詢。具體原因有四點(diǎn)：

一是政治制度。我國與西方實(shí)行“三權(quán)分立”的國家不同，在我國，司法權(quán)與行政權(quán)并不完全是對(duì)立關(guān)系，法院行使司法權(quán)和人民銀行行使行政權(quán)并不是為了部門的自身利益，國家權(quán)力在我國更體現(xiàn)了對(duì)公共利益的維護(hù)，從這一點(diǎn)來說，法院和人民銀行在維護(hù)金融經(jīng)濟(jì)秩序方面有共同的目標(biāo)。

二是信息共享?！墩畔⒐_條例》已經(jīng)頒布實(shí)施，即使是公民都有權(quán)利用政府信息，因此沒有必要將國家的司法機(jī)關(guān)排除在政府信息使用者范圍之外。司法和行政本質(zhì)上都是“執(zhí)法”，信息共享是當(dāng)代的大勢(shì)所趨，無論是政府主導(dǎo)還是商業(yè)主導(dǎo)，無論是司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間，還是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間，共享信息無疑能夠減少交易成本和管理成本。早期的相關(guān)規(guī)范性文件之所以不要求銀行營業(yè)場(chǎng)所的上級(jí)機(jī)構(gòu)和人民銀行進(jìn)行協(xié)助查詢，與當(dāng)時(shí)銀行業(yè)務(wù)手工操作有很大的關(guān)系，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下人民銀行不協(xié)助查詢實(shí)屬“非不為也，是不能也”。2005年后之所以出現(xiàn)法院與其它有權(quán)機(jī)關(guān)來人民銀行查詢賬戶信息，這是央行的系統(tǒng)建設(shè)先拔頭籌造成的別人“搭便車”現(xiàn)象。

三是行政執(zhí)法?；鶎尤嗣胥y行與法院之間有互相協(xié)助的需要。當(dāng)前，人民銀行在空頭支票處罰、人民幣賬戶許可、貸款卡發(fā)放、個(gè)人信用報(bào)告準(zhǔn)確性等方面非常容易發(fā)生糾紛，特別是個(gè)別地方空頭支票處罰罰款主動(dòng)繳納率不高，需要向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，為了維護(hù)金融秩序，提高基層央行行政執(zhí)法的效果，人民銀行與法院等有權(quán)機(jī)關(guān)需要長(zhǎng)期的溝通與合作。

四是制度保障。人民銀行基層行難以承受堅(jiān)持不協(xié)助法院查詢的后果。法院可以跨地域執(zhí)法，從理論上講，我國的任何一個(gè)法院的任何一個(gè)法官都可以對(duì)任何拒絕提供查詢協(xié)助的人民銀行機(jī)構(gòu)做出強(qiáng)制措施決定。2008年4月1日起執(zhí)行的修訂后的《民事訴訟法》加大了對(duì)不履行協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行義務(wù)的行為的懲罰力度，第103條、104條規(guī)定人民法院對(duì)不履行協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行義務(wù)的單位可以罰款，對(duì)單位的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員可以予以罰款；對(duì)仍不履行協(xié)助義務(wù)的，可以予以拘留；并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)提出予以紀(jì)律處分的司法建議。對(duì)個(gè)人的罰款金額，為人民幣1萬元以下；對(duì)單位的罰款金額，為人民幣1萬元以上30萬元以下，罰款額度大大高于修訂前?；鶎有幸虿幌蚍ㄔ禾峁┎樵儏f(xié)助被處罰后，惟一的法定救濟(jì)渠道是向做出強(qiáng)制措施決定的法院的上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，但上級(jí)法院為了維護(hù)本系統(tǒng)的執(zhí)法權(quán)威，鮮有撤銷下級(jí)法院的強(qiáng)制措施的?！锻ㄖ冯m然規(guī)定“人民法院對(duì)人民銀行上述機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員執(zhí)行本通知規(guī)定，或依法執(zhí)行公務(wù)的行為，不應(yīng)采取強(qiáng)制措施。如發(fā)生爭(zhēng)議，雙方通過友好協(xié)商解決爭(zhēng)議；直接協(xié)商不成的，應(yīng)及時(shí)向最高人民法院和中國人民銀行反映?！保锻ㄖ穬H適用于“印發(fā)之日起至清理執(zhí)行積案活動(dòng)結(jié)束止”，清理執(zhí)行積案活動(dòng)結(jié)束后《通知》中的免責(zé)規(guī)定是否仍然有效不無疑問。因此，從維護(hù)基層行的穩(wěn)定，保護(hù)單位工作人員的人身財(cái)產(chǎn)安全的角度出發(fā)，人民銀行應(yīng)當(dāng)向法院提供查詢協(xié)助。

二、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)等部門查詢的依據(jù)及可行性分析

公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)等部門辦理刑事案件時(shí)，同樣可以依據(jù)《刑事訴訟法》第45條規(guī)定要求人民銀行協(xié)助查詢相關(guān)信息。按照社會(huì)大眾的一般觀念，刑事案件重于民事案件，如果人民銀行對(duì)法院執(zhí)行民事案件給予了協(xié)助，就沒有理由不給予公安機(jī)關(guān)等部門協(xié)助。

與《民事訴訟法》不同，《刑事訴訟法》沒有明確規(guī)定有關(guān)單位和個(gè)人拒絕提供協(xié)助時(shí)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以采取什么措施，但這并不表示人民銀行拒絕提供協(xié)助就沒有法律風(fēng)險(xiǎn)。曾有某地經(jīng)偵部門的公安人員威脅要拘留拒絕提供賬戶查詢協(xié)助的人民銀行工作人員，依據(jù)是《治安管理處罰法》第六十條：“偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或者提供虛假證言、謊報(bào)案情，影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案的”。這種說法顯然站不住腳。首先，人民銀行并沒有“偽造、隱匿、毀滅”證據(jù)，只是“拒不提供”證據(jù)；其次，經(jīng)偵部門辦理刑事案件，是刑事偵查機(jī)關(guān)，不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因此不能適用此條的規(guī)定。但是，國家安全機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)時(shí)，如果人民銀行相關(guān)人員拒絕提供協(xié)助，則可能直接面臨被拘留的危險(xiǎn)。《國家安全法》第二十六條規(guī)定：“明知他人有間諜犯罪行為，在國家安全機(jī)關(guān)向其調(diào)查有關(guān)情況、收集有關(guān)證據(jù)時(shí)，拒絕提供的，由其所在單位或者上級(jí)主管部門予以行政處分，或者由國家安全機(jī)關(guān)處十五日以下拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，比照刑法第一百六十二條的規(guī)定處罰。”《國家安全法實(shí)施細(xì)則》第二十四條對(duì)此做了進(jìn)一步的解釋：“有證據(jù)證明知道他人有危害國家安全的犯罪行為，或者經(jīng)國家安全機(jī)關(guān)明確告知他人有危害國家安全的犯罪行為，在國家安全機(jī)關(guān)向其調(diào)查有關(guān)情況、收集有關(guān)證據(jù)時(shí)，拒絕提供的，依照《國家安全法》第二十六條的規(guī)定處理?！背朔娠L(fēng)險(xiǎn)，人民銀行拒絕向偵辦刑事案件的公安機(jī)關(guān)等部門提供查詢協(xié)助還將承受“包庇犯罪分子”的社會(huì)輿論壓力，有損于人民銀行的社會(huì)形象。

雖然法律風(fēng)險(xiǎn)是人民銀行決定是否提供查詢協(xié)助的考慮因素之一，但不應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同而對(duì)不同的機(jī)關(guān)給予不同的對(duì)待。需要指出的是，同樣是要求人民銀行協(xié)助查詢賬戶，法院辦理民事案件與公安機(jī)關(guān)等部門辦理刑事案件關(guān)注的焦點(diǎn)就不一致。法院為保全和執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，關(guān)注的是現(xiàn)有的賬戶和存款余額。公安機(jī)關(guān)等部門從追查犯罪線索的目的出發(fā)，關(guān)注的是特定階段的賬戶的開銷戶記錄和交易記錄。他們的許多查詢要求超出了賬戶系統(tǒng)的所能提供的信息范圍，只能依靠人民銀行工作人員的耐心細(xì)致的解釋使其放棄不能實(shí)現(xiàn)的要求。

三、其它行政機(jī)關(guān)查詢的依據(jù)及可行性分析

從現(xiàn)階段來說，其它行政機(jī)關(guān)要求人民銀行提供查詢協(xié)助的法律依據(jù)尚不充分，在未全面評(píng)估法律風(fēng)險(xiǎn)的情況下，不宜貿(mào)然提供協(xié)助。對(duì)于協(xié)助行政機(jī)關(guān)查詢，應(yīng)嚴(yán)格按照依法行政原則進(jìn)行辦理，對(duì)于法律沒有規(guī)定的，堅(jiān)決不予協(xié)助查詢，對(duì)于法律規(guī)定模糊的，建議與相應(yīng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合解釋，具體劃清可以查詢、不予查詢的范圍和界限，嚴(yán)格保護(hù)單位、個(gè)人合法權(quán)益不受侵害。需要特別指出的是，基于我國的國情，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》和《行政監(jiān)察法》辦案，具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極推進(jìn)黨風(fēng)廉正建設(shè)角度，人民銀行應(yīng)當(dāng)積極配合。

人民銀行與其它行政機(jī)關(guān)，雖然被法律賦予了不同的權(quán)能，但從根本上講都具有行政管理的相同特征，賬戶系統(tǒng)、征信系統(tǒng)本質(zhì)上都是通過加強(qiáng)管理來提供公共服務(wù)，其它行政機(jī)關(guān)的行政管理行為最終也是為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的。近幾年在人民銀行的推動(dòng)下，有關(guān)金融服務(wù)的大系統(tǒng)建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，不僅是法院，社會(huì)上也有越來越多的單位和個(gè)人希望分享人民銀行系統(tǒng)建設(shè)所帶來的成果。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語來講，人民銀行的系統(tǒng)本身具有一定的外部性，隨著時(shí)間的推移，會(huì)有越來越多的分享需求。從另一方面來說，現(xiàn)代政府建設(shè)的一個(gè)重要方向是服務(wù)型政府，人民銀行作為國務(wù)院組成部門，既要進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，也要提供微觀金融服務(wù)，所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)外提供一定的系統(tǒng)建設(shè)服務(wù)成果是符合時(shí)代發(fā)展的大背景的。

當(dāng)然，人民銀行的協(xié)助不應(yīng)該是單方的，其它司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中也會(huì)積累相當(dāng)規(guī)模的信息，人民銀行相當(dāng)一部分的行政執(zhí)法活動(dòng)也需要其它有權(quán)機(jī)關(guān)的配合協(xié)作，例如，對(duì)于不主動(dòng)履行人民銀行生效的行政處罰決定的單位和個(gè)人，人民銀行需要申請(qǐng)法院進(jìn)行非訴強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)于貸款卡的許可和年審，也需要探索與工商管理機(jī)關(guān)或稅務(wù)管理機(jī)關(guān)進(jìn)行信息共享。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，人民銀行應(yīng)與其它行政機(jī)關(guān)共同積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)信息共享立法工作，爭(zhēng)取在法律和行政法規(guī)層面上徹底解決對(duì)其它行政機(jī)關(guān)披露信息存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立有效的信息合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，不斷降低行政管理的成本，提高政府管理效能。